预算绩效评价结果应用的现实困境与优化策略

张臻玲

一、前言

新《中华人民共和国预算法》实施后，强化了对预算绩效评价的实施和应用。预算绩效评价结果主要包含项目和政策实际完成情况与绩效目标的对比衡量，预算支出进度和绩效实现程度的双重情况，以及资金使用的经济性、效率性和效益性，并将以上信息反映在绩效评价报告中[1]。目前，我国绩效前评价工作尚处于起步阶段，部分地区对此项工作进行了探索。如上海闵行区2008 年开始就以结果为导向进行预算编制改革，并将预算绩效评价报告在政府网站上公示，北京市从2010 年开始开展绩效前评价工作，并根据评价结论决定是否支持项目开展。福建省在新预算法实施后，通过福建省财政绩效评价中心统筹开展绩效评价工作，并开展了实践，针对2021 年新增立项1—9 月的69 项省级财政专项资金，首次开展了事中绩效评价，促进了绩效评价结果在预算管理过程中应用。预算绩效评价结果的应用有利于强化责任传导、加强社会监督，提升绩效管理水平[2]。然而当前，预算绩效评价结果应用暴露出一些问题，如绩效前评价与预算编制的时间衔接不够紧密、绩效前评价观念普遍欠缺、绩效前评价结果未能有效应用等，制约了预算绩效评价对预算的方向积极作用。因此，本文详细剖析预算绩效评价结果应用面临的困境，并提出针对性的优化策略，以期为预算单位科学有效运用预算绩效评价结果提供参考。

二、预算绩效管理结果应用的重要意义和主要方式

（一）重要意义

预算绩效管理结果应用具有重要意义。一方面有利于优化财政资源配置，实行科学有效的预算绩效评价，能够提升预算管理水平，强化项目单位资金支出责任，优化公共资源配置，节约公共支出成本，促进财政资金的合理配置和提高公共产品的服务质量预算绩效评价[3]。另一方面有利于完善全过程绩效管理体系，预算绩效评价结果应用是全面实施预算绩效管理的起点，是预算绩效管理闭环系统的落脚点。另外，在预算决策和问责中应用绩效评价结果可以提高资金使用效益、强化工作人员的责任意识，通过建立绩效评价结果公开透明机制消除政府和公众之间的信息不对称，提升政府公信力[4]。

（二）主要方式

目前，预算绩效管理结果应用的方式包括结果、结论、数据、报告等。根据国家和各省预算绩效管理结果应用的相关规定，预算绩效管理结果应用的主要方式大致可以分为以下几种，分别是绩效评价发现问题的反馈与整改、财政支持政策的完善、评价结果与预算决策挂钩、评价结果的报告与公开、对被评价主体激励约束，以及实施问责等[5]。预算绩效结果应用的目的是通过多种应用方式形成合力，充分发挥预算绩效管理在提高财政资金配置效率和使用效益上的作用。

三、预算绩效管理结果应用的现实困境

（一）预算绩效评价结果应用制度不完善

在预算绩效评价结果应用中，应用制度仍不完善。一是预算编制与绩效评价之间存在时间差。在预算管理过程中，绩效评价结果的应用，是在下一年度的预算编制与决策，从而出现预算编审与绩效评价时间错期的问题。由于间隔一个年度，加之其他因素影响，绩效评价结果运用下个年度预算决策明显不合理[6]。二是部分“刚性”支出无法应用评价结果。部分项目支出是政策性刚性支出，或是为补贴特定人群、扶持特定行业而设置，财政部门和预算单位无法根据绩效评价结果的优劣进行预算的增减调整。三是项目的延续性问题。实践中，预算项目涵盖一次性项目、经常性项目和跨年度项目。特别对于一次性项目，绩效评价结果做出时，此类项目已经结束，并且以后年度不再安排，结果运用不存在基础。将评价结果用于调整该预算单位的其他项目预算，显然更不合理。

（二）预算结果应用依据的指标体系不完整

预算绩效评价结果的应用，最重要的就是相关的指标体系，按指标体系进行应用，更加科学合理。但目前，仍存在指标体系不完整的窘境：首先，财政部门与管理部门对预算绩效管理的宣传与重视不够，从而不能建立完整的预算执行绩效体系。哪怕一些部门在自身发展的需求时，根据各自部门的特征制定了相关的评价标准，但由于部门的局限性，导致评价体系存在很大的片面性，进而不能进行实时的推广与普及[7]。其次，由于评价指标体系的缺失，绩效人员进行绩效数据更新时，往往根据固定的客观材料，对相关的预算进行主观分析与判断，使其最终的评价结果与实际数据存在较大差异。最后，由于不同事物之间存在的差异性，导致绩效管理评价人员之间，在缺乏具体有效的条件下，对事物的定性问题存在分歧，进而得不到相关单位与社会各界的承认，一定程度上影响了预算绩效在管理中的公信度。由此，将导致预算执行和结果应用过程中的证据收集难，管理风险大，以及部门预算执行绩效评价的尺度难以判断，最终将影响预算绩效管理结果的应用。

（三）绩效评价结果应用落实困难

《预算法》明文规定，各地财政部门也纷纷出台绩效管理结果应用办法。然而，政策的出台仅仅将目标锚定于顶层设计，缺乏具体操作性规程，或者具体操作程序表述较为笼统，各地无可行性办法将政策真正落到实处。比如，多地区出台预算绩效管理结果应用相关规定，明确结果应用的方式为完善政策、与预算挂钩、激励约束等。但是办法只做了原则性表述，具体如何与预算编审挂钩，该办法并未给出具体方案，这恰是实践中的难点。评价结果应用于预算编审，这将根本性影响财政资源配置的方式，打破固有的资源分配格局，很大程度上触动预算单位的原有资金管理方式，预算单位将面临新的预算管理挑战[8]。实践中，一些部门以“评价结果与实际不吻合”、“社会效益难以进行货币化价值衡量”、“资金减少会影响公共服务水平”为由，千方百计规避评价结果与预算挂钩，而相关政策办法并未给出此种情况下的解决方案。

（四）评价结果科学性权威性欠缺

预算绩效信息的质量，强调数据可信度对于地方政府绩效信息使用者的重要性。但当前绩效评价实践中，第三方机构出具的评价结论弹性较大。评价指标主观性较强，一方面，产出指标和效果指标量化困难，据此设置的评价体系科学性不足；另一方面，数据采集时缺乏有效的控制措施，管理类指标的评价往往存在较强的主观性[9]。综上，导致评价结果欠缺权威性和科学性。比如，绩效评价实践中，第三方多为会计师事务所及部分咨询机构，知识领域过于单一，不具备科学衡量项目效益的理论基础。部分第三方把绩效评价做成了财政监督检查，反馈的问题多为项目管理制度健全性、资金使用规范性问题。资金使用效益不易量化，对资金使用效益的关注，经常借助于简单的问卷调查或主观判断草率打分评价。提不出创新性、实质性的建议，反馈的相关建议缺乏建设性和可操作性。评价的侧重点与资金使用单位关注的侧重点不一致，指标体系不够科学、完整。

四、强化预算绩效结果应用优化策略

（一）增强预算绩效管理责任意识

当前，预算单位普遍存在对绩效评价工作重视不够的情况。通常，预算单位认为预算绩效评价结果与部门预算编审挂钩存在困难，评价结果不会影响部门的既得利益。由于激励和惩罚机制匮乏，预算单位绩效管理人员会主观认为绩效评价工作是额外任务，因此敷衍差事，影响了评价数据的有效性和科学性[10]。因此，从实践层面看，当前应着力做好以下两方面工作。一是大力提高预算绩效管理责任主体的绩效意识。各级政府财政部门应牵头加大对各预算单位在绩效意识养成和结果运用方面的培训工作力度，这是正确运用绩效评价结果的前提，更是全面实施预算绩效管理的基础。二是明确预算绩效管理培训的目标。由以往聚焦于对政策的解读、对实务操作的分析、对案例的解剖，转向对预算单位内控、绩效评价现场调研、绩效评价结果分析，绩效技能提升、结果应用技术等。

（二）落实绩效管理结果公开制度

建立将绩效管理结果向党委政府、向人大报告制度。财政部门应将绩效目标、绩效评价结果随预决算草案向人大报告。提升评价结果公开公示力度，除涉及国家秘密机密外，所有绩效评价报告都要按照相关规定予以公开，主动接受社会公众监督。同时。评价结果应用的情况也要进行公开，特别是加大网络公开力度，倒逼预算单位绩效管理工作质量，形成良好的绩效宣传氛围。

（三）完善绩效评价结果应用机制

目前部分地方政府出台了有关绩效评价结果应用的相关办法，但各地办法不一、要求不同，至今尚缺一部全国性统一的“预算绩效评价结果应用管理办法”。因此，完善绩效评价结果应用的法律保障和配套机制建设在当下显得尤为必要，也要健全当前的会计管理系统、明确预算管理中的绩效目标编审和绩效评价中的指标体系设计等，可以在以下方面实现突破：一是首先出台一部全国性统一的预算绩效评价结果应用法，为绩效评价结果应用提供法律支撑，并构建适合中国预算管理模式、政治体制的结果应用实施细则。二是提升绩效审计监督力度，加大资金支出产生效果的监督，重点关注绩效评价质量和评价结果运用情况。三是建立本级绩效管理工作专班或领导小组，发挥多部门职能合力。

（四）前置绩效评价结果应用

设置前置条件，将绩效评价结果应用从事后转向事前事中，化解结果应用的滞后性问题，抢占结果应用主动权，创新预算绩效管理思路。例如，在绩效自评活动中，一是对不提报绩效自评材料的预算单位，财政自评抽查评分为零。二是对财政抽查评分为零的单位，在安排的当年预算资金中直接调减部门预算拨款，不再等待下个预算批复期。这样做的结果必然会倒逼预算单位，从财政主抓绩效自评工作，到部门主动开展自评、主动报送材料的转变。将绩效评价结果应用前置，必将会大力推动预算绩效管理工作跨越式提升。

（五）绩效评价结果融入中期预算编审

当前我国中期预算编审正在推进中，中期预算编审周期跨越多个预算年度，三年期滚动预算编制已开始试点。在编制滚动预算模式下，绩效评价结果更加具备应用基础和潜力。在中期预算模式下，政府各部门被赋予更大的资源配置决策权和资金使用责任，根据年度绩效评价的结果，可以及时纠偏，及时调整政策和项目的方向，调控资金支出进度，对绩效评价结果进行有效运用，有效解决了年度预算模式下绩效评价结果应用与预算执行的时间错期问题。在中期预算模式下，绩效动态化管理得以实现，进而为绩效评价结果的应用提供了基础和保障。另外，可将事前绩效评估结果作为长期经济目标和计划编制的依据，与本地社会经济长期规划挂钩，并且根据规划执行的进度全程跟踪监控并对比最初评估结论及时进行纠偏。

（六）推进部门整体绩效评价

实践中，绩效评价结果应用较好的地区，评价对象都不仅局限于项目评价，而是更多地把重点放在了部门整体绩效评价。推进部门整体评价工作应着力于以下几方面。一是给予预算单位更多资源配置自主权，最大限度调动其积极性。可以借鉴英美一些预算绩效评价比较成熟的国家这方面的先进经验。在英国，预算部门直接设置战略目标和职责目标，并设置相应的指标评价体系。二是部门整体支出绩效评价，应首先在国家公共服务部门推行。公共服务部门职责实质上是政府分配给各部门的产出和绩效任务，政府财政部门给予公共服务部分相应的财力，而该部门则负责使用此财力完成部门职责规定的产出和绩效任务，实现预算资金的货币价值。相对于其他部门，公共服务部门的产出和效益更易于货币化衡量，从而为绩效评价结果应用奠定了基础。三是与部门预算挂钩，将评价结果体现在部门整体预算的调整中。

五、结语

新《预算法》实施后，预算绩效评价的实施和应用得到了高度重视。经过近几年的实践，预算绩效管理全面推进，制度建设和管理模式不断完善，绩效前评价工作在实际工中得到了广泛应用。然而当前，“评价易、应用难”现象仍然突出，评价结果应用财政管理实践、提升预算绩效水平依然存在薄弱环节。主要存在预算绩效评价结果应用制度不完善、预算结果应用依据的指标体系不完整、绩效评价结果应用落实困难、评价结果科学性权威性欠缺等困境。面对这些这些困境，预算单位在绩效评价过程中，可以从增强预算绩效管理责任意识、落实绩效管理结果公开制度、完善绩效评价结果应用机制、前置绩效评价结果应用、绩效评价结果融入中期预算编审、推进部门整体绩效评价等方面采取措施。以更好通过绩效评价结果应用，完善全过程绩效管理体系，优化财政资源配置，提升绩效管理水平。

引用

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