“房住不炒”背景下的住房公积金审计重点及对策

■/ 俞文源

一、引言

住房保障是政府基本公共服务的重要内容，是涉及千家万户的民生大事。1999 年，国家建立住房公积金制度，目的是建立一项社会性、互助性、政策性的住房社会保障制度，帮助城镇职工圆住房梦。截至2020 年年末，全国累计发放个人住房公积金贷款3924.31 万笔、11.13 万亿元，公积金制度帮助居民拥有了自己的住房。但是近年来，高企的房价对住房公积金制度带来考验，有些地区房价过高，住房公积金杯水车薪，无法满足新市民、大学毕业生等新参加工作的职工住房贷款需求，有些地区利用住房公积金炒房问题时有发生。

2016年12月，中央经济工作会议首次提出“促进房地产市场平稳健康发展，坚持房子是用来住的、不是用来炒的”的定位，通过房地产回归本来属性的方式规范房地产市场行为。党的十九大报告在加强社会保障体系建设部分，再次强调了“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位”。在新的“房住不炒”背景下，如何充分发挥审计工作在住房公积金领域的监督作用，推动住房制度改革等政策落实，提高住房保障有效供给，成为审计机关开展好民生审计工作的一个新课题。

二、住房公积金运行中存在的主要问题

（一）中介机构利用虚假材料骗提套取住房公积金，形成黑色产业链

2018年5月，住房和城乡建设部、财政部、人民银行、公安部联合印发《关于开展治理违规提取住房公积金工作的通知》（建金〔2018〕46号），明确规定提取住房公积金支持的重点为在缴存地或户籍地购买首套普通住房和第二套改善型住房，防止提取住房公积金用于炒房投机。但一些中介机构受利益驱使，通过伪造购房合同、发票、不动产权证书、结婚证等虚假证明材料虚构住房消费行为违规提取住房公积金，同一人多次变更婚姻关系购房、多人频繁买卖同一套住房、异地购房尤其是非户籍地非缴存地购房、非配偶或非直系亲属共同购房等申请提取住房公积金，开具虚假解除劳动关系证明套取住房公积金，形成骗提套取住房公积金黑色产业链。

还有一些中介机构协助一次性补缴后异地贷款买房。如：某票务代理有限公司、某劳务派遣有限公司、某金融服务外包有限公司等8家公司协助234 人在本地一次性补缴6 个月公积金后，随即停缴，并在重庆等地申请公积金异地贷款买房。还有一些中介机构虚构劳动关系协助套取公积金贷款。如，数据分析发现，某市某家政服务部、某市某人力资源服务中心等公司，公积金贷款人员占比较高，且借款人贷款前无公积金账户、开户后短期内立即贷款、贷款后立即停缴或者断缴，养老保险缴存单位与公积金缴存单位不一致，部分人员完全无社保缴存，经过审计调查发现，上述中介结构与贷款人并无真实劳动关系，而是临时签订了虚假劳动关系，帮助贷款人开设住房公积金缴存账户，代缴存住房公积金，达到贷款条件后，帮助贷款人申请贷款买房，贷款完成后不再缴存公积金，并与中介机构签订离职协议，中介机构按照贷款额收取一定比例的佣金。这些中介机构的注册地址或办公地址临近、公司股东具有关联性，常常具有团伙作案特征。

（二）开发商利用房产销售主体便利，骗取住房公积金贷款融资

部分开发商与特定人员签订房屋买卖合同，购买人办理住房公积金贷款后，再办理退房或者商品房买卖合同注销备案登记，套取住房公积金用于偿还贷款本息等，实际是利用虚假购房行为骗贷融资。审计分析公积金贷款数据发现，部分借款人缴存单位和售房人具有较高依存度、具有同一股东等特征，如某房地产开发有限公司130余人公积金贷款购买同一开发商楼盘，且此开发商与该公司股东一致。进一步调取当地网签备案数据、不动产登记数据等核实发现，上述人员签订购房合同、取得住房公积金贷款后，立即撤销网签备案，未对购买的房产申请不动产登记，并与开发商签订取消购房协议，但住房公积金贷款并未立即还款，而是被开发商占用，实际是开发商利用职工身份骗取住房公积金贷款，用于支付房地产开发相关费用。

（三）职工利用特殊政策提取住房公积金用于炒房

利用住房公积金炒房首先要将住房公积金从缴费账户转移到消费账户，主要有提取和贷款两种渠道。《住房公积金管理条例》规定了六种提取情形，但各地区又在这六种情形之外自定了多个提取政策，如物业费、下岗失业、重大疾病、子女教育等方面的提取政策。个别职工在没有购房意愿的情况下，利用政策，集中提取住房公积金，将公积金投入“二手房”市场进行炒房，甚至集中提取亲友等多人住房公积金用于炒房。

三、住房公积金审计的重点

（一）深入研究政策和改革方向

习近平总书记强调，要深入研究审计对象，精准高效揭示问题。深入研究住房公积金规模、结构和变化趋势，熟练掌握政策制度，了解公积金改革方向，是开展好住房公积金审计的不二法宝，尤其是要研究住房公积金制度改革中的难点和热点。

1.研究提高住房公积金统筹层次问题。目前，住房公积金基本为市级统筹，跨市州、省区购房提取、贷款均存在一定障碍，这与当前国家推行的国内大循环经济发展理念不相适应。审计中应深入研究统筹层次低造成的跨省提取难、贷款难，省内各市州不同公积金中心资金紧张与闲置并存，无法调剂造成资金使用效益低下等问题，解决住房公积金满足居民住房贷款需求，发挥公积金调节作用。

2.研究住房公积金配套政策。住房公积金低存低贷的制度设计，其存在的价值主要是为了帮助职工购买或租住住房，部分已经有住房的职工不需要贷款，也不符合提取条件，但仍然需要缴存公积金，缴存的公积金也只给低息，就是在做贡献，公积金收益率低形成的机会成本让职工认为不公平，公积金互助互利的链条断裂，无法体现互助性的属性。审计中需要深入研究住房公积金与养老保险相结合的模式，让住房公积金成为一项职工补充养老保险，提高职工参与公积金的积极性，同时体现住房公积金互助互利的属性。有些城市房地产市场火热，异地公积金贷款炒房情况突出，在审计中就需要重点关注户籍地和工作地都不在本地的异地贷款人员，结合房价走势，关注利用公积金异地贷款政策便利炒房的情形。

3.研究住房公积金投资收益问题。政策规定，住房公积金收益只能采取定期存款和购买国债方式增值，整体收益率较低，一些地区甚至出现收不抵支现象，提高投资收益率迫在眉睫。审计中可以研究多种收益方式的可行性，为改革住房公积金制度提出好的政策建议，如是否可以效仿社保基金运作模式，设立住房公积金理事会，成立专业运作团队，接受各省公积金中心委托，集中统一开展投资业务，提高投资收益、防范投资风险。

4.研究违规提取和违规贷款背后的制度问题。住房公积金是一项政策性制度，核心是低存低贷，单位和职工缴存公积金进入个人账户。对于公积金贷款，要对贷款公平性和国家宏观调控政策进行深入研究。审计发现，发放的贷款中，有前次贷款未结清又发的，有向3套房及以上住房发的，还有2套房贷款没上浮利率的，这是违规贷款的内容，但同时也要认识到，向3套房发贷、2套房贷款不上浮利率等做法是违背国家宏观调控政策的，也是与公积金制度的政策性定位不符的。公积金制度的政策性就体现在公积金贷款应该帮助更多中低收入人群改善住房，而且帮助的是基本住房需求，这个基本应该是首套、普通、自住住房，既然是首套房那2套房就应该提高首付比例和贷款利率，既然是普通那就不应该是大面积住宅，既然是自住那就不应该是投资。贷款是公积金制度最重要的功能和制度安排，贷款的条件能鲜明地表达出制度意图，公积金制度既然坚持制度的政策性，还是应该把握支持中低收入改善住房这种政策导向的。

（二）扎实开展审前调查

1.提前谋划数据采集、整理和分析工作，统筹数据资源，采集业务数据，搭建数据分析环境。审计署对全国住房公积金数据提取制定了一套标准表，审前调查时可以按照标准表对被审计地区公积金数据进行采集，同时采集涉及的外部数据，如网签备案数据、不动产登记和交易数据等，为跨区域、跨部门、跨层级统一分析做好准备。采集完成后要对住房公积金缴存、提取、贷款、存储和增值5个业务环节数据进行全面分析，掌握被审计地区住房公积金总体规模、结构和近年变化趋势，了解各统筹区运行特点。同时对违规缴存公积金、向贷款未结清借款人发放贷款、利用异地转移漏洞骗提公积金、虚假异地缴存骗取贷款以及开发商和中介骗取公积金贷款等问题线索进行分析，形成典型数据分析模型，为正式审计打下基础，充分发挥大数据的引领作用，提升审计效能。

2.收集整理以前年度住房公积金审计发现的主要问题，从违规缴存、以虚假资料骗提公积金、以虚假资料骗取贷款、保值增值措施不到位、维修资金缴存不合规等问题大类出发，形成案例操作指引，精确指导审计人员开展现场审计。

（三）现场审计要突出重点

住房公积金审计涉及资金的存、借、管、用、还等多个环节，还涉及住建、财政、公积金中心、银行等多个部门，每个环节都可能存在违规问题，但受审计人力资源、现场审计时间限制，无法逐一核实查证，需要在短时间内集中力量反映主要问题，因此，审计内容一定要突出重点，主要是突出两个关键点，一是揭示风险隐患，关注各个环节资金被挪用、侵占、骗取的风险，关注政策不科学不合理造成的过度贷款和贷款不足风险；二是维护财经法纪，发现违规提取、贷款、存储等违纪违法问题并及时纠正，维护公积金制度公平公正。

（四）始终坚持问题导向

由于住房公积金审计涉及的金额大、管理机构分散、缴存人群广等特点，在审计工作中要始终坚持问题导向，将人民群众最关心、最直接、最现实的问题作为思考和开展工作的切入点，精准对接人民群众的利益诉求，坚决查处骗提骗贷等违法违规问题，关注制度运行中存在的不规范、不到位问题，深入分析改革发展中的体制性障碍、机制性梗阻、制度性漏洞，提出规范管理、促进改革的意见建议，推动完善制度机制，发挥审计的建设性作用。

（五）利用大数据多维度比对分析

由于住房公积金业务面向全体缴存职工，业务涉及的数据量非常大，利用好大数据，才能提升审计效能。用好全国住房公积金数据平台16张标准表数据、维修资金业务数据以及住房公积金、维修资金财务和报表数据，开展关联比对分析，同时关联外部数据，将业务数据与房屋网签备案、不动产登记、婚姻、职工养老保险、殡葬数据等专业领域数据，以及工商登记、增值税发票等基础数据综合关联比对，查找违规问题疑点线索。

四、完善住房公积金制度的建议

（一）加快住房公积金制度改革

一段时间，有人提出住房公积金制度已经没有存在的必要，应当废除。一项制度有无存在的价值主要看它在当前经济社会发展中是否发挥积极作用。根据《全国住房公积金2020年年度报告》，“十三五”期间，全国住房公积金累计缴存10.63 万亿元，年均增长12.16%，累计提取额7.39 万亿元，年均增长12.39%。缴存额逐年增长说明职工参加住房公积金的积极性越来越高，提取额逐年增长说明住房公积金发挥作用不断提升。从住房公积金的使用情况看，2020年，住房公积金提取人数6083.42万人，其中3891.57万人提取住房公积金用于购买、建造、翻建、大修自住住房和偿还购房贷款利息，共计13803.19 亿元，分别占当年提取人数、提取金额的63.97%、74.41%。

上述数据有力证明住房公积金在保障城镇职工住房需求方面发挥了实实在在的作用，住房公积金贷款利率远低于商业贷款利率，切实降低了职工购房负担。2020年5月11日，中共中央、国务院印发《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，明确提出加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，改革住房公积金制度。上述文件的出台已经明确表达了中央对于住房公积金存废的态度，那就是继续保留，同时也指出当前住房公积金制度仍然不完善，与当前经济社会发展不相适应，需要进一步改革。改革的原则是对症下药，哪里不适应就改革哪里，解决住房公积金整体制度设计与当前经济社会发展、党中央大政方针不相匹配的问题，各地区制订的住房公积金缴存、提取、贷款等政策存在不完善、不科学、不便利的环节，提出有利于改革住房公积金制度的审计建议，推进国家住房保障重大政策有效实施。

（二）完善住房公积金制度设计

住房公积金制度设计初衷是为了解决职工基本住房需求，但个别地区出台的贷款、提取等制度和做法背离了住房公积金制度设计初衷，改变了住房公积金基本属性，容易造成不公平现象。对利用住房公积金贷款购买第二套住房、超过144平方米的大面积住房和高价值学区房，以及提取住房公积金用于物业费、下岗失业、子女教育等非住房需求，应从住房公积金保障范围中剔除，从制度设计层面保障住房公积金回归本来属性，更好发挥互助性、保障性、专用性的特性。

（三）扩大住房公积金保障范围

要更好发挥公积金制度解决缴存人基本住房需求的作用，一定要扩大住房公积金保障范围，一是将灵活就业人员纳入保障范围，将缴存机制只面向用人单位改为既面向单位又面向灵活就业个人；二是支持租房贷款，贯彻“租购并举”政策，将使用方向主要用于支持购买住房，扩展为既支持购房也支持租房和提升居住品质；三是提高住房公积金统筹层次，提升资金使用效率，将管理模式由城市属地管理改为区域统筹发展。