中国对“一带一路”国家主权债务影响研究新进展

袁然 熊婉婷 肖立晟

摘要：随着“一带一路”建设的推进，中国已成为很多沿线国家的重要债权人之一。近年来，部分国家主权债务状况恶化，国际社会关于中国对沿线国家主权债务影响的讨论愈演愈烈。本文将这些批评和有关回应归纳成四个要点，并结合我国国情对现有研究的误解之处加以澄清。一是中国贷款损害沿线国家债务可持续性。一方面，这一争议主要源于中外发展融资理念的差异，批评意见更多关注短期债务可持续问题，而忽略了通过长期经济发展来化解债务问题的重要性。另一方面，现有债务可持续指标和分析框架有待完善，容易夸大债务风险和来自中国的负面影响。二是中国贷款不利于沿线国家发展可持续性。批评文献强调部分项目缺乏经济效益和不能促进当地就业等。反驳观点认为，中国对有关国家基础设施建设的融资支持能够帮助其克服发展瓶颈，实现长期经济发展。三是中国对沿线国家提供融资支持的行动是出于自身地缘政治或军事战略目标，不利于债务国本身发展或损害其他债权人利益。这种批评主要反映了国际社会对“大国崛起”的担忧，缺乏令人信服的事实根据。四是中国对外贷款合同条款存在弊端，如贷款优惠度不足、贷款信息不透明等。其中，关于优惠度的批评意见没有考虑不同债权国的融资成本差异，并忽略了债务可持续性与融资可持续性之间的平衡。关于贷款信息透明度问题，我国已经从加强国家间会计准则交流合作、加强贷款信息汇报等方面作出改进。

【关键词】“一带一路”倡议 债务陷阱 债务可持续性 发展可持续性 融资可持续性

自“一带一路”倡议提出以来，我国增加了对沿线国家的资金支持，因而成为很多沿线国家的重要债权人之一。与此同时，部分沿线发展中国家和新兴市场国家主权债务风险持续攀升。在此背景下，国外学者开始探究中国对外贷款是否加重了沿线国家主权债务风险。2017年，印度学者布拉马·切拉尼（Brahma Chellaney）提出了“债务陷阱”（debt trap）观点，质疑中国通过给予巨额贷款的方式使债务国掉入债务陷阱，迫使这些国家在无法履行偿债义务时做出不公平的让步（Chellaney， 2017）。这一观点引起国际社会广泛关注， 越来越多的学者和机构从不同视角分析与评判了中国对“一带一路”国家主权债务的影响。这场愈演愈烈的讨论一方面指出了中国对“一带一路”国家对外贷款的潜在问题， 但另一方面，部分有失科学客观的负面观点给中国“一带一路”建设带来了一定的不利影响。因此，理性地认识中国贷款对“一带一路”国家主权债务影响对高质量共建“一带一路”具有重要理论意义和现实意义。

新冠肺炎疫情大流行深刻影响着沿线国家的经济发展，更凸显了“一带一路”国家主权债务问题研究的重要性和紧迫性。一方面，新冠肺炎疫情引起的经济下滑加重了沿线发展中国家和新兴市场国家债务负担。根据国际货币基金组织（International Monetary Fund， IMF）预测结果，新兴市场国家和中低收入国家公共债务存量占此类国家国内生产总值比重将从2019年的52.6%上升至2020 年的62.2%，短短一年时间的增幅接近10 个百分点（IMF，2020）。另一方面，高额主权债务将阻碍沿线国家采取及时措施应对疫情影响，抵消债务国可持续发展所需投资（United Nations，2020）。现有研究发现，主权债务会通过资本积累渠道、财政渠道、通胀渠道等多种途径对债务国经济产生重要影响（Diamond，1965;Saint-Paul， 1992;Reinhart和Rogoff，2010;Alfaro et al.，2014）。中国是“一带一路”国家重要债权人，科学地评判中国对“一带一路” 国家主权债务影响对稳定沿线国家经济发展至关重要。

基于此，本文针对中国对“一带一路”国家主权债务影响进行了系统述评。本文旨在回答以下四方面问题：一是中国贷款是否损害“一带一路”国家债务可持续性。二是中国贷款是否忽视“一带一路”国家发展可持续性。三是中国对“一带一路”国家贷款出于何种战略目标。四是中国对“一带一路”国家贷款合同条款是否合理。在明确国际社会现有核心争议点的基础上，本文结合我国国情对现有观点的误解之处加以澄清。总而言之，本文的研究有利于我们全面剖析和理性看待中国对“一带一路”国家主权债务影响，明确中国调整对“一带一路”对外贷款的未来发展方向，从而为我国推动“一带一路”高质量建设和沿线国家经济发展提供文献基础和政策参考。

中国贷款是否损害“一带一路”国家主权债务可持续性

有观点认为，中国在“一带一路”国家大规模地债务融资，加重了沿线国家债务负担，并导致沿线国家债务风险上升。世界银行首席经济学家Reinhart（2020） 认为，中国推动了历史和平时期官方贷款最引人注目、影响最为深远的一次增长。中国对发展中国家的贷款规模远超过其他双边债权人，仅世界银行可以与之相较（Morris et al.，2020）。截至2017 年，中国对发展中国家和新兴市场国家对外贷款存量高达3700亿美元，远超过巴黎俱乐部22个成员国对外贷款存量之和（约为2460亿美元），中国对“一带一路”国家对外贷款存量占其GDP比重的均值接近1/10（Horn et al.，2019）。

与此同时，多项研究证明“一带一路”国家主权债务风险在上升。Hu r l e y et al.（2018）研究表明，约有10到15个国家可能因“一带一路”倡议面临债务困境，其中8个国家债务风险问题明显。IMF和世界银行（2020）债务可持续性评估结果显示，约有50%的低收入国家处于债务危机高风险或已经面临债务危机，这一比重自2013年以来已经翻了一番。但是，上述研究都忽略了基礎设施项目融资对债务国可能带来的额外经济增长。Bandiera和Tsiropoulos（2020）首次将基础设施的经济影响纳入债务可持续性分析框架，研究发现，在有限增长条件下， 超过50%的债务国可能因“一带一路”倡议面临债务脆弱性上升，即使放大基础设施的经济影响，大多数国家的债务存量占GDP的比重仍将因“一带一路”倡议而上升。“一带一路”国家对中国主权债务规模与沿线国家债务风险看似同步增长引起国外学者的担忧，有人质疑中国对外贷款是否损害“一带一路”沿线国家债务可持续性。

然而，这一负面观点并未得到国际社会的普遍认可，有人从债务国投资需求缺口、债务国债务风险上升的驱动因素以及

承诺贷款数据的局限性等三个方面进行了回应。

首先，“一带一路”国家对中国主权债务规模增加源于债务国基础设施建设的资金缺口。根据亚洲开发银行（Asian Development Bank，ADB）估计，2016～2030年，亚洲发展中国家基础设施融资缺口达26万亿美元（ADB，2017）。世界银行的研究表明，到2040年预计全球基础设施投资缺口为18万亿美元，发展中国家尤其急需资金（Heathcote，2017）。然而，在重债穷国倡议之后，巴黎俱乐部等传统债权人所关注的领域从基础设施领域转移，各国转而向中国等非传统融资机构借款（Brautigam et al.，2020）。中国对“一带一路”国家对外贷款满足了沿线发展中国家对基础设施项目的资金需求（Jones和Hameiri，2020）。

其次，中国因素并非“一带一路”国家债务风险上升的主要驱动力。以最容易受到债务风险影响的太平洋地区为例，Rajah et al.（2019）研究发现，在2011年至2017年期间，中国在太平洋地区官方贷款比重约为37%，而亚洲开发银行和世界银行这两个传统债权人向该地区提供官方贷款占比超过53%。从新增贷款走向来看，中国约有90%的贷款流向了可以持续吸收此类债务的国家，而债务国国内经济运行不善、其他来源债务不断增加、自然灾害以及IMF衡量债务可持续标准变化推动了太平洋国家债务风险上升（Dayant，2019）。Eom et al.（2018）和Brautigam et al.（2020）针对非洲地区的研究也得到了相似结论。Eom et al.（2018）指出，截至2017年，在IMF认定存在债务危机或濒临债务危机的非洲低收入国家中，仅有3个国家的主要债权人是中国，中国并不是非洲债务危机的主要推动者。Brautigam et al.（2020）进一步证实了Eom et al.（2018）的结论，在2020年《债务暂停偿付倡议》（DSSI）认定为“高风险”或“债务危机”的22个非洲国家中，中国贷款占其债务存量比重低于15%的国家总计有12个，这些国家的债务问题在很大程度上是中国以外债权人造成的。虽然中国贷款占债务存量比重超过25%的国家有7个，但其中4个国家分别于2018年和2019年与中国进行了债务重组谈判。

再次，基于承诺贷款数据的研究结论夸大了中国对债务国造成的债务负担。一方面，中国部分承诺贷款并未实际支付。Rajah et al.（2019）针对太平洋地区的研究表明，2011～2018年，中国在太平洋地区的官方贷款承诺总额为60亿美元，但2017年中国宣布的41亿美元的巴布亚新几内亚道路项目尚未启动。除去这一特定贷款，2011～2017年，中国承诺贷款项目总额约为17亿美元，但截至2017年底，中国仅支付了9.42亿美元。另一方面，承诺贷款发放有一定的周期，期间债务国会偿还已有债务。Brautigam et al.（2020）针对非洲国家的研究表明，中国每笔贷款平均发放时间为5年，大型项目贷款的发放时间更长。在这一过程中，债务国会偿还部分从中国的贷款，2000～2018年，债务国未偿债务占中国承诺贷款总额的比重约为49%。

中国贷款是否忽视了“一带一路”国家发展的可持续性

Acker et al.（2020）指出，評估主权债务影响不仅应关注债务国“债务可持续性”（即着眼当前经济状况），也应关注“发展可持续性”（即着眼项目未来贡献）。基于此，中国贷款是否存在忽视“一带一路”国家发展可持续性问题，成为现有研究核心问题之一。在分析这一问题时，现有研究主要从项目经济效益、中国是否存在商业利益渗透行为和中国对债务国可持续发展关注度三个视角展开。

争论点1：融资项目经济效益

从债务国发展可持续性视角，第一类批评观点认为，虽然中国贷款正推动“一带一路”国家多项基础设施项目建设，但却没有考虑这些项目是否会增值。印度学者布拉马·切拉尼于2017年最先对中国投资项目质量提出质疑，例如中国在斯里兰卡汉班托塔附近建成了“世界上最空的机场”，巴基斯坦价值数十亿美元的瓜达尔港也基本仍处于闲置状态（Chellaney，2017）。中国在太平洋地区的基础设施项目同样受到了尖锐批评，许多项目被指责是“累赘”和“无路可走”（Riordan，2018）。

Miller（2019）和Macaes（2019）将“一带一路”投资项目经济效益不佳归因于中国以国有企业为投资主体、国有政策性银行为主要资金来源的对外贷款模式。Miller（2019）指出，许多“一带一路”项目规划十分不充分，其经济价值令人担忧。“一带一路”倡议下的项目融资不是要建立具有经济价值的项目，而是要安抚国内强大的利益集团（即国有企业），或者为国有企业提供外部市场来应对产能过剩。Macaes（2019）表现出类似的担忧，中国“一带一路”项目是在市场交换之外签约的，参与者主要是中国国有企业、国有政策性银行和债务国政府，这种投资模式导致借贷双方没有考虑这些项目是否真正增值。

Caskey（2020）和Rajah et al.（2019）从国有企业有限影响力、债务国管理不当等视角回应了这一批评意见。从国有企业影响力来看，Caskey（2020）认为，高估了中国通过国有企业和国有政策性银行实施“一带一路”投资计划的能力。从债务国方面来看，Rajah et al.（2019）指出，债务国监督管理水平是决定投资项目质量的关键因素，如果

管理得当，“一带一路”倡议可以为债务国提供高质量的基础设施。

争论点2：中国是否存在商业利益渗透行为

从债务国发展可持续性视角，第二类批评观点认为，中国“一带一路”倡议下的融资项目并非为了支持当地经济发展，而是为了方便中国获得自然资源，或者为低成本和低质量的中国商品打开市场。China Power（2019）认为，“一带一路”倡议为中国带来的经济收益包括扩大出口市场、减少监管障碍、巩固人民币作为国际货币的地位，这将使世界经济的很大一部分转向中国，甚至产生对中国经济的依赖，使中国能够参与地区经济事务的规则制定。

LSE和CIMB（2019）从基础设施外部性角度提出了不同观点。如果一方提高基础设施建设的“连通性”，相关各方都会成为赢家。Soyres et al.（2019）的研究成为该观点的有力佐证。从全球总体来看，“一带一路”倡议可以显著减少2.5%的运输时间和2.2%的贸易成本。对沿线国家而言，上述两个指标分别上升至3.2%和2.8%。

争论点3：中国对债务国可持续发展的关注度

从债务国发展可持续性视角，第三类批评观点认为，中国在“一带一路”倡议下的融资项目忽略了债务国就业增长、环境保护等可持续发展问题。Chellaney（2017）将“一带一路”国家的普遍失业归咎于中国倾销商品扼杀当地制造业和中国派遣国内建筑工人两方面原因。除就业破坏外，中国“一带一路”投资还引起环境恶化、腐败加剧或损害国家主权等问题（Parker和Cheftz，2018）。概括而言，“一带一路”倡议没有充分关注沿线国家的可持续发展目标（SDGs），主要涉及人力资本问题（如体面工作与经济增长，SDG 8）、环境卫生问题（如良好健康与福祉，SDG 3）等维度（Banik，2018）。鉴于可持续发展对于维持和提升债务国还款能力的重要意义，发展可持续性才是债务可持续性的基础（Jones和Hameiri，2020）。

Morris和Plant（2019）基于2019年4月我國发布的《“一带一路”债务可持续性分析框架》的核心思想作出了反驳。中国的《“一带一路”债务可持续性分析框架》与IMF的《债务可持续性分析框架》重要不同之处在于，前者充分体现了可持续发展的重要性。中国的债务可持续性分析框架认为，即使一国被评估为高债务风险国家甚至是债务危机国家，也并不意味着债务在前瞻性意义上是不可持续的，如果一国有可能履行其当前和未来的偿债义务时，其主权债务是可持续的。

中国对“一带一路”国家贷款出于何种战略目标

债务可持续性和发展可持续性是债权国对外贷款遵循的纲领性原则，反映了一国对外贷款秉持的发展理念。此外，中国对“一带一路”国家发放大规模贷款背后，究竟是出于何种战略目标，也是现有研究核心问题之一。与此相关的核心争议点包括中国贷款是否出于非商业动机和中国贷款是否在试图“搭便车”两个方面。

争论点1：中国贷款是否出于非商业动机

从中国贷款战略目标角度，第一类批评意见认为，中国对“一带一路”国家的投资并非出于商业目的，而是为了服务中国地缘政治目标和军事“走出去”等非商业动机。就地缘政治目标而言，He（2020）认为，中国“一带一路”倡议下的融资项目主要由国有银行出资、由国有企业完成，软预算约束和有保证的政府纾困导致国有企业和国有银行的首要任务并不是经济回报，多是作为地缘政治项目或是国家竞争项目。就军事目标而言，Kamphausen（2019）认为，中国国有企业建造的港口和机场遍布全球，其中很多项目对中国具有潜在的军事价值，中国将这些港口和机场与积累的债务联系起来，以提升中国在债务国的影响力，未来甚至可能在债务国建立军事存在。

有人从“一带一路”项目性质、中国海外贷款的有限影响力两个方面做出了回应。一方面，“一带一路”倡议下的融资项目并非政治项目或军事项目。Jones和Hameiri（2020）指出，“一带一路”本质是国际经济合作倡议，中国对外贷款所投资项目在很大程度上是由债务国推动的，中国不能也没有单方面决定以“一带一路”名义进行哪些项目建设。另一方面，中国对“一带一路”国家对外贷款规模不足以发挥西方学者认为的政治或军事影响力。中国不是“一带一路”国家新增贷款的主要来源（Rajah et al.，2019）。在太平洋国家所欠的112亿美元债务中，中国仅占十分之一左右（约为13亿美元），鉴于这一较低的债权份额，中国对“一带一路”国家的影响不应被高估（Fox和Dornan，2018）。总的来看，关于中国具有非商业动机的批评几乎适用于所有提供对外援助的国家，没有特别理由针对中国进行特别强调（Dossani，2020）。

争论点2：中国贷款是否在试图“搭便车”

从中国贷款战略目标角度，第二类批评意见认为，中国提供的一些贷款搭了发达国家债务减免或重组的“便车”，获取了不正当的投资利益。Hurley et al.（2018）认为，在巴黎俱乐部条约、重债穷国倡议以及多边债务减免倡议引导下，其他主要债权人耗资数十亿美元免除了偿债困难国家的部分或全部债务。在国

际社会努力落实减债计划之际，中国却借助“一带一路”倡议向这些国家发放大规模贷款以谋取投资回报，这可能引发新一轮的债务积压和债务减免。

有人从“供给侧”（即其他债权人因素）和“需求侧”（即债务国因素）两个角度回应了批评者对中国“搭便车”行为的质疑。一方面，传统债权人主动收紧了提供给发展中国家的官方贷款。Reinhart（2018）指出，在重债穷国倡议之后，部分主要官方债权人并未恢复发放贷款，发展中国家的外部融资出现了缺口。另一方面，“一带一路”国家主权债务增长很大程度上是由债务国需求因素驱动的。Bandiera和Tsiropoulos（2020）指出，许多发展中国家面临巨大的基础设施投资缺口，随着国内经济发展、人口增加和环境变化，一国对基础设施投资的需求也将增加。在此背景下，中国贷款有效缓解了沿线国家基础设施建设的资金短缺问题，所谓“搭便车”观点不成立。

中国对“一带一路”国家贷款合同条款是否合理

除上述三个宏观的讨论外，现有研究也从相对微观的贷款合同层面，分析中国贷款合同条款是否更为严苛。与此相关的争议点包括中国贷款信息披露是否合理、贷款优惠度是否合理和担保条款的设置是否合理三个方面。

争议点1：贷款信息披露是否合理

从中国贷款合同条款视角，最核心的批评意见认为中国贷款信息不透明，即中国对外贷款合同包含了广泛的保密条款，限制债务国披露贷款条款，以至于难以准确掌握中国对“一带一路”国家的贷款规模。Gelpern et al.（2021）认为，与其他债权人签订的同类合同相比，发展中国家与中国签订的主权债务合同更有可能包含保密条款。在新冠肺炎疫情大流行的国际背景下，中国对外贷款信息不透明导致国际社会和受疫情影响的债务国公民难以很好地监测危机时期一国稀缺的资金资源使用情况（Bulow et al.，2020）。Horn et al.（2020）将这一问题的成因归为以下三方面：第一，中国尚未公布其海外贷款活动的详细情况。第二，中国不是巴黎俱乐部或经合组织（Organisation for Economic Co-operation and Development，OECD）债权人报告系统（Creditor Reporting System）成员，该系统会共享双边贷款和贸易信贷流动数据。第三，商业数据提供商和信用评级机构仅专注于私人银行贷款和债券发行。

与贷款信息不透明密切相关的另一争议性话题是“隐性债务”问题。“隐性债务”（hidden debt）最先由Carmen Reinhart于2015年提出。Reinhart（2015）认为，在中国发放给发展中国家的实际贷款中，部分贷款未向IMF和世界银行报告，即存在“隐性债务”。隐性债务的产生与中国循环贷款策略密切相关。对于高风险债务国，中国国有政策性银行为了避免债务国滥用资金，通常不会将资金转移到债务国政府控制的账户，而是直接发放给在海外实施建设项目的中国承包商。在此情况下，这部分贷款仍留在我国金融体系内，没有上报为跨境资本流动，进而导致中国对外贷款数据不完整。但是，这部分贷款仍然是债务国欠中国的官方债务。Horn et al.（2019）基于1949～2017年中国向152个发展中国家或新兴国家提供的1974笔贷款和2947笔赠款数据测算发现，中国发放给发展中国家的对外贷款，至少有50%没有向IMF和世界银行报告，这一数字仅是“隐性债务”下限估计值，“隐性债务”的存在扭曲了债务国主权债务风险评估结果。

隐性债务问题引起IMF的高度关注。IMF（2020）指出了Horn et al.（2019）估计方法存在的两个关键问题。第一，“隐性债务”的估算是基于调整后的中國承诺贷款数据而非实际支付的债务数据，这可能导致严重高估“隐性债务”。第二，将债务国全部债务都归为主权债务可能不准确，“一带一路”国家欠中国的债务也可能不属于政府担保债务。基于上述两方面原因，“隐性债务”实际规模可能很小。

Horn et al.（2020）回应了IMF的质疑。尽管使用了承诺贷款数据，但其排除了一些“问题交易”，包括取消的项目、处于承诺阶段的项目以及缺乏详细贷款信息的项目。Horn et al.（2019）统计的贷款规模均低于中国人民银行、中国国家开发银行、世界银行等官方数据，以及其他研究人员和政策机构的估计。因此，“隐性债务”下限值不仅成立，而且属于保守估计。

争议点2：贷款优惠度是否合理

从中国贷款合同条款视角，第二类批评意见认为，在中国发放给“一带一路”国家的对外贷款中，优惠贷款比重低于传统官方债权人，且融资条款不如传统官方债权人优惠。

就优惠贷款比重而言，获得优惠贷款是低收入国家同时实现债务可持续和经济发展目标的关键（Hurley et al.，2018）。然而，Pryke（2018）认为，中国“一带一路”建设项目和传统项目之间存在重要区别，即中国通常通过提供低息或优惠贷款参与大型基础设施项目，这些贷款必须偿还，而传统捐助方通常提供不需要偿还的单向赠款。据欧洲国际承包商（European International Contractors，EIC）统计，2016年，国际复兴开发银行和国际开发协会承诺向非洲提供93.5亿美元，其中87亿美元为优惠贷款（EIC，2018）。

就融资条款而言，债权人以优惠条

件（低利率、长期限和长宽限期）提供的融资有利于降低债务国发生债务危机的可能性（Morris et al.，2020）。但是，Morris et al.（2020）研究发现，与世界银行相比，中国贷款优惠度相对较低。从贷款利率来看，中国优惠贷款利率为2%，比世界银行1.54%的优惠贷款利率高出46个百分点。从贷款期限来看，中国优惠贷款期限为20年，其中包括5年宽限期，相比而言，世界银行贷款期限和宽限期更长，分别为40年和10年。对于非优惠贷款而言，中国贷款利率高出世界银行95个百分点，并要求外加保证金。

有人依据官方发展援助判断标准、中国和债务国国内融资成本对比等两个方面对中国贷款优惠度不足问题提出了不同观点。具体原因如下。

一方面，中国多数对外贷款满足官方发展援助的定义。根据IMF（2015）的定义，如果官方贷款中赠款部分不低于35%（贴现率以5%计算），则可以认定为官方发展援助。Rajah et al.（2019a）逐笔统计了中国进出口银行15年至20年期的优惠贷款，发现赠款占比约为48%～56%，满足IMF对官方发展援助的定义。此外，Rajah et al.（2019b）指出，太平洋国家在制定借贷条款方面处于主导地位，大多数国家都有旨在保护本国债务可持续性的框架，尽管其运作效率各不相同。

另一方面，中国对“一带一路”国家对外贷款条件优于债务国国内市场融资条件。Rajah et al.（2019a）指出，中国对太平洋国家97%的官方贷款是中国进出口银行以优惠贷款形式提供的（即贷款利率为2%），相比而言，斐济国内长期贷款成本约为6%，巴布亚新几内亚为11%。更重要的是，亚太地区名义GDP增速通常远高于中国2%的优惠贷款利率，这表明即使增长缓慢的太平洋国家也可能通过经济增长偿还从中国的贷款。在非洲地区，根据IMF（2014）预测，撒哈拉以南非洲地区经济将继续以5.5%的速度增长。虽然新冠肺炎疫情导致非洲依赖旅游业或需求低迷商品出口的国家经济增长下滑，但并非所有国家都资不抵债（Brautigam et al.，2020）。

争议点3：抵押担保条款是否合理

从中国贷款合同条款视角，第三类批评意见认为，中国对“一带一路”国家的贷款通常附带抵押担保条款，要求债务国以某项资产或未来收入流作为担保，提高自身在债务处置过程中的偿付优先级。2017年汉班托塔港案例更是引起了海外机构、媒体和学者对中国抵押贷款的担忧。2020年5月《纽约时报》的一篇文章称，中国海外贷款“将债务国港口、矿山和其他皇冠上的宝石作为抵押”（Abi-Habib和Bradsher，2020）。特别地，当债务国为低收入国家、中等收入国家或新兴市场国家时，中国更普遍地采用了抵押贷款形式（Horn et al.，2020）。

中国抵押担保条款不仅会对债务国经济产生负面影响，而且可能损害其他债权人利益。一方面，抵押贷款可能会持续减少债务国未来收入。资源担保贷款是中国抵押贷款的常见形式，其还款担保是以未来应收账款（如出口商品未来收入）作为担保（Brautigam et al.，2020）。在与中国谈判时，拥有丰富自然资源或重要战略基础设施的国家最容易失去对重要资产的控制权（Moody，2018）。因此，抵押贷款通过减少债务国未来现金流入，加剧了抵押贷款对债务国经济的负面影响（Horn et al.，2020）。另一方面，在债务国发生债务危机时，双边官方债权人的清偿顺序通常排在最后，但是，中国抵押担保条款很可能使中国获得优先偿债权（Reinhart，2018）。此外，中国对外贷款合同还加入了指定资金托管账户、非巴黎俱乐部等特殊条款，这些旨在提高偿付优先级的条款对其他债权人的利益是一种损害（Gelpern et al.，2021）。

有人从汉班托塔港案例的特殊性和抵押担保条款对中国的负面影响等两个方面进行了回应。

一方面，基于汉班托塔港案例提出的质疑是批评者对个案的误读。Kratz et al.（2019）通过梳理中国与债务国的债务重谈案例发现，虽然中国拥有庞大的经济体量，但多数债务重谈的结果却更有利于债务国，与汉班托塔港案例类似的“资产扣押”事件非常罕见。相反，中国会尝试根据各国和项目情况量身定制解决方案，逐一解决债务问题（Acker et al.，2020）。

另一方面，担保条款同样会对中国造成潜在的负面影响。商品或自然资源出口担保条款并非是为了锁定自然资源，而是降低向贫穷和国内环境不稳定国家的放贷风险（Brautigam和Jyhjong，2016）。如果抵押品是债务融资项目的未来应收账款，一旦项目失败，中国却成为项目风险的共担者（IMF，2020），使对外贷款对债权人的潜在负面影响内生化（IMF和世界银行，2020）。

从中国视角如何看待中国对“一带一路”国家主权债务的影响

前文详细梳理了现有关于中国对“一带一路”国家主权债务影响的批评与回应观点。但是，现有的讨论忽略了中国这一新兴债权人的特殊性，因此，本文认为有必要结合中国国情作出进一步的澄清。本文首先概括性地解释国际社会针对中国对外贷款问题存在诸多争议的根源，进而针对“中国恶化债务国债务可持续性”“商业利益渗透”“贷款信息不透明”以及“贷款优惠度不足”等核心争议做出如下回应。

中外发展理念差异是争议产生的根源

中国对“一带一路”国家主权债务影响问题的争议源于中外发展理念的差异，国际社会普遍侧重于关注债务国债务可持续性，而我国则强调债务国发展可持续性的重要性。2005年IMF和世界银行联合提出了低收入国家债务可持续性分析框架（LIC-DSF），经过多次修订和完善，LIC-DSF成为目前国际上最为完善和广泛应用的主权债务风险评估工具。在该框架下，一国主权债务是否可持续取决于债务负担指标在不同经济场景下的预测轨迹是否超出预先设定的警戒阈值。该方法要求债务国在其发展路径的每个时点上，国内资源都应满足外部偿债要求，但却忽视了一国长期的国家發展战略。在借鉴LIC-DSF的基础上，中国财政部于2019年4月发布了《“一带一路”债务可持续性分析框架》。虽然该框架与LIC-DSF在很多方面非常相似，但两者之间存在重要区别。在我国债务可持续性分析框架下，债务风险并非债务国继续借款的障碍。如果一国增加的债务主要流向生产领域，生产性投资在短期提高债务负担水平的同时，可以带来更高的经济增长率，并随着时间的推移逐步降低债务负担水平。总而言之，正是由于发展理念不同，中国和国际社会在审视“一带一路”国家主权债务可持续性问题时产生了观点分歧。

从现实情况来看，发展中国家实现可持续发展目标面临着巨大的投资缺口。联合国2030年可持续发展目标旨在推动各国转向可持续发展道路，解决社会、经济和环境三个维度的发展问题。然而，根据联合国贸发会议估算，发展中国家每年为实现可持续发展目标所需的投资缺口约为2.5万亿美元。在此背景下，中国对“一带一路”国家的贷款在推动沿线国家实现可持续发展目标方面发挥着不可替代的作用。此外，中国国有部门是耐心资本的持有者，它们有更强的风险承受能力，更适合为基础设施建设提供融资。因此，在发展可持续理念的指导下，中国对外贷款不仅顺应了国际社会的主流发展理念，同时也符合“一带一路”国家的长远利益。

“中国恶化债务国债务可持续性”缺乏理论与现实依据

中国对外贷款不满足“债务陷阱”判断标准

如果中国贷款导致“一带一路”国家债务可持续性恶化，推行所谓的“债务陷阱”策略，应同时满足以下四个标准（Dayant，2019）：第一，中国贷款导致该地区债务风险上升，这意味着各国更难以履行其偿债义务;第二，中国是沿线国家的主要债权人或新贷款的主要来源;第三，沿线国家从中国贷款的成本明显高于其他官方贷款机构;第四，中国对外贷款向高债务风险国家倾斜。然而，从债务风险成因来看，“一带一路”国家主权债务风险上升主要源于债务国经济运行不善、政治动荡、自然灾害频发等国内因素。从债务规模来看，中国并非“一带一路”沿线国家的主要债权人，世界银行等传统债权人的贷款规模仍然处于主导地位。从贷款流向来看，中国约有90%的对外贷款发放给了有能力持续吸收此类债务的国家。因此，中国对外贷款并不会导致“一带一路”国家陷入债务不可持续境地，“债务陷阱”观点缺乏事实依据。

债务可持续性的定义与衡量指标存在争议

从衡量指标来看，债务存量占GDP比率是衡量一国债务负担状况最常用的指标，且被纳入IMF债务可持续性分析框架，但是，该指标存在一定的缺陷。具体原因如下。

流量指标与存量指标可比性视角的分析。Furman和Summers（2020）从流量指标与存量指标可比性视角，指出债务存量占GDP比率衡量一国债务水平存在的三个方面的不足。第一，该指标忽略了债务随时间被偿还的事实。债务是存量数据，而GDP是流量数据。从存量-存量的角度考察债务水平，应比较债务和未来GDP现值。第二，该指标忽略了利率的影响。如前文所述，从存量-存量视角的计算应基于无限期内的GDP现值。但是，在GDP现值时，需要知道不确定的未来利率水平。与之相反，流量-流量观点则着眼于当期债务利息成本与当期收入的关系，因此为分析一国债务负担水平提供了可参考的视角。第三，该指标是一个后观（backward-looking）的概念。公共债务实际上是一国累计的赤字总和，但它无法反映未来政策变动，也没有考虑债务国未来通过增税或削减支出引起的偿债能力变化。从流量-流量视角选取实际利息支出占GDP比率是衡量一国债务负担水平的最佳方法。

债务用途视角的分析。Gallagher和Wang（2020）从债务用途视角，指出债务存量占GDP比率这一指标忽略了公共部门资产负债表的资产端，以及债务是用于消费还是用于投资。基于此，公共部门净资产负债表是衡量债务可持续性更为全面的标准，这也会鼓励公共部门投资于资产。已建成的基础设施项目作为公共资产，反映了债务国创造就业、增加政府收入、促进经济增长的空间，因而为债务负担提供了一个强有力的缓冲。

现有指标体系不能充分反映中国贷款促进债务国债务可持续性的重要特征。中国作为新兴债权国，与传统债权国相比，在融资结构、贷款优惠度、债务用途以及发展理念等方面均存在巨大差异。相比发达国家和多边机构的对外贷款，中国存在两大劣势：一是自身融资成本高，因此导致整体贷款的优惠度低，对债务国而言偿债负担更大。二是投融资规则不够清晰，债务管理机制还不完备，在风险防控方面还有很大进步空间。但是，来自中国的贷款也具有三大优势，一是资金规模庞大，能够填补发展中国家融资缺口。二是生产性贷款占比高，多投向基础设施建设和其他有助于提高债务国生产能力的领域。三是资金流稳定，顺周期性弱，在经济下行阶段不会像私人资本一样出现引发债务危机的短期大规模外流。这些特征都是有利于促进债务国债务可持续性的重要特征。

总而言之，债务存量占GDP比率这一指标难以很好地衡量一国债务可持续性，基于现有债务可持续性衡量指标和分析框架得到的研究结论可能高估了“一带一路”国家的债务风险和来自中国的负面影响，未来应加以完善和改进。

中国致力于减轻受新冠肺炎疫情冲击的债务国债务风险

突如其来的新冠肺炎疫情加剧了“一带一路”沿线发展中国家的债务风险。二十国集团（G20）于2020年4月发布《债务暂停偿付倡议》（DSSI），暂缓73个最贫穷国家的债务偿还，确保其能够集中资金应对疫情引发的负面经济和社会影响。2020年G20国家暂停偿付的官方债务总额约为53亿美元，其中欠中国的部分约为19亿美元（Oxford Business Group，2020），这表明中国在DSSI框架中发挥着非常重要作用。除DSSI框架下的延期偿付外，中国在帮助债务国应对疫情引发的债务风险方面做出了更多努力。荣鼎集团的最新研究表明，在新冠肺炎疫情暴发之后，中国在积极地与债务国进行债务重谈，2020年中国至少与18个债务国进行了债务重谈，涉及280亿美元海外贷款，延期偿付是中国解决债务国债务问题的首选解决方案（Agatha et al.，2020）。延期偿付是一项强有力的应对措施，可以给发展中國家带来切实的好处，其对于缺少财力应对新冠肺炎疫情危机的国家尤为重要（世界银行，2021）。

中国贷款并非出于商业利益渗透目的

“促贸援助”是“南南合作”框架下的独特融资模式

中国在提供海外贷款时，往往将其与国际贸易、国际投资等方式相结合，希望通过贷款促进与债务国的贸易、投资合作，进而实现债务国的发展目标，即“促贸援助”的方式。“一带一路”沿线上的68个国家，8万亿美元的贷款，全部是投入到交通、电力等基础设施领域，中国在其中的投资占比很高，如中亚-中国天然气管道项目、中国-老挝铁路的运营项目等。这种贷款方式确实可以带动中国的对外贸易和对外投资，给中国带来商业利益。但是，“促贸援助”这一融资模式充分反映了“南南合作”的独特性。

中国“促贸援助”是发展中国家之间平等互利的“南南合作”，是为了通过经贸合作推动双方的合作共赢、共同发展，而不是单纯的单向援助的方式，这既符合中国目前仍为发展中国家的现实国情，也符合实现长期、可持续的发展合作的需要。“促贸援助”有利于调动各种发展资源，确保援助资金及其他发展资金的效用最大化。事实证明，这一融资模式对于促进债务国的贸易和经济增长是有效的，也是作为发展中国家的中国在金融和财政上能够承受的，具有可持续性。

资源融资型基础设施项目符合两国的比较优势

中国是以市场价格购买发展中国家的资源，并缴纳了符合当地法律规定的税金。许多发展中国家在发展初期也是以发挥资源优势及开放市场为先导融入国际经济的，中国在发展初期也是主要依靠大量出口资源等初级产品换取急需的外汇。在所有贷款项目中，中国并不存在掠夺资源的问题，而是充分考虑了当地的资源禀赋，基于比较优势提供优惠贷款，并将贷款作为贸易的引擎，开展互利的国际贸易，使双方都获利。此外，中国资助和完成的项目还解决了一些发展中国家的经济转型瓶颈。有关贷款不仅仅形成了债务，同时也形成了公共部门资产，是经济发展的根本基础。资源融资型的基础设施项目充分考虑了发展中国家的比较优势或资源禀赋，将贷款与贸易、投资等相结合，双方都能获得收益。Lin和Wang（2020）在甄别了54个非洲国家的经济瓶颈后，发现在2000～2014年的214个硬基础设施项目中，有78%的项目在中国的资助下解决了经济瓶颈问题。已完成的214个硬基础设施项目包括水（26个）、能源（52个）、交通（80个）和通信（56个）。这些项目主要是公共物品（74%），包括电力、水和卫生设施、港口、机场、高速公路和铁路，以及半公共物品（26%）即电信。

中国提高贷款信息透明度的努力

债务可持续性问题和信息不透明问题是国际社会对中国对外贷款的两大核心争议。虽然针对债务可持续性问题的批评

有失科学客观，但完善对外贷款信息则应成为中国未来努力方向。目前，中国对此已经做出一定的改进。2017年，我国在第一届“一带一路”国际合作高峰论坛上提出了《“一带一路”融资指导原则》，旨在倡导建设透明、友好、非歧视和可预见的融资环境。2019年4月25日，在第二届“一带一路”国际合作高峰论坛资金融通分论坛期间，中国财政部与新西兰、俄罗斯、巴基斯坦、沙特阿拉伯、蒙古国、越南、老挝、尼泊尔和叙利亚等九个国家的会计准则制定机构共同发起《“一带一路”国家关于加强会计准则合作的倡议》。这是“一带一路”国家首次就会计准则交流合作而发起的多边合作倡议性文件，对从会计准则交流合作方面促进“一带一路”高质量发展具有重要意义。2020年，中国向世界银行国际债务统计（International Debt Statistics，IDS）数据库报告中国双边对外贷款数据，目前IDS数据库已经公布了2011～2019年中国向全球90多个国家的对外贷款数据，这也是中国在公开对外贷款信息方面做出的有益调整。

确定贷款优惠度应综合考虑多方面因素

贷款优惠度应在发展可持续和融资可持续之间取得平衡

在同等条件下，中国对“一带一路”国家的贷款条件虽然不如世界银行优惠，但却优于债务国市场上的商业贷款条件，也就是说，中国对外贷款条件介于优惠贷款和商业贷款之间。虽然提高贷款优惠度有助于降低债务国还款压力，但过于优惠的贷款条件将导致债权国难以实现经济收益，进而削弱债权国的对外贷款动力。重债穷国倡议后传统债权人的退出可以在一定程度上印证这一观点。事实上，债务可持续性和融资可持续性难以同时实现。一方面，对外贷款优惠度越高，债务国债务可持续性越高，但债权国融资可持续性越低。另一方面，对外贷款优惠度越低，债权国融资可持续性越高，但债务国债务可持续性越低。因此，对外贷款优惠度就是发展可持续和融资可持续性二者之间的权衡。国际社会部分学者片面强调中国对外贷款优惠度不足，这种观点忽视了融资可持续性。

贷款优惠度的判定应考虑债权国的融资成本

即使暂不考虑融资可持续性问题，现有贷款优惠度计算方法也存在不合理之处，即没有考虑不同债权国融资成本的差异。

在优惠度的计算中，核心是折现率。中国在计算“两优贷款”优惠度时一直使用的是IMF等国际组织的计算方法，从2013年开始，中国使用的折现率为5%。但采用5%的折现率完全不能反映发达经济体和新兴经济体在金融发展水平方面的差异，它一方面低估了新兴经济体对外贷款的优惠度，另一方面显著高估了发达经济体贷款的优惠度。

2013～2017年，中国的国债收益率平均约为3.3%，加上100个基点可得商业参考利率约为4.3%，如果再加上100个基点的溢价（因为中国目前贷款的贷款期限是15～20年，所以溢价为100%），则贷款的折现率约为5.3%。所以，5%的折现率这个设定对中国是合理的，可以较为如实地反映中国对外贷款的优惠度。然而，同等的贷款期限下（即同样选15～20年），美元、日元、英镑、韩元的政府债券平均收益率分别为1.5%、0.04%、1.1%和2.69%，则商业参考利率分别为2.5%、1.04%、2.1%和3.69%，加上100基点的溢价可得折现率分别约为3.5%、2.04%、3.1%和4.69%，远低于5%的折现率，所以选择5%的折现率实际上高估了这些发达国家近几年的贷款优惠度。如果选择各国相应的国债收益率计算商业参考利率，则中国的贷款优惠度与发达国家之间的差距会显著缩小。

进一步看，2002～2012年，中国的国债收益率平均约为3%，加上100个基点可得商业参考利率约为4%，如果再加上100个基点的溢价，则贷款的折现率约为5%。同等贷款期限下（即同样选15～20年），美元、日元、英镑、韩元的政府债券平均收益率分别为2.5%、0.07%、3.7%和4%，加上100个基点，可得美元的商业参考利率约为3.5%、日元约为1.07%、英镑约为4.7%、韩元约为5%，再加上100基点的溢价，相应的贷款折现率分别约为4.5%、2.07%、5.7%和6%。可见，日元、美元的折现率低于人民币，英镑、韩元的折现率高于人民币。因此，如果选择各国的国债收益率来计算折现率，则中国的优惠度相比日本和美国会有提升，并且显著超过日本贷款的优惠度，而与美国的贷款优惠度十分接近。

结论与启示

结论

通过上文对已有研究的回顾与评述，本文得到以下四点主要结论。

部分学者针对“中国恶化债务国债务可持续性”的批评意见缺乏科学的依据。这一争议一方面源于中外发展融资理念的差异，批评意见更多关注债务国短期债务可持续问题，而忽略了通过长期经济发展来化解债务问题的重要性。另一方面，现有债务可持续指标和分析框架有待完善，容易夸大债务风险和来自中国的负面影响。

部分学者针对“中国忽视债务国发展可持续性”的批评是非客观的观点。“一带一路”沿线发展中国家实现可持续发展目标面临着巨大的投资缺口。中国对沿线国家基础设施建设的融资支持不仅顺应了发展可持续理念，同时能够帮助其克服发

展瓶颈，实现长期经济发展。

部分学者针对“中国对外贷款出于地缘政治或军事战略目标”的批评意见缺乏令人信服的事实根据。国际社会关于中国对外贷款动机的质疑源于大国之间的战略博弈，反映了国际社会对“中国崛起”的担忧。“一带一路”本质上是国际经济合作倡议，具体投资项目由我国和债务国共同协商确定，中国借助“一带一路”倡议向世界提供了重要公共产品，有利于实现国家间合作共赢。

有观点认为中国对外贷款合同条款存在贷款优惠度不足、信息不透明等问题，对此中国仍有一定的改进空间。关于贷款优惠度不足的批评意见不仅没有考虑到不同债权人融资成本差异，而且忽略了债务可持续性与融资可持续性之间的平衡。目前，贷款信息不透明是中国对“一带一路”国家对外贷款有待改进之处，我国已经从加强国家间会计准则交流合作、加强贷款信息汇报等方面做出改进。

启示

自从2013年“一带一路”倡议提出以来，经过中国与沿线国家的共同努力，“一带一路”建设已从理念转化为行动，从愿景转变为现实，逐步向高质量高标准高水平发展。当然，如同其他国际合作倡议一样，“一带一路”倡议实施过程中也会出现问题与挑战，沿线国家主权债务风险上升就是其中一个重要方面。本文深入剖析了中国对“一带一路”国家主权债务影响的核心争议点，以期为我国高质量共建“一带一路”提供如下政策参考借鉴：首先，中国对“一带一路”国家对外贷款的未来方向应是建立一个资金来源多元化、利益风险共担的机制，加强中国与债务国之间、中国与传统债权人之间合作协调机制和债务国主权债务风险预警机制的建立。其次，“一带一路”项目融资应逐步转向以商业化作为导向，按照商业化运作的模式，加强企业员工“本土化”和采购“本土化”程度，为当地创造就业岗位，支持当地产业发展。再次，我国对外贷款管理规则改革的重点方向是加强贷款信息透明度，以此解除国际社会对中国对外贷款的疑虑。最后，国际社会有关“一带一路”项目负面的政治含义或军事色彩可能导致一些国家持有观望和质疑态度，战略互信不足会增加“一带一路”项目投资的政治风险，未来应针对这一问题給予积极澄清与回应。

（本文受“中國贷款与‘一带一路’国家经济发展研究”项目支持，项目编号为〔2021M693485〕）

（作者单位：中国社会科学院世界经济与政治研究所）

责任编辑：孙 爽

976639255@qq.com

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