高校“一把手”监督的时代蕴意、内在视角与现实使命探析

王志兵

习近平站在党和国家发展的战略全局，统揽全面加强新时代党的建设的总要求与现实需求，高度重视“一把手”监督问题，作出了一系列重要讲话和指示，强调：“要加强对‘一把手’教育的针对性、管理的经常性、监督的有效性，促使各级‘一把手’带头遵守党章党规和宪法法律，认真贯彻执行民主集中制，不断增强党性修养，做到位高不擅权、权重不谋私。”①对深入推进“一把手”监督指明了方向、明确了要求，提供了根本遵循。

一、“一把手”监督是高校加强党的建设的必然要求

《中国共产党章程》明确要求要加强主要领导干部的监督，这对“一把手”的监督提供了根本保障。习近平在第十八届中央纪委二次全会上指出，“对一把手的监督仍然是一个薄弱环节”，“要加强对一把手的监督，认真执行民主集中制，健全施政行为公开制度”。②提出了对“一把手”监督的时代政治课题。高校承担着人才培养、科学研究、服务社会、文化传承的重要功能，承载着“为人民服务，为中国共产党治国理政服务，为巩固和发展中国特色社会主义制度服务，为改革开放和社会主义现代化建设服务”③的时代重任。随着高等教育的改革发展，高校与经济社会发展的关联更为密切，社会开放度和国际化程度不断提高，确保高校办学治校政治方向不偏离和政治功能不动摇，高校党委必须以强化政治领导力为首要任务，“一把手”要以强化政治引领力为首要职责，落实党对高校全面领导的政治使命和政治责任，“切实担负起管党治党政治责任，始终保持‘赶考’的清醒，保持对‘腐蚀’‘围猎’的警觉”④，充分发挥出深入推进高校全面从严治党、落实立德树人根本任务的“头雁效应”。

习近平强调，“各级领导班子一把手是‘关键少数’中的‘关键少数’”，“领导干部责任越重大、岗位越重要，就越要加强监督”，“破解一把手监督难题”。⑤法治社会，无法外之地，没有法外之人，更没有法外之权，任何人、任何公权力都必须为人民服务、对人民负责并自觉接受人民监督。加强高校“一把手”监督，是巩固党在高校的执政地位、确保党在高校的执政安全、提高高校党的执政能力、改进高校党的执政方式的重要保证，是增强“四个意识”、坚定“四个自信”、坚决做到“两个维护”的具体体现。当前，在本科高校的“双一流”建设，高职院校的“双高”建设，和深入推进高校综合改革的时代背景下，坚持和加强党对高校的全面领导，在建设中国特色社会主义伟大事业进程中，以政治建设引领“双一流”“双高”建设和综合改革，“一把手”作用至关重要、责任重大。实现对“一把手”最有效的监督，对高校事业发展、优良政治生态构建等起着举足轻重的影响，对确保高等教育坚持中国特色社会主义办学政治属性起着基础性保障作用，是高校党委落实管党治党、办学治校主体责任的必然要求，是推进高校治理体系和治理能力现代化、促进改革发展的重要方法和举措。

二、高校“一把手”监督的问题与成因

（一）权力聚集导致监督空化。在高校相对封闭独立的管理和工作运行环境内，高校“一把手”握有学校内外大部分的权力资源，不仅在学校发展规划、干部人事管理、重大建设项目、资金使用、资源配置、教职工绩效分配等学校重要决策事项和涉及教职工切身利益问题上，有较强的导向性话语权和决定权，而且在学校日常工作的各个领域和具体事项上，有绝对的指向性权威。在现行高校行政化管理的体制下，“一把手”相对高度集权，在有利于学校统一领导，高效决策的情况下，也可能带来某些规范性、科学性、民主集中制落实的缺位。在某些情况下，“‘一把手’因为手中所握有的权力而成为‘一霸手’的现象时有发生”。⑥

高校的实际工作过程中，有的抓党建工作的系统性、深入性、渗透性、延伸性、实效性作用不强，还存在忽视发挥党建的政治引领和政治监督作用的情况，在高校全面从严治党，加强党风廉政建设，规范权力运行，构建优良政治生态中，还有本位主义倾向，有的为了面子和形象，掩盖问题、回避矛盾，不愿揭“家丑”和触及痛点等，仅把高校业务工作取得的成绩代替或嫁接为党的建设工作的成效。同时，上级主管部门对学校的监督领导，更偏重学校发展大方向的把握和政绩的考核，掌握情况和判断分析主要来源于学校的总结材料和“一把手”的主导性汇报，掌握实际情况的一手资料不多，难以像巡视巡察和审计那样对学校政治生态和日常工作深度把握，从监督检查的时空上难以深入和全面，造成“一把手”监督中上级监督太远。“一把手”的权力聚集制约了监督的有效落实，致使对“一把手”监督处于相对“真空”状态。

（二）制度缺位导致监督表面化。十八大以来，在深入推进全面从严治党的高位态势下，党内的法规制度不断健全，党风廉政建设、预防和惩治腐败体系不断完善，特别对“一把手”的第一责任人责任不断压实，权力监督制约的措施、要求不断强化，取得了显著成效。但在高校以教学科研等业务工作为中心的导向下，“仍然无法避免有些领导干部将其视为‘贴在墙上、讲在嘴上、不放在心上’的空头文件的现象”。⑦一方面，在贯彻落实关于党的监督法规制度时，有的存在以会议落实会议，以文件落实文件，“上下一般粗”的现象，没有形成切合学校实际需求的制度体系和落实措施。另一方面，即便是制定了实施细则和制度，层层压实责任有时变成了层层下移责任，对校级领导特别是“一把手”的监督要求、方法措施、具体落实、程序规范等方面涉及不多，存在缺项，即使涉及也比较原则和程式化，缺乏可操作性。

由于没有形成完备的制度体系或执行系统，缺少从学校“一把手”到党员干部全覆盖、全链条、全方位的监督体系和清单，使得对学校领导特别是“一把手”的监督有的只能是说在口上，难以执行。在具体工作和事项上强调落实责任制时，有的实质是具体工作人员成了承担责任的主体，在出现问题而处于“非必须纪律处理、问责追究”的状况下，责任承担的区分度模糊，往往是责任层层下推和分摊，导致责任层层衰减和稀释，多数情况下具体工作人员成为被“甩锅”和“背锅”的对象。从中央纪委国家监委网站公布的数据看，2012 年12 月至2018 年4 月间，共通报全国高校119 名领导干部违纪违法问题，其中，党委书记52 人，校长（院长）30 人，一把手占70%；2020 年1 月至10 月通报全国20 名（含已退休）高校党委书记、校长（院长）违纪违法问题，书记9 名、校长（院长）11 名，究其原因是多方面的，其中制度的缺失、监督的缺位，导致小问题变成大问题是重要原因之一。

（三）意识弱化导致监督形式化。习近平在十九届中央纪委四次全会上强调：“要把党委（党组）全面监督、纪委监委专责监督、党的工作部门职能监督、党的基层组织日常监督、党员民主监督等结合起来、融为一体。”⑧明确了党内监督的全层级架构和各监督主体的监督职责，“一把手”更是监督中重点的重点。从高校内部来看，各监督主体对“一把手”的监督都是监督上级，处于下级监督太难的窘境。由于所有人员都在学校管理的体制内，个人职业生涯的成长发展受学校体制框架的制约和人为因素的影响较大，特别是“一把手”对个人发展具有较强的话语权和潜在影响力，各监督主体难以形成对“一把手”监督的思想和行动自觉，客观上“一把手”监督成为没有人愿意触及的“雷区”，即便是制度规定需要，有的也是形式化，走过场。

从学校领导班子的监督来看，落实民主集中制是规范、制衡和监督权力运行最有效的方式，但由于权力的不对等和工作关联的掣肘等诸多因素考虑，只要是不明显违规或自己有承担责任的可能时，也是不说或少说为佳，甚至揣摩“一把手”的想法，以迎合“一把手”的需求，存在“民主集中制形同虚设，将民主集中制简单理解为坐在一起开会的形式，事实存在的是‘假民主’、‘假集中’的‘一把手’专权之事”。⑨从高校纪委专责监督来看，对“一把手”监督的力度和效能还是受限，存在既监督又不监督的现象。党的工作部门和基层组织是在党委直接领导下，落实党委的决策部署，作为执行者虽可提出工作建议、反映工作问题，但现实中难以对“一把手”指出不足、提出意见。而党员的民主监督更多是在基层，离“一把手”“太远”，无从监督。对“一把手”身边的工作人员而言，能得到领导特别是“一把手”的肯定和关心已属不易，工作中大都宁心静气、小心翼翼、服从要求，哪敢“老虎头上捋胡须”。

（四）认识错位导致监督虚化。高校“一把手”自身的政治站位、政治理论水平、政治视野和政治决策能力，无论对学校宏观发展规划，还是日常工作运行的指导思想，都有着直接的影响。近年来，由于党内法规制度的不断健全，巡视巡察的持续深化，责任要求的持久加压，监督查处力度的长效发力，作为“一把手”的政治纪律和规矩意识、第一责任人作用在不断强化。但客观上，特别是长期处于“一把手”位置，易产生权力的思维定势，少数“一把手”身份观念强，难以克服“家长制”“一言堂”的权力“领地”潜意识思想。一些重大事项上，决策的公开透明度不够，偏颇的认为是个人权力范围，高高在上、个人意志的现象还不可避免，有的在民主集中制、民主决策中做选择、搞变通，当作一种“走过场”的形式，甚至变成使个人意见与想法“合法化”“合规化”“集体化”的程序。“一把手”在权力行使的自由裁量空间内，很可能滋生权力“私有化”“特殊化”“绝对化”“排他化”的倾向，这些都成为实施“一把手”监督的最大障碍。

工作和决策过程中“一把手”通过自身权力的“自有”影响力，把个人想法隐性化地推行和强加于他人的情况还时有发生。例如，干部选拔任用过程中，个别“一把手”存在个人情感认知偏向和喜好，有时会难以全面、理性认识和对待干部选拔任用。与班子成员的事先沟通有的成为“一把手”统一个人意见想法的方式。特别是上级有关部门与“一把手”单独沟通听取意见，“一把手”根据个人的考量，选择性对照选拔标准，只要是群众意见反响不过于集中和强烈，“一把手”占有了话语权的绝对权重，不唯票的原则偏离到“一把手”的个人意见起主导决定性作用，党管干部成了“一把手”管干部的情况现实存在。

三、以高度的政治站位强化高校“一把手”监督

（一）提高思想认识，强化政治担当。“党内监督没有禁区、没有例外。信任不能代替监督。”⑩不受监督的权力必然导致权力的失控和任性，引发权力的膨胀和异化，造成权力的独断和滥用，滋生多种形式显性和隐性的权力腐败，给一个地区、单位的事业发展和政治生态造成不可挽回的损害。高校作为中国特色社会主义事业人才培养的高地，其第一属性、根本属性是政治属性，强化高校的政治建设是落实立德树人根本任务的本质要求，加强政治监督是关键保障。当前高校亟待转变的还是思想观念，要加强思想建设，改变传统的思想观念，摒弃传统封建文化中“官本位”思想，克服监督就是不信任、就是找麻烦的狭隘思想和认识误区，以建设和培育积极健康的党内政治文化引领高校校园文化建设，深刻认识“一把手”监督的政治蕴意、时代内涵和现实意义，将高校政治监督摆在突出位置狠抓落实。

高校纪委作为专责监督主体应更加突出政治监督和强化日常监督，既强化政治担当，勇于善于监督，又强化目标导向、问题导向，突出重点，抓住关键少数，特别要强化对党委落实主体责任和“一把手”第一责任人责任的监督，推动管党治党政治责任落实落细落地。坚持“监督的再监督”的职责定位，建立健全学校党风廉政建设和反腐败工作协调机制，形成监督合力。党内各监督主体要强化主动参与监督的主体意识，提升政治建设全局站位，正确和准确认识高校“一把手”在学校改革建设、事业发展中的重大责任和固有的决定性影响力，深刻理解对“一把手”监督的重要现实作用，把主动监督“一把手”作为贯彻落实党中央决策部署和严格执行党规党纪的应有之义和必然要求。把积极行使自身监督权力作为履行政治责任的应有担当，提升政治责任感，形成全员、全过程、全方位的监督格局，构建监督的常态化环境和氛围，让监督和接受监督成为一种思想自觉和行为习惯。

（二）健全监督制度体系，保障落实执行。党的十九届四中全会《决定》中提出要“完善党内监督体系，落实各级党组织监督责任，保障党员监督权利。重点加强对高级干部、各级主要领导干部的监督，完善领导班子内部监督制度，破解对‘一把手’监督和同级监督难题”。⑪《中国共产党党内监督条例》对党内监督的主体、责任、内容、方法、保障等作出了全面而明确的规定，特别强调对主要领导干部的监督。高校管理条块多且关联性强，是一项科学的系统工程，以党建引领业务工作，实现党建与业务工作的高度融合，制度的设计、建设与有效执行至关重要，加强高校“一把手”监督，关键还是要靠制度。

要根据党内和国家及教育行政法规制度，结合学校实际，从高校章程这一顶层设计开始，和各领域具体制度建设与完善中健全权力制约监督机制，不仅是对事项具有直接权力作用的部门和人员，而且要对事项具有间接或隐性权力作用的部门和人员实施监督制约，做到监督的环节完整，监督的链条紧扣。根据工作职责和岗位要求，建立从“一把手”到各级领导干部行使职权的权力清单和负面清单，建立各监督主体对“一把手”到各级领导干部开展监督的内容、权力、责任、方式的清单，形成长效监督机制。制度的生命力在于执行，制度本身固有的约束力还需外在的有力执行才能发挥作用，“任何一种制度在执行过程中都会面临集体行动的困境——人们都希望别人受到约束而自己可以排除在外”⑫，尤其对处于高校权力顶层的“一把手”而言，制度实际约束力的弹性较大，因此，要加强高校制度体系执行与落实的激励性与惩戒性，巩固扩大制度建设的群众基础，提高制度执行的认同度，提升实施监督的广度、深度和精准度，破除执行困境。

（三）严格落实民主集中制，优化权力结构。客观现实中，对高校“一把手”的监督更多、更直接的是在党政班子层面。要全面落实民主集中制，大力发扬民主，“在完善党内民主制度的基础上，要加强对一把手贯彻执行民主集中制情况的监督”。⑬在落实高校党委领导下的校长负责制的领导、治理结构的政治要求下，党委（常委）会主要是决策学校“三重一大”等重大事项，校长办公会主要是落实决策，应在职责清晰、权力边界分明、相互沟通协商的基础上，建立相互制约、相互监督的机制。要细化议事决策过程中规范、程序、纪律要求与措施，严格遵循少数服从多数的原则。尤其需要明确在议事决策全过程中的监督要求，保证监督的相互性、独立性，确保参与决策者思考和观点的自主性，尤其要落实“一把手”末位表态制，防止“一把手”事先“定调”，形成隐性的对参与决策者思维影响的定势。参与决策者必须严格把握身份定位，以高度的责任使命，强化民主集中制的落实执行的自觉性。

坚持党委集体领导和分工负责相结合，必须形成科学定权、合理分权的配置结构。作为高校“一把手”更多的从学校事业发展的宏观和中观层面加强领导、管理和监督。对于高校具体的事权、人权、财权，要厘清权力责任主体，明确“一把手”在人、财、物等重大事项中的权力量度，特别是权力行使所应承担的责任。同时，对于高校所特有的相对独立自主的学术权，应理清党委（常委）会权力、行政权力和学术权力之间的关系，建立职权明晰、关系清晰的领导、管理、协调和监督体系，既防止学术权力行政化，又杜绝学术权力自由化，保证在党的绝对领导下，充分发挥学术权力推动和激发学校办学活力的作用。总之，在权力配置和运行的全环节，应真正实现党委领导、集体控权、自主行权、规范用权、监督滥权，做到法定权职、权责对等、有权担责、失责必究、追责必严。

（四）严格自律，汇聚监督合力。习近平指出：“党员、干部特别是领导干部要清醒认识到，自己手中的权力、所处的岗位，是党和人民赋予的，是为党和人民做事用的，只能用来为民谋利。”⑭高校“一把手”严格自律、严于自我监督，对学校政治生态建设起着风向标的作用。“一把手”必须要有强烈的规范规矩意识，对手中的公权力心存敬畏，强化主动接受监督的意识和内在动力，认真贯彻执行党章党规党纪对“一把手”的要求，以上率下，从监督上落实“一把手”第一责任人的自我要求，“自觉担当领导责任和示范责任，把自己摆进去、把思想摆进去、把工作摆进去，形成‘头雁效应’”。⑮在高校改革发展过程中，“一把手”一般处于矛盾的中心，“一把手”应以宽广的胸襟，广泛地听取意见，特别是听取班子成员的意见，既从赞美阿谀之词中冷静分析，更要从意见批评之言中理性思考。深入调研，发现真问题，分析真原因，匡正作风，制定治本之策，强化自身行政行为的管理，提升治理能力和全局站位，以依法治校的法治思维，树立正确的政绩观，增强事关学校发展重大事项和关系到师生员工切身利益的科学决策、民主决策，做到透明公开。

习近平在学习贯彻党的十九大精神研讨班开班式上强调：“每个领导干部都应该把洁身自好作为第一关，从小事小节上加强约束、规范自己，坚决反对特权思想、特权现象，习惯在受监督和约束的环境中工作生活，炼就过硬的作风。”⑯十九届中央纪律检查委员会第五次全体会议公报指出：“做深日常监督，推动监督下沉、监督落地、监督于问题未发之时，强化对‘一把手’和领导班子监督。”⑰要在扎实推进党内监督为主导，支持和保障学校纪检监察机构在专职监督中的独立性、权威性，充分发挥党内监督效能的同时，加强纪检巡审联动监督，通过教代会监督、民主监督、行政监督、群众监督、舆论监督等的整合，建立包括“一把手”在内的党外各方监督的事项清单，明确各方监督的职权范围，构建监督的协同配合机制，真正发挥各方依规依法监督的作用，贯通融合各类监督的叠加效应，形成“一把手”监督在学校整个监督体系中的示范效应。高校上级主管部门和监督部门应形成系统化、经常化的对高校“一把手”深入监督的系统机制，定期开展分析和考核评估，避免单纯节点性、脉冲性、流程性的考核监督。

结语

“审微于未行，御变于将来。”习近平强调：要“对‘关键少数’特别是高级干部提出更高更严的标准，进行更严的管理和监督”。⑱加强“一把手”的监督是新时代高校党的建设的政治使命和责任。高校要构建“一把手”监督的内部驱动和外部推动相结合、党内监督和党外监督相联合、制度建设与落实执行相契合、严格自律与他律约束相融合的体制机制，注重预防性、系统性、经常性监督，坚持监督中把“严”的主基调长期坚持下去，克服“一把手”监督的形式主义，做到监督关口前移，实现监督过程持续，保证监督结果有效。

[注释]

①⑮⑯⑱习近平总书记关于强化监督重要论述摘录[EB/OL].(2018-05-08)[2020-07-21].http://fanfu.people.com.cn/n1/2018/0508/c64371-29972360.html.

②首次公开发表的习近平同志8 篇文稿中有关党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编之二[EB/OL].(2014-09-29)[2020-07-13].http://www.ccdi.gov.cn/toutiao/201409/t20140929_123589.html.

③习近平在全国高校思想政治工作会议上强调 把思想政治工作贯穿教育教学全过程 开创我国高等教育事业发展新局面[EB/OL].(2016-12-08)[2020-07-13].http://news.cctv.com/2016/12/08/ARTIihpHZs56dGPSnK5b5x5y161208.shtml.

④习近平:充分发挥全面从严治党引领保障作用 确保“十四五”时期目标任务落到实处[EB/OL].(2021-01-22)[2021-01-28].http://www.ccdi.gov.cn/special/sjj5cqh/sjj5cqh_tpxw/202101/t20210122_234504.html.

⑤习近平.在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话[EB/OL].共产党员网,(2016-05-03).https://news.12371.cn/2016/05/03/ARTI1462226060266788.shtml.

⑥韩苗苗.“一把手”权力监督问题研究综述[J].长春市委党校学报,2018(03):43.

⑦马庆钰,余宗健.“首”要问题:如何防治一把手腐败(图文案例版)[M].北京:国家行政学院出版社,2015:36.

⑧习近平在十九届中央纪委四次全会上发表重要讲话强调[EB/OL].(2020-01-13)[2020-07-14].https://www.ccdi.gov.cn/special/sjj4cqh/tt_sjjzy4cqh/202001/t20200113_207648.html.

⑨欧阳媛.完善民主集中制,强化“一把手”监督[J].人民论坛,2014(11):72.

⑩中国共产党党内监督条例[EB/OL].中国共产党新闻网,(2016-11-03).http://dangjian.people.com.cn/n1/2016/1103/c117092-28831860.html.

⑪中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定[EB/OL].(2019-11-05)[2020-07-18].http://www.gov.cn/zhengce/2019-11/05/content_5449023.htm.

⑫陈朋.高校“一把手”权力腐败及其有效治理[J].思想理论教育,2018(06):78.

⑬王春玺,韩苗苗.加强对地方党委“一把手”权力制约监督的途径与方法[J].理论探讨,2017(02):116.

⑭习近平:坚持人民至上 不断造福人民 把以人民为中心的发展思想落实到各项决策部署和实际工作之中[EB/OL].(2020-05-25)[2020-07-20].http://dangjian.people.com.cn/GB/n1/2020/0525/c117092-31721864.html?ivk_sa=1023197a.

⑰中国共产党第十九届中央纪律检查委员会第五次全体会议公报[EB/OL].(2021-01-24)[2021-01-28].http://www.ccdi.gov.cn/special/sjj5cqh/sjj5cqh_yw/202101/t20210124_234640.html.