教育法法典化进程中的终身学习权保障研究

龚向和

（东南大学，江苏 南京 211189）

立法是对社会实践问题的制度回应，教育法典的编纂在一定程度上反映了我国教育立法的模式创新，同时也是对教育实践议题的积极回应。“正是在传承人类法律文明的经验和智慧的基础上，我们形成了以法典为核心，由单行法和特殊法为辅助，组成了当代法律体系和法治体系，并在民法领域获得成功的基础上，逐步推介至刑法、刑事诉讼法、行政法、经济法、环境法、知识产权法等法域。”[1]但是，在教育领域，“长期以来，学界更多关注的是单个教育法的立法问题以及单个教育立法中的某个问题或者若干问题，而鲜有涉及宏观层面的教育法法典化问题”[2]。2021 年4 月发布的 《全国人大常委会2021 年度立法工作计划》 明确提出，“研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作”[3]。毋庸置疑，教育法典的编纂将成为今后一段时期内我国教育立法的关键任务，教育法法典化战略的推进也将构成我国教育法治事业建设的重要内容。

与此同时，党的十九届四中全会明确提出，要构建服务全民终身学习的教育体系，这也是进入新时代以来我国首次将终身教育体系的建设提升到国家战略层面的高度。此外，2021 年11 月，联合国教科文组织在第41 届大会上面向全球发布的 《共同重新构想我们的未来：一种新的教育社会契约》 明确指出，“新的教育社会契约必须遵循两条基本原则，即确保人们终身接受优质教育的权利，强化教育作为公共行动和共同利益的形式”[4]。从权利保障的视角出发，无论是教育单行法的制定，还是教育法典的编纂，都应当以对公民教育权益的保障作为逻辑起点和价值目的。“我国教育法法典化固然是教育立法建设的最高目标，但是从可行性上来讲，我们应当率先实现教育法体系化，之后再进一步实现法典化，这个发展过程是不可跳跃的。”[5]教育法典的编纂以教育法的体系化为前提，而教育法的体系化又必然要求教育单行法的立法规划已经基本完成。因此，教育单行法的制定与教育法典的编纂在逻辑思路上其实是一脉相承的，都是推进教育法法典化进程中的重要环节。教育法典的编纂不是一蹴而就的，应当在立法进路上分步骤、有次序地开展。随着学习型社会的建设，终身教育与终身学习理念得以确立，因此教育法法典化的推进应当为学习型社会的发展提供制度保障，也更加需要以终身学习权来奠定教育法制建设的权利基础。

一、教育法法典化进程的推进与终身学习权的形成

教育法法典化是我国今后一段时期内教育法制建设的主要立法实践活动，同时也是新时代下教育立法领域所实施的关键战略举措。伴随着民法典的制定与颁布，法典化开始成为诸多部门法学者都热衷讨论的焦点话题。教育法法典化作为一种立法策略被推进与实施，侧重于对既有教育法律资源的系统性整合，同时也会对学习型社会的建设与公民终身学习权的保障产生非常深刻的影响。终身学习权作为一项基本人权，在权利属性上还不是一项法定权利，而是属于一种应然的权利概念。在学习型社会建设的大背景下，终身学习权应当作为一项法律所积极保护的权利类型存在，不能仅仅停留于应然权利层面。因此，在后续的教育单行法制定以及教育法典编纂的过程当中，立法者都应当对终身学习权保障问题作出积极的回应。

1.我国教育法法典化进程的推进

从我国部门法法典化的制度实践来看，在我国可以被称为法典的部门法主要是 《宪法典》、《刑法典》 与 《民法典》，而在严格意义上直接以法典方式进行命名的法律，迄今为止却只有 《民法典》。从古代法典的实践样态来看，《法经》 是我国历史上体系相对而言比较完善的成文法典，而古巴比伦的 《汉谟拉比法典》 与古代印度的 《摩奴法典》 则是西方历史上颇负盛名的法典。“从法律史的角度来看，法典编纂是近代民族国家迈向政治成熟的重要标志，也是一国法律共同体立法能力和立法技术趋于完善的表征。”[6]虽然古代法典编纂的历史已经较为久远，但是现代部门法的法典化都或多或少地反映着过去的法典文化传统。我国教育法法典化进程的推进作为对教育法制建设实践需求的客观回应，既是依法治教策略在教育领域的深入适用，同时也是教育立法体系的不断周延与自我完备。“教育法的法典化就是按照特定的立法原则、根据特定的价值取向、选择特定的立法模式对教育法律规范进行创设、排列和编纂，使其形成体系完备、概念统一的规范体系的过程。”[7]教育法法典化目标的顺利实现，不仅需要立法者开展周密的立法活动以及具备专业的教育法知识，同时也需要理论研究者从理论层面对教育法法典化的法律地位、实现路径、编纂模式以及立法体系等相关问题进行深入反思。教育法法典化涉及对现有教育法律资源的充分整合，需要在现有规范基础之上进行更为合理的建构，同时也需要从权利保障的进路出发，以更好地实现对公民教育权益的充分保障。

教育法法典化是法典化理念在教育立法领域的彰显，其主要目的在于推动教育法典的编纂。《教育部政策法规司2021 年工作要点》 提出，要进一步打造教育法治工作高质量，加快推进教育立法：加快推进 《学前教育法》、《职业教育法》、《教师法》、《学位条例》、《国家通用语言文字法》 以及 《中外合作办学条例》 等法律法规的制修订工作；研究启动教育法典编纂工作。[8]随着教育立法体系的不断完备，教育法法典化进程的推进正式被提上了日程，而且教育法的体系化也为教育法典编纂工作的开展奠定了前提与基础。“在社会理论的视角下，法典化不仅是一个编纂技术和法律科学的问题，也是一个对不同社会群体所掌握的规范制定权力进行分配的问题。”[9]从我国教育法制的历史发展来看，教育法一直以来都与行政法保持着密切的关联，学界也有部分学者认为教育法从属于行政法的立法范畴，而且教育法学的独立学科属性也一度面临着质疑之声。自20 世纪80年代我国第一部专门性教育法律——《中华人民共和国学位条例》 颁布实施以来，教育领域已经形成了多部法律法规，具有了独立部门法属性的法律体系。据此至少可以确认教育法是从行政法体系当中逐渐分立出来，并渐成体系的部门行政法。教育法典也应当具有一定的独立性，而不是仅仅作为行政法典设想的构成部分。当然，教育法法典化进程的推进也不是一蹴而就的，而是需要立足于既有的教育单行法基础之上，并在立法技术与立法体例上都应当有所创新和突破，形成教育立法的新模式，从而推动教育领域“良法善治”目标的实现，并进一步提升教育治理体系和治理能力现代化水平。

2.终身学习权的形成

终身学习权是终身与学习权相结合的权利范畴，终身学习权的形成是以学习权的存在与发展为前提的，同时暗含了学习的终身性价值。学习权是伴随着现代社会发展，尤其是建设学习型社会而产生的一种权利概念。相较于受教育权，无论是产生的时间，还是法律保障制度的建构，学习权都相对稍晚一些。受教育权已经成为许多国家宪法直接规定以及诸多教育单行法明确保护的公民基本权利，然而，学习权在我国立法体系当中并不具有明确的法定内涵，还只是停留于一种权利主张与权利呼吁的发展阶段，其立法保护之路还需要不断探索。当然，学习权这一权利概念的提出有着其自身特定的社会基础，是与学习型社会的建设需求相契合的。“学习权是人在学习化社会的基本权利，是由学习自由、以受教育权为核心的学习条件保障权、个体的发展权构成的统一体。”[10]国际上，学习权首次成为宪法文本所保障的基本权利是在1980 年的《越南宪法》 之中，其中第60 条规定“学习为公民之权利与义务”。

学习权开始成为一项有别于受教育权的独立概念，并且在世界范围内被大家所熟知，是在 《学习权宣言》 通过之后。1985 年，联合国教科文组织在法国巴黎所举行的第四届国际成人教育会议上通过 《学习权宣言》，明确规定了学习权的主要内容包括读与写的权利、质疑与分析的权利、想象与创造的权利、研究自己本身的世界而撰写历史的权利、获得教育资源的权利以及发展个人及集体技能的权利。[11]《学习权宣言》 主要以列举的方式说明了学习权所应当包括的具体权利内容，从国际层面表达了对学习权的基本共识。相对而言，终身学习权还只是法学研究层面的理论概念，尚未成为一个由法律制度明确保护的法定权利。因此，从权利的基本属性划分来看，终身学习权属于自然法层面的应然权利，还处于一个向法定权利与实然权利逐渐过渡的过程。就具体的权利内容来看，终身学习权既包括了传统意义下学校教育、正式教育模式中公民被动接受教育的权利，同时也包括了社会教育、非正式教育模式中公民主动获取知识的权利。依据不同的学习阶段，学习权包括开始阶段的“学习机会权”、过程阶段的“学习条件权”和结束阶段的“学习成功权”，[12]终身学习权自然也包括这三个阶段的权利内容。

不可否认，在教育领域，一直以来受教育权都是被大家所熟知和认可的权利概念。从世界范围来看，受教育权也是被国际所普遍认可的，而且也是被诸多国家的宪法文本与一般性法律所明确保护的重要权利类型。而学习权，或者说终身学习权这一概念并不被大家所了解，而且也仅有很少一部分国家的宪法与一般性法律对这一权利进行了规定。另外，在理论研究上，学界对于受教育权的关注程度也要高于学习权或终身学习权。在理论研究领域，对学习权有着深入研究并且已经形成较为成熟理论体系的主要是日本学界和我国台湾学界，而且台湾对于学习权的研究主要是借鉴和承继了日本的既有成果。究其本质而言，权利的产生应当来自人的自然需求，是人为实现自我发展与目标价值而产生的利益需求，这可以被视为权利客观存续的最为本源性的正当基础。“尊重和保障人权、以人为本是当代社会的核心理念，在教育领域的具体表现就是尊重和保障学习权，保障学习权是教育制度变革的方向。”[13]相应地，终身学习权正是源自公民对教育权益保障的诉求，同时也与学习型社会建设以及终身学习理念、终身教育理念的形成具有莫大的关联。

3.教育法法典化对于终身学习权的保障价值

教育法法典化与终身学习权具有密切的逻辑关系，前者是后者的规范基础，为后者的实现提供着充分的制度保障；后者是前者的价值核心，为前者的推进提供着方向指引。教育法法典化进程的推进对于公民终身学习权的保障具有重要价值，同时也为学习型社会的建设奠定着坚实的规范基础。我国教育法法典化进程的推进，在一定程度上受到民法典的影响，民法典的编纂为包括教育法典等在内的其他部门法的法典化提供了有益的借鉴价值。应当予以指出的问题是，在我国既有的教育立法体系当中，终身学习权并没有被作为一项法定权利写入教育法律具体条款之中。这也正如有学者所指出的，学习权“在世界主要国家的宪法和法律中还未得到明确的确立，在我国现行的宪法和法律中也并没有明确的界定，目前还不是一个确定的经过法律认可的法律概念，只能界定为法理上的概念”[14]。因此，教育法法典化进程的推进为终身学习权的法定化提供了历史契机与制度基础。教育法法典化有助于从法律层面明确终身学习权的权利主体、权利构成、实现方式、国家义务、救济途径等方面的内容，这对于终身学习权保障而言，无论是静态层面的立法保障，还是动态层面的司法保障，都能够获得很好的规范支撑。

教育法法典化是我国教育立法的一个重要发展阶段，是为更好地保障公民权利而在教育领域所展开的专门性立法活动。具体而言，教育法法典化对于终身学习权的保障价值主要体现于以下三个层面。其一，教育法法典化有助于从立法层面明确终身学习权的法律地位，赋予终身学习权更为丰富的规范内涵。依据联合国教科文组织 《学习权宣言》 对学习权的权利内容与基本内涵的规定，可以发现学习权在内涵与外延上还不够明晰，而且也相对缺少从终身学习的视角出发来定义这一权利，因而有必要借助教育法典的编纂来推动终身学习权的法定化。其二，教育法法典化能够为终身学习权的司法救济提供直接的规范依据，为学习权纠纷的司法审查奠定立法基础。教育法法典化并不仅仅是教育立法的全新思路与模式，同时还在一定程度上与教育司法具有密切的关系，为教育纠纷问题的解决提供了更为充分的法律依据，推动着教育立法与教育司法的有效衔接。其三，教育法法典化能够统一终身学习权的法律制度体系，提升权利保障的有效性与连贯性。在学习型社会与数字化时代，对于公民教育权益的保障应当提出终身学习权这一权利概念，它更能涵盖公民教育权益的诉求。

二、教育单行法制定中的终身学习权保障

我国教育法典编纂的基本步骤，应当是先实现教育法的体系化，在重要的教育领域完成相应教育单行法的制定，从而为教育法典的编纂提供立法基础。教育单行法的制定属于教育法典编纂的前置环节，教育法法典化进程的推进需要重视教育单行立法活动的开展。按照“六修五立”的立法计划，当下教育领域还有《终身教育法》 《学前教育法》 《学校法》 《考试法》 四部教育单行法尚未制定出来。教育单行法的制定应当注重对公民终身学习权的保障，需要在权利理念上体现终身学习权的规范价值。

1.我国教育单行法的立法现状

综合来看，教育立法具有两种立法模式选择：一是以分散式为主导的教育单行法模式；二是以集中式为主导的教育法典编纂模式，均是我国教育立法的重要方式。一直以来，我国所秉持的主要立法模式就是教育单行法，迄今为止我国现行的教育单行法共有九部，主要是针对不同的教育领域问题而制定的专门性法律，同时也属于一般性的教育法律。

所谓的教育单行法，主要就是指针对特定教育领域与教育问题而制定的教育法律，在立法体系上保持着一定的独立性，同时也与教育其他领域的专门性立法在价值理念与立法体例上保持一定的衔接关系。整体而言，我国教育单行法在体系上已经初具规模，在教育发展的主要领域都已经制定了相应的法律制度，为我国教育事业的建设提供了很好的规范支撑作用。早在2010 年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020 年）》 就提出了“六修五立”的计划，“完善教育法律法规。按照全面实施依法治国基本方略的要求，加快教育法制建设进程，完善中国特色社会主义教育法律法规。根据经济社会发展和教育改革的需要，修订 《教育法》、《职业教育法》、《高等教育法》、《学位条例》、《教师法》、《民办教育促进法》，制定有关考试、学校、终身学习、学前教育、家庭教育等法律”[15]。迄今为止，“六修”的任务已经基本完成，“五立”中的 《家庭教育促进法》 也已经制定并颁布，只剩下《考试法》 《学校法》 《学前教育法》 以及《终身学习法》 还没有制定出来。

“六修五立”所修改和制定的法律类别主要是教育单行法，我国现行有效的教育单行法主要包括 《教育法》 《义务教育法》 《高等教育法》 《民办教育促进法》 《职业教育法》 《教师法》 《学位条例》 《通用语言文字法》 《家庭教育促进法》 九部。除此之外，就教育立法实践当中存在的问题，有学者提出，“在两大法系互相借鉴互补不足的背景下，我国的教育立法也应吸收 ‘权利之法’ 与 ‘补救之法’ 两种法律目的观的优势，不仅要确定教育各方的权利和义务，也要重视提供补救和救济，不仅重视完善实体法规则，也应加强程序法规则的制定”[16]。教育单行法是自20 世纪80 年代以来我国教育立法所采用的主要模式，教育单行法的特点在于立法较为灵活、高效，能够在短期内集中立法资源对教育实践发展过程当中的问题进行及时有效回应。教育法典的编纂需要立足于教育立法已经实现体系化的基础之上，教育法的体系化是教育法法典化的重要前提保障。

但是，教育单行法同样具有一定的不足之处，即相关教育立法不是在同一时间与相同情形下制定的，所回应的教育实践问题与所处的社会环境也不尽相同。因此，诸多教育单行法之间也就难免在立法理念、规范衔接与制度承继等方面面临着一定的困境。与此同时，在教育领域还有几部较为重要的教育单行法没有被制定出来，因而从严格意义上来讲，现行的教育单行法体系建构还不够完善。从现行教育单行法与终身学习权保障之间的关系来看，终身学习权也并没有在教育单行法之中获得充分、直接、明确的规定，缺乏相应的法律制度基础。为此，需要在尚未制定的教育单行法具体条款设计之中对终身学习权进行更为明确的规定，从而也为教育法典的编纂提供终身学习权法律保障的立法基础与准备。

2.《终身教育法》 对终身学习权的直接保障

《终身教育法》 对于终身学习权的保障是最为直接的，所起到的规范作用也是最为有效的。“《终身教育法》 的立法重点是规范终身教育的发展，打通各种教育壁垒，侧重于各种资源的优化配置，着力于终身教育体系的建设，这样就符合同位法在 ‘各自范围内施行’ 的原则。”[17]就我国终身教育立法的实践现状来看，地方终身教育立法实践先行是我国的一大特色，但是国家层面的终身教育法却还没有取得实质性进展。“确定公民终身学习权是我国终身教育立法的核心，其他内容都是保障公民终身学习权的有力支撑和实现手段。”[18]自1995 年《教育法》 第11 条提出“完善终身教育体系”后，终身教育立法工作多次被纳入全国人大、教育部与地方人大的工作计划，也多次被写入教育部年度工作的重点内容。现已经制定的地方终身教育促进条例总共有5 部：2005 年制定的 《福建省终身教育促进条例》、2011 年制定的 《上海市终身教育促进条例》、2014 年制定的 《河北省终身教育促进条例》、2012 年制定的 《太原市终身教育促进条例》 以及2014 年制定的 《宁波市终身教育促进条例》。

在世界范围内，很多国家和地区都相继建立了与终身教育相关的制度，而且具体规则的设计方面在一定程度上也都体现了对公民受教育权或学习权的保障。在中国，《终身教育法》的制定与实施同样是“六修五立”规划中的重要内容，相较于 《学前教育法》 《学校法》 《考试法》，对终身学习权的实现起着直接的保障作用。很多国家都非常重视发展终身教育，也都相继建立起了相应的保障机制，而且还有不少国家开启了终身教育立法的相关工作。例如，1976 年，美国国会就通过了与终身教育制度密切相关的法律——《终身学习法》，这部法律的出台在一定意义上推动了世界终身教育的专门立法进程。除此之外，日本、韩国等国家以及我国台湾地区也都开展了终身教育的立法尝试，日本曾在1990 年制定了《终身学习振兴法》，韩国则是在1999 年制定了《终身教育法》。

从终身教育立法与公民学习权的保障关系来看，有学者指出，应当“明确 ‘公民享有接受终身教育的权利’，以便弥补终身教育地方立法在政府职权赋予和公民学习权利规定上的不平衡，这是 《宪法》 《教育法》 关于公民受教育权规定的应有之义。当然，终身教育资源的开发与整合既是终身教育体系的前提，也是公民学习权利实现的基础”[19]。终身教育立法依然强调国家在终身教育发展过程当中的主导地位，国家是教育立法的核心主体，在介入教育发展的过程中发挥着重要的引导作用。更进一步而言，终身教育立法的推进直接指向的是公民权利，应当是公民的终身学习权，因而终身教育法的制定也必然要对终身学习权保障实践问题进行直接而有效的回应。对终身学习权的保障程度是国家发展教育能力的一种外在体现，国家需要为学习型社会的建设提供充分的制度供给、物质基础等方面的内容。“在实施与推广终身教育的过程中，加强制度层面的立法举措，切实保障公民终身受教育的权利，已日益成为世界各国发展终身教育的必然趋势。”[20]

3.《学前教育法》 《学校法》 《考试法》 对终身学习权的间接保障

当前制定教育单行法的任务，除了 《终身教育法》 之外，还要加快推动 《学前教育法》《学校法》 《考试法》 等的制定，使教育单行法能够对教育主要领域的问题作出全面的回应与规制。这些法律的制定不仅是教育法体系化的重要内容，也是教育法法典化进程推进的关键环节。但与 《终身教育法》 不同，从立法性质与权利保障效力上来讲，《学前教育法》 《学校法》 《考试法》 对于终身学习权的保障主要是一种间接保障。

首先，就《学前教育法》 的制定而言，2020年9 月，教育部发布关于《中华人民共和国学前教育法草案（征求意见稿）》 公开征求意见的公告，《学前教育法》 已经进入最后审议阶段。制定 《学前教育法》 的主要目的在于保障适龄儿童接受学前教育的权利，促进学前教育事业普及普惠安全优质发展，规范学前教育实施，提高全民素质。其中，第十三条还专门对儿童权利作出规定：“国家保障学前儿童的受教育权。对学前儿童的教育应当坚持儿童优先和儿童利益最大化原则，尊重儿童人格，保障学前儿童享有游戏、受到平等对待的权利。”这一规定是对学前儿童受教育权的直接性保护，据此也可以作为终身学习权权利概念与基本内涵的解读依据。但是，《学前教育法》 并不能对终身学习权进行全面保护，只能对学前阶段学习权的权利内容进行保障。

其次，就 《学校法》 的制定而言，主要是为了规范学校自主实施教育的行为，同时对学校、教师以及学生的合法权益进行充分保护，并维护统一的教育秩序，落实宪法和教育法文本中的教育条款。“没有《学校法》，整个国家的教育法律体系是不健全的，而没有 《学校法》，也不可能建立真正意义上的现代学校制度，学校的发展不能获得新的解放。”[21]《学校法》 适用的范围主要包括小学、中学、高等学校、职业学校以及特殊学校等。究其本质而言，学校应当属于一种公益性组织，同时又可以被划分为公办学校和民办学校。“在教育关系中，国家、学校、教师和学生是必不可少的四个基本主体，以这四个主体为核心至少形成三个基本的教育关系：国家与教育者之间的关系、国家与受教育者之间的关系以及教育者与受教育者之间的关系。”[22]《学校法》 的制定意在强调对作为特定主体的学校的行为施以正当规制，因而 《学校法》 主要调整的教育法律权利义务关系涉及两个层面：一是学校内部的权利义务关系，主要涉及的主体是学校、教师与学生；二是学校外部的权利义务关系，主要涉及的主体是政府、社会与学校。“制定 《学校法》 是完善我国教育法律体系、建立和完善现代学校制度、完善学校的内部治理结构、落实学校依法自主办学、规范学校资产与财务管理、解决日益增多的校内纠纷的需要。”[23]学校是《学校法》 调整的主要对象，同时也是衔接学校内部与外部权利义务关系的关键环节。就 《学校法》 与终身学习权的保障关系来看，《学校法》 在立法阶段与内容上具有特定的针对对象，其对于公民终身学习权的保障作用主要体现在学校教育过程当中，因而侧重于保障在学校阶段接受正式教育与学历教育的公民的学习权。

最后，就 《考试法》 的制定而言，考试作为选拔、考核人才能力的重要途径，是许多国家发展教育的重要内容。为确保考试过程与结果的公平公正，有必要建立相应的考试制度，以明确教育考试管理机构的权利与责任，实现对相关主体违法行为的规制。《考试法》 是一部更加具有针对性与专业性的教育单行法，对教育领域的特定问题进行规定，类似于 《学位法》 与 《通用语言文字法》。“考试法诉求的秩序内含着公平、正义、自由、安全、效率等诸多价值因子，其基本要义是在法权层面实现考试权利与权力关系的理性平衡。”[24]制定 《考试法》 的主要目的在于确保考试活动公平公正有序地开展，同时实现对诸多考试参与主体之间的权利义务关系进行合理的调整。从立法实践来看，2005 年6 月，由学者起草的 《国家教育考试法》（学者建议稿第7 稿）面世，受到社会的广泛关注，此后教育部也多次将 《考试法》 的制定作为其工作要点内容。《考试法》 作为一项独立的教育单行法，立法者在制定这样一部法律的过程当中，也应当注重对公民终身学习权的保障。公民个人在追求自我发展的一生当中必然会经历各种各样的考试，《考试法》的制定自然会对公民的终身学习权产生一定程度的影响。《考试法》 的制定旨在塑造科学合理的评价机制，以期实现对公民在特定时间段的学习情况作出公平公正的鉴定，因而考试法所影响的具体权利内容正是公民的学习成功权。在学习成功权中，又包括了两种权利类型：获得公正评价权和获得学业证书学位证书权，《考试法》 对于终身学习权的间接保障作用在这两种权利类型上都有所体现。因为考试是对学生进行公正评价的一种重要方式，同时学习者在完成学业之后，要想获得学业证书与学位证书，也需要经历不同形式要求的考试。因此，《考试法》 的制定关键要明确 《考试法》的法律地位、指导思想、立法宗旨、基本原则、调整范围以及相应的法律责任，具体条款的设计应当侧重于对公民学习成功权的保障，而且考试制度的建立同样属于教育法治建设的重要构成部分。

三、教育法典“总则+分则”编纂中的终身学习权保障

教育法法典化进程的推进所直接指向的立法结果就是编纂独立的教育法典，推动形成体系严密的教育法律制度体系，从而实现教育领域的“良法善治”。受教育权一直以来都是我国教育立法所依循的关键权利要素，因而受教育权在一定意义上也成为教育单行立法的主要权利逻辑。教育法典的编纂是教育立法从教育单行法模式向集中式立法的转向，是依法治教实践的创新发展。因此，教育法典的编纂应当对终身学习权的保障问题进行更加积极的回应，在今后的立法计划实施当中，需要在具体条款设计上充分体现对公民终身学习权的保障。

1.教育法典编纂的权利基础：从受教育权到终身学习权

权利是法律体系得以建构的核心要素，同时也是法典编纂的基石。从立法与权利保障的内在逻辑关系出发，教育法典在一定意义上也可以被视为公民教育权益的保障法典。正如前文所指出的，教育法典的编纂应当对学习型社会建设的立法需求作出积极而有效的回应，同时在权利保障逻辑上实现从受教育权到终身学习权的转变。“学习型社会的建立基于公民学习权的全面实现，学校之外公民学习权利的实现和保障是当下的重要历史命题。”[25]从教育单行法的制定到教育法典的编纂，其实就是一个教育立法演进的过程，而且也暗含着教育立法权利理念的衍变。一直以来，在我国《宪法》 第46 条关于受教育权条款的引领下，立法对于公民教育权益的保障所依循的权利逻辑一直都是受教育权保障逻辑。从一定意义上讲，终身教育制度的建设在权利保障内涵上已经远远超出于受教育权的固有范畴，不再局限于国家力量主导下的学校教育范围，而是面向更为开放与多元化的现代教育制度体系。

教育法典的编纂在权利保障方面，应当着眼于对公民终身学习权的保障。对公民教育权益的保障，应当在权利保障层面实现从受教育权到学习权的过渡与跨越。这也正如有学者所提出的，“从 ‘受教育权’ 到 ‘学习权’ 的理论转型，既是教育理念的实质性飞跃，亦是权利意识的历史性回归”[26]。对于公民教育权益的保障，我们以往一直强调权利保障逻辑是受教育权保障逻辑，受教育权是我国 《宪法》 赋予公民的一项基本权利，并且在教育法等单行法中都得到了直接的保护与规定。无论是在实务层面，还是在理论研究方面，大家对于受教育权这一权利概念都保持着极大的认可度。而且应当予以肯定的是，受教育权作为既有的权利范式，对表征与涵盖公民教育权益发挥着极其重要的作用。“从基本权利的功能体系出发对受教育权进行具体化、体系化保障，是完善教育立法、实现教育法体系化乃至法典化的重要路径。”[27]

相较于受教育权而言，终身学习权侧重于从学习者的角度出发，强调公民在教育与学习活动中的主体地位，学习者是教育活动开展所围绕的核心主体，应当享有合法与合理的教育权益。“学习权是人们所应当享有的基本权利，终身学习理念的深入影响和学习化社会的全面构建使学习权的充分实现成为可能。”[28]教育法法典化其实就是一个消解教育立法复杂性、分散性的过程，从而提高立法的精准性与系统性，而且教育法典的稳定性与长效性也能够在一定程度上避免教育单行立法变动的频繁性与不确定性。除此之外，教育法典也需要对现代信息技术、数字教育、智慧教育、泛在学习等问题进行更为积极的回应，体现法律发展对技术创新的适度规制。

2.教育法典总则应当确立终身学习权的法律地位

教育法典的编纂可以参照民法典的编纂模式，遵循先制定总则、后制定分则的逻辑顺序，这也是部门法实现法典化的一种基本方式与进路。民法典编纂的具体进路可以为教育法典的编纂提供经验借鉴，因为“在改革开放之初的民事立法恢复之时，我国存在着民事单行法与民法法典化两种不同的立法思路，前者指根据社会发展的实际需要就具体民事关系制定民事单行法律，后者指制定（编纂）一部系统的法典以统揽民事关系”[29]。在教育法典的总则部分，需要对教育法典编纂的一般性与基础性问题进行规定，主要涉及的内容包括教育基本原则、教育法律主体、教育法律行为、教育法律基本关系、教育权利与义务（涉及教育权、受教育权、终身学习权）、教育类别以及教育法律责任等方面。教育法典总则是教育法典整体内容建构的基础，是整部教育法典得以有效展开的前提。也有学者据此认为，“作为教育法典的首编，总则编由目的性条款、基本原则和共同性规则组成，对分则诸编甚至整个教育法典有着统辖遵从的效力。就此而言，总则编的质量关乎教育法典体系的整体水平，也是实现教育法体系质的进步的根本保证”[30]。

教育法典总则侧重于从宏观层面对教育法典的基本问题作出规定，个别条款的设计一般具有原则性与指导性的规范效力。具体而言，教育法典总则部分主要是以既有的教育法为基础，吸收教育法的主要规范内容与法律条款。“坚持以 《教育法》 为基础编纂教育法典的总则编，以其他单行法为基础编纂教育法典的各分编。”[31]教育法典总则在设计时，需要赋予终身学习权基本的规范内涵与法律地位，以此奠定终身学习权的法律地位，为教育法典分则的编纂提供价值指引与规范基础。教育法典总则应当对终身学习权保障问题作出回应，并对学习权这一权利概念进行直接而明确的规定，赋予其明确的法律地位，使之具有与受教育权相对等的基本权利属性。应当予以肯定的是，民法典的颁布不仅为教育法典的制定，同时也为其他部门法的法典化积累了立典经验。另外，就环境法典总则的编纂而言，有学者指出，“环境法典总则的功能在于确立环境保护的基本原则和一般性规则，统领环境法典各分编内容并指导环境单行法律的立法和适用”[32]。教育法典采取总则和分则分别前后制定的顺序，分两步走最终整合成一部完整的教育法典，还需要处理好二者之间的有效衔接关系。

在教育法典的总则部分，对于终身学习权的保障要解决的关键性问题，就是应当确立终身学习权的法律地位，进一步明晰终身学习权的规范内涵与基本外延。以终身学习权作为法典编纂的重要权利基础，有助于实现对受教育权保障理论的创新与突破。教育法典总则对于终身学习权的保障所起到的作用属于宏观层次，主要是在原则上确立终身学习权保障的价值与目的，而具体的权利内容、保障方式以及实现路径等方面的问题则主要是由教育法典分则来规定。易言之，终身学习权的法律地位在教育法典总则中得以确立，为教育法典分则具体条款的设计提供指导。终身学习权的保障理念应当贯穿教育法典编纂过程的始终，教育法法典化是教育立法的过程性行为，无论是教育单行法的制定，还是教育法典的编纂，都是教育法法典化进程中的重要内容。因此，无论是教育法典总则的制定，还是教育法典分则的安排，都应当在一定程度上体现对公民终身学习权的保障。

3.教育法典分则需要形成终身学习权的规范依据

就教育法典总则与分则二者之间的关系来看，总则应当是整部教育法典的基础，分则是对总则规定的延续与细化。教育法典“总则+分则”的体系结构，意在强调教育法典的编纂过程应当循序渐进。从其他相关法典的制定与颁布情况来看，总分结构是一种具有正当性、合理性与可行性的基本模式，符合一般性法典编纂的发展规律与基本要求，而且属于一种兼具科学与理性的选择，对于教育法律规范的整合起着重要的积极价值。教育法典分则的制定在规范内容上是以诸多教育单行法作为文本依据的，既包括已经制定出来的 《教育法》 《义务教育法》 《高等教育法》 《民办教育促进法》 《职业教育法》 《教师法》 《学位条例》 《通用语言文字法》 《家庭教育促进法》，同时也包括 《学前教育法》 《学校法》 《考试法》 《终身教育法》 等尚在立法过程当中的教育法律。教育单行立法具有一定的灵活性，但也有损法律的稳定性与权威性，教育立法活动的频繁性会消解教育法规范的效力。

教育法律分则的制定应当是对社会实践问题的回应，实践对法律规范的需求是教育立法活动有效开展的关键推动力。教育领域问题越来越多样性与复杂性的客观事实，在一定程度上决定了需要一部统一的教育法典来更好地回应。“法典化是一个过程，其中少不了立法。没有法律的制定，就产生不了法典。”[33]终身学习权属于全体公民的权利，每一位公民都应当享有自身合法的学习权利。依据教育与学习的不同阶段划分，公民在一生当中各个阶段所享有的学习权内容是不尽相同的，国家为此需要履行的义务内容与给付程度也是有所区别的。这也正如有学者所指出的，“在不同的教育阶段，公民受教育权的性质和内涵不尽相同，国家的责任或义务也相应有所区分”[34]。应当予以肯定的是，教育立法的体系化建构是教育法典编纂工作有效开展的关键保障。“保障成人的学习权，首先要使学习明确成为一项基本权利，而不能仅仅是一个法理上的概念。”[35]因此，就需要依赖教育法典分则来进一步细化对公民终身学习权的保障。终身学习权应当是贯穿于教育法典分则编纂过程始终的权利概念，体现在各分编之中，强调对教育法典总则基础性条款的进一步细化与落实，为教育实践提供更为明确的规范指引。

终身学习权既强调公民终身学习的重要性，同时也更加侧重于公民学习的主动性价值。“学习型社会与终身教育体系是全体社会成员的全部教育，绝对不是少数 ‘特殊对象’ 的某一类教育。”[36]教育法典分则部分主要是以既有的教育单行法为基础，吸收教育单行法的主要规范内容与条款设计。具体而言，教育法典分则应当包括以下几个方面的内容：学前教育编、义务教育编、高级中等教育编、高等教育编、职业教育编、继续教育编、民办教育编、其他教育编、学位编、国家考试编、教育对外交流与合作编以及教育投入编等。另外，就终身教育与终身学习的关系来看，有学者认为，“与 ‘终身学习’ 概念不同，终身教育是从社会角度出发的教育资源服务与教育机会提供，体现的是政府 ‘自上而下’ 的国家行为；而终身学习则是从个人角度出发的学习者自身变化，体现的是学习者‘自下而上’ 的个体行为”[37]。

总而言之，教育单行法的制定与教育法典总则、分则部分的编纂都是教育法典化进程推进中的重要环节，在法典编纂逻辑上是一脉相承的。教育单行法的制定是为了促进教育法体系化目标的实现，并在此基础之上通过规范整合推动教育法典的编纂。《终身教育法》 《学前教育法》 《学校法》 《考试法》 等教育单行法的制定对于公民终身学习权的保障都在一定程度上发挥着相应的规范效力，能够为特定领域教育事业的发展提供指引作用。教育法典的编纂适宜采取“总则+分则”的模式，同时应当致力于实现二者之间的体系贯通，确保不同分编在逻辑思路与价值取向上的有效衔接。教育法法典化进程的整体推进为终身学习权的保障发挥着重要的规范价值，无论是教育单行法的制定，还是教育法典的编纂，都应当以终身学习权作为关键的权利基础，都需要注重对每位公民终身的教育权益进行更加充分的保障。