职业教育社会地位之重塑*——对新修订版《中华人民共和国职业教育法》总则部分的解读

金星霖，石伟平

（华东师范大学，上海 200062）

2022年4月20日，十三届全国人大常委会第三十四次会议表决通过新修订的《中华人民共和国职业教育法》（以下简称新职教法），并决定于2022年5月1日起施行。这是该法制定近26年来的首次大修。对于此次修订，社会各界均予以了热切的关注，然而非教育界人士对新职教法的认识可能存在一些误区。比如，个别媒体仅仅因为新职教法去除了原职教法中“实施以初中后为重点的不同阶段的教育分流”的提法便主观臆断为“普职分流和中考将会被取消”。这类误读实际上与新职教法的宗旨背道而驰。新职教法的目的之一正是要通过优化制度设计来重塑职业教育的社会地位，进而让更多人自愿接受普职分流，自愿从事技能技术型工作。基于这一基本认识，下文试对新职教法的总则部分进行解读和分析。

一、职业教育的社会地位及其提升

之所以此次新职教法一经推出便产生了不少误读，其根本原因仍然在于社会大众对职业教育的认可度偏低，对“取消普职分流”预先抱有不合理的期望。这恰好证明了目前职业教育社会地位偏低的现状。长期以来，教育学界已经对这一现状进行了大量的研究和讨论。比如，石伟平和唐智彬（2009）认为职业教育社会地位低首要表现在民众不愿接受职业教育，其次还表现在社会大众失业或者转岗时，很少主动寻求职业教育或者培训；职业教育缺乏独特定位和“不可替代性”；企业同职业院校合作兴趣不强；企业员工在职培训尚未制度化[1]。此外，徐国庆（2017）认为职业教育社会地位低下的困境是结构性的，主要由三方面因素共同导致：其一，我国职业教育院校的“出身”低微，大多由低质量的普高、中职转为高职或地方本科院校升级为应用技术型本科；其二，劳动者的就业制度安排不当，薪酬待遇偏低，且存在轻视技术技能人才的倾向；其三，职业教育和普通教育的分流机制导致职业院校生源较差，降低了职业院校的社会形象[2]。

基于我国职业教育社会地位偏低的现状，也有不少研究者提出了相应的提升策略。比如，唐智彬和石伟平（2009）通过借鉴其他国家的成功经验，提出了四点提升职业教育社会地位的建议：强化政府责任，提供政策保障；优化职教资源，保障教育质量；融入学术教育，实现普职融通；关注学生发展，创造就业前景[3]。孙帅帅和祁占勇（2019）通过分析新中国成立70年来我国职业教育的地位变革总结认为：随着时代发展，我国对职业教育地位的重视是一个发展变化的过程。在当前历史背景下，只有更加关注提升技术工人的待遇和社会地位、更加关注职业教育的内涵式发展才能提升职业教育的社会地位[4]。邓泽民（2019）通过分析中等职业教育的应然地位，从而提出三类应然的职业教育改革政策，即：优化普职分流政策，出台分类招生政策；优化各类职校结构，统筹规划职教体系；注重能力导向办学，推动地方本科转型[5]。张君生（2010）认为职业教育的社会地位取决于技能人才的工资和社会地位。要改变技能人才的社会待遇，关键在于提高职业教育的办学质量，充分发挥技能人才学习的主观能动性，完善人才评价和晋升机制，健全劳动力市场[6]。金星霖（2021）通过马克思历史唯物主义视角分析发现职业教育吸引力偏低是全球的共同问题，符合生产力和生产关系发展的客观规律。要提升职业教育的社会地位必须采用多种政策、多管齐下，推动职业教育区域式发展，将职业教育定位为调节区域间贫富差距的手段，最终通过职业教育带动贫困地区生产力水平的提升[7]。

通过上述对职业教育社会地位的研究不难看出，前人对如何重塑职业教育的社会地位看法各不相同，但仍然具有一定程度的相似性，大致可归纳为三个维度，即：教育定位、实施路径、社会影响。其中，教育定位即通过政策要求赋予职业教育新的内涵或社会角色，突出职业教育的重要价值与功能；实施路径即通过优化职业教育的办学模式和管理体系，提升职业教育质量，体现职业教育的优质性；社会影响即通过改变社会文化，提升职业教育及其相关人员的社会形象，营造良性发展环境和舆论氛围。这三个维度可以作为解读新职教法的分析框架，促进社会大众理解新职教法对重塑职业教育社会地位的意义。考虑到新职教法中总则部分是全法的概述性部分，囊括了全法中的所有维度，本文拟采用上述三个维度对新职教法的总则部分进行分析解读。

二、教育定位重塑

职业教育的定位决定了它在当下国家和社会发展中所扮演的角色，影响着职业教育在民众心目中的形象。教育定位可以从三个不同层面理解，在社会的层面教育定位是一个国家和政府将教育归入社会发展总体格局的哪个领域和部类，赋予何种功能和任务[8]；在教育本身的层面则是其概念的界定，即一种教育类型的本质到底是什么，它应当培养什么样的人，发挥何种作用；在职业教育的层面，教育定位还需要明确职业教育和普通教育的关系。新职教法的总则部分也对这三方面做出了新的论述。

（一）提升社会功能

新职教法通过赋予职业教育更多社会责任，将其与国家和社会的整体发展相挂钩，具体可以体现在两方面。

其一，拔高立法目的，为职业教育的社会角色加码赋权。新职教法第一条便开宗明义地提到制定该法的目的是“为了推动职业教育高质量发展，提高劳动者素质和技术技能水平，促进就业创业，建设教育强国、人力资源强国和技能型社会，推进社会主义现代化建设”。这比原职教法第一条的表述更加具有针对性，精准地强调了新职教法在技术技能水平、就业创业、人力资源强国和技能型社会等国家发展命题中的重要作用，这也对职业教育的社会功能提出了新的要求，有助于人民大众认识到职业教育的重要性。此外，新法第一条中还将立法依据从原来的“根据教育法和劳动法，制定本法”改为了“根据宪法，制定本法”。根据前人统计，就现行法律而言，大概只有1／3的法律在第一条中有“根据宪法，制定本法”的表述[9]。我国的法律有明确的层级和位阶，通常在立法时低位阶的法律不直接使用“根据宪法”的表述，必须根据其上位法进行制定，比如，《高等教育法》和《义务教育法》都属于《教育法》的下位法，其表述均为“根据宪法和教育法，制定本法”[10]。新职教法的这一修订表明了职业教育法在法律位阶上的提升，也侧面说明国家对提升职业教育社会地位的期望。

其二，提升职业教育纳入社会发展总格局的深度和广度。这主要体现在新职教法的第七条。虽然原职教法也要求“各级人民政府应当将发展职业教育纳入国民经济和社会发展规划”，但比较原法，新职教法第七条增加了“与促进就业创业和推动发展方式转变、产业结构调整、技术优化升级等整体部署、统筹实施”的表述。近几年，已经有大量研究者或政策制定者提出职业教育应当实现国家定位，服务于国家宏观发展需要。比如鲁昕（2021）就曾经提到“职业教育纳入宏观经济政策、职业教育成为结构调整举措、职教质量定位提高适应能力、职业教育作为科技转化力量、职业教育改善人民生活品质”[11]。此次新职教法首次在法律层面明确规定职业教育将与发展方式转变、产业结构调整、技术优化升级等方面挂钩，具有极其进步的意义。这一修订直接将职业教育定位为国家整体发展战略中的重要一环，有助于提升社会大众对职业教育重要性的认识。

（二）厘清概念范围

职业教育的定位除了指其在社会和国家发展中的位置和功能之外，它还有自身作为教育的属性和内涵。只有厘清职业教育的本质和外延，才能实现职业教育的高质量发展。

原职教法中并未界定职业教育的概念，使得职业教育这一概念的内涵一直存在争议。此外，概念缺失还会使职业教育在实施过程中目标不明确，导致政策落实率偏低，影响职业教育的长远发展。新职教法第二条增加了对职业教育的定义，将其明确界定为“为了培养高素质技术技能人才，使受教育者具备从事某种职业或者实现职业发展所需要的职业道德、科学文化与专业知识、技术技能等职业综合素质和行动能力而实施的教育，包括职业学校教育和职业培训”。此次修订具有两方面积极作用：第一，该定义澄清了职业教育的育人目标包括品德、知识、素质和能力等多方面维度，既反映了职业教育的职业导向和类型特征，又突出了品德和知识在高技术技能人才培养中的重要价值。这一界定把握了职业教育的内核，将原本在实践中纷繁多样的教育培养理念拉回到品德、知识、素质和能力这四个最核心的目标上来，有助于提升职业教育的育人质量。第二，该定义明确了职业教育包括职业学校教育和职业培训两大类，明确了主要的职业教育的外延，对未来各级地方政府开展和管理各级各类职业教育提供了依据。

（三）体现类型特色

类型特色是职业教育区别于普通教育的本质特征，也反映了一个国家职业教育与普通教育之间的关系。

首先，本次新职教法中最为人关注的一大亮点即在第三条中明确规定了“职业教育是与普通教育具有同等重要地位的教育类型”。这一修订具有里程碑式的意义，从立法上彻底改变了职业教育作为次等教育的地位，使得职业教育和普通教育“平起平坐”。诚然，立法上对于职业教育定位的拔高并不一定能够在实践中直接提升职业教育的吸引力，但是这一新的定位必定会最终渗透在职业教育办学、管理、评价、学生就业等方方面面，从而最终潜移默化地改善民众对职业教育的看法。

其次，职业教育作为类型教育的明确定位还为未来科学开展职业教育提供了理论依据。明确职业教育的特色，必然使得未来职业教育在办学中更加尊重技能学习和职业发展的基本逻辑，为发展高质量职业教育奠定了基础。这也体现在了新职教法第三条中，与原法相比，新法增加了“建立符合技术技能人才成长规律的职业教育制度体系”的表述。此外，第三条中还新增了诸如“增强职业教育适应性”“为全面建设社会主义现代化国家提供有力人才和技能支撑”等表述。这些表述均再次强调了职业教育这一独特教育类型对国民教育体系及社会发展的独特价值，有利于促进职业教育内涵式发展，提升职业教育的社会地位。

三、实施路径重塑

实施路径指职业教育实施过程中所选择的教育标准、育人模式和管理制度等，关系到职业教育在实践中方方面面的安排。只有采用科学和系统的方法实施职业教育，才能让群众看到职业教育的专业性和前沿性，最终提升职业教育的社会地位。新职教法对职业教育的实施路径进行了大量论述，大致可归纳为三方面：

（一）坚持职业导向

坚持职业导向指职业教育办学方针必须遵循技能人才学习和职业发展的客观规律，以产业实践和职业技能为核心实施办学。这在新职教法里可以体现在两个方面：

首先，在办学方针方面，新职教法第四条在人才培养的能力和素质两个层面都有新的表述。能力层面，新职教法第四条比原职教法增加了“坚持立德树人、德技并修，坚持产教融合、校企合作，坚持面向市场、促进就业，坚持面向实践、强化能力，坚持面向人人、因材施教”的表述。新法条明确将职业教育的能力培养目标与技能学习、产教融合、校企合作、实践能力等概念融合起来，符合职业教育育人规律，比原职教法具有更强的可操作性、针对性和科学性。素质层面，新职教法第四条新增了“实施职业教育应当弘扬社会主义核心价值观，对受教育者进行思想政治教育和职业道德教育，培育劳模精神、劳动精神、工匠精神”的表述。新提法既体现了我国国情下对学生思想道德素养的普遍要求，也体现了对技能技术型人才的独特要求，同时具有时代性和职业性。这启示未来职业教育在办学中应当更加注重对学生品德和价值观的引导，且在实践中需要将品德和价值观教育与职业教育的特点相结合。

其次，在教育标准和证书制度方面。新职教法第十一条（对应原职教法第八条）增加了新的表述。在教育标准方面，新职教法强调必须“根据经济社会发展需要，结合职业分类、职业标准、职业发展需求，制定教育标准或者培训方案”。这对职业教育培养目标和培训方案的适应性、科学性、职业导向性都提出了新的要求，既符合了职业教育“五个对接”的基本办学规律，又与《国家职业教育改革实施方案》的总要求和目标相辅相成。在证书制度方面，新职教法补充了原职教法中“学历证书和职业资格证书制度”的表述，增加了“其他学业证书”“培训证书”“职业技能等级证书”等多种证书类型。这一表述扩大了职业教育的认证依据，为未来实施柔性学制、学分银行、终身学习等灵活多样的职业教育制度提供了政策依据。可以预见，随着职业教育认证制度的创新和改革，社会大众接受职业教育或培训的渠道会逐渐拓宽，人们接受职业教育或培训也会变得更加容易。这将逐渐使职业教育或培训成为个人提升自我综合素质和能力的一种方式。

（二）优化治理体系

教育治理是指国家机关、社会组织、利益群体和公民个体，通过一定的制度安排进行合作互动，共同管理教育公共事务的过程。优化治理体系是推进教育高质量发展的关键，其核心是通过分权和集权两种方式调整优化共治主体的权责关系[12]。新职教法中对职业教育的治理体系进行了两方面优化：

其一，细化了各级治理主体的职责。这主要表现在新职教法的第六条（新增条目）和第八条（对应原职教法第十一条）。第六条从宏观上确定了分级管理中各级的责任，表述为“职业教育实行政府统筹、分级管理、地方为主、行业指导、校企合作、社会参与”；第八条则对各级政府和行政部门的职责做出了比原法中更加具体的规定。这些新的修订将带来两方面益处：首先，可以明确各治理主体的责任，使其做到在党和政府为核心的领导下各司其职，避免了政出多门和政策落实不到位的情况；其次，在管理中做到有法可依，细化的责任义务规定使得上级管理部门在推进、约束、监督各办学主体时具有更强的法律依据，提升其治理行为的效力。

其二，建立了多元协同办学体系。这主要表现在新职教法中新增了第九条。该法条明确要求发展多层次和形式的职业教育，推动社会力量参与职业教育。同时新增条目规定了参与职业教育办学的主体有“有关行业主管部门、工会和中华职业教育社等群团组织、行业组织、企业、事业单位等”。该法条最关注的办学主体是企业，要求“国家发挥企业的重要办学主体作用，推动企业深度参与职业教育，鼓励企业举办高质量职业教育”。其次，该法条也规定企业之外的其他办学主体需要“依法履行实施职业教育的义务，参与、支持或者开展职业教育”。这一新修订符合职业教育领域研究者的期待。比如，李国杰（2020）曾提出只有跳出教育办教育，将教育与区域经济社会发展大局紧密关联起来，地方政府、高校、行业、企业协同发力，才能实现教育链、人才链与产业链、创新链有机衔接，促进产业和教育高质量协调发展[13]。此次在法律层面明确对职业教育的多元办学做出法律规定具有进步意义，将对未来实践中的多元合作给予法律支撑，能帮助各办学主体紧密地团结在一起，实现真正的产学研深度融合。

（三）针对特定对象

从经济学视角来看，针对特定对象开展职业教育有助于降低目标受众的教育成本，提高其教育收益，直接对受教育者未来薪资水平和职业地位产生积极作用，减缓贫困的代际传递[14]。因此，进一步明确特定职业教育受众，在特定区域因地制宜地开办具有特色的职业教育项目，能够更好地促进特定区域的经济建设，服务于国家发展的整体战略部署。

新职教法第十条（对应原职教法第七条）仍然保留了原职教法中强调的三类地区（即农村地区、少数民族地区、边远贫困地区）和三类人群（即妇女、失业人员、残疾人），同时新法增强了对革命老区、欠发达地区、转岗及再就业人员、特殊人群等弱势地区和群体的支持力度。通过扩大职业教育的特定对象，职业教育可以更好地服务于最需要的群体，从而更加充分地发挥职业教育的价值，提升职业教育对特定地区和人群的吸引力。其中，新职教法第十条最关注农村职业教育。该法条细化了兴办农村职业教育的重点，具体表述为“支持举办面向农村的职业教育，组织开展农业技能培训、返乡创业就业培训和职业技能培训，培养高素质乡村振兴人才”。这一新的表述表明国家对乡村职业教育的认识已超越了原有的训练技术技能型工人、提高个体收入的简单层面。新职教法对农业技能培训和返乡创业的要求显然表明乡村职业教育的目的是以职业教育为媒介，把科学技术、管理体系、生产基地和人才等生产力要素聚拢到乡村地区，结合当地特点统筹规划职业教育专业和课程体系，最终形成完整的经济链，从而振兴乡村经济[15]。

四、社会影响重塑

美国社会心理学家阿希（Asch）认为社会影响是指团队或群体对个人行为的影响，其中一个最主要的心理因素就是从众。人们倾向于做出符合大众价值观的事情，以寻求他人的赞同、认可和尊重[16]。因此，只有当职业教育在整个社会内获得大面积赞同、认可和尊重，而大多数人也愿意接受职业教育时，职业教育的地位才会发生本质性的改变。新职教法力图从国内和国际两个方面重塑职业教育的社会影响力：

（一）营造社会风气

从国内层面来看，强调营造社会风气，即通过形成热爱劳动、尊重技术、爱岗敬业的社会风气，为职业教育发展营造良好社会环境。长期以来，儒家思想的某些价值观（如“君子不器”“学而优则仕”“劳心则治人，劳力者治于人”等）导致我国大多数民众不愿接受职业教育[17]。这类价值观导致优秀生源大量流入普通教育，降低了职业教育生源质量，进一步使职业教育和“失败者的教育”这类标签相绑定，从而使得其声誉被污名化。针对这一现象，新职教法在十二条（对应原职教法第十条）提出“国家采取措施，提高技术技能人才的社会地位和待遇，弘扬劳动光荣、技能宝贵、创造伟大的时代风尚”。这一新修订有助于扭转社会大众对劳动、职业、技术的看法，形成新的社会风尚，符合我国当下建设技能型社会的战略需要。

此外，该法条还强调了国家将对职业教育工作中有突出成就的单位和个体进行表彰、奖励，又进一步将每年五月第二周的职业教育活动周用法律的形式固定了下来。其实，在实践中，国家早已落实对职业教育的表彰奖励和职业教育活动周一类的活动。目前用法条的形式固定下来说明国家认可这些实践，并试图进一步巩固这些实践的效果，将职业教育的表彰政策和职业教育活动周进一步扩大，让更多人了解职业教育，走近职业教育，喜欢职业教育。相信在不久的未来，国内还会推动大量类似的活动。比如“大国工匠创新交流大会”“全国职业院校技能大赛”“最美职校生网络评选”和“劳模工匠进校园”等，近些年来都在不断涌现。只有不断通过这些活动扩大职业教育的舆论阵地，提高职业教育的声量，才能最终重塑职业教育的社会影响力。

（二）互通教育资源

从国际层面来看，互通教育资源指通过不断增强职业教育领域的国际合作，实现海内外教育资源互通，从而让社会大众看到职业教育的前沿性和国际性，最终提升我国职业教育的社会影响力。

新职教法第十三条（新增条目）提到：“国家鼓励职业教育领域的对外交流与合作，支持引进境外优质资源发展职业教育，鼓励有条件的职业教育机构赴境外办学，支持开展多种形式的职业教育学习成果互认”。这一提法符合我国经济社会发展的客观规律。随着我国经济的持续增长，未来我国劳动力成本必定提高，中低端制造业会向其他发展中国家转移，因此，职业教育必须加强国际合作，尤其是与东南亚国家及非洲国家间的合作[18]。这一新增法条意味着未来职业教育办学可能出现两方面变化：其一，增加交流合作与资源引进意味着未来国内各职业院校可能会引入更多创新的教学理念和方法，职业教育的办学模式可能会更加百花齐放，带来各类职业院校的繁荣与发展；其二，该法条中对境外办学和学习成果互认方面的规定意味着未来我国职业教育院校可能会招收更多留学生，国内的学生也可能有更多机会赴国外学习，同时职业院校的毕业生得益于成果互认，将来可以赴国外工作。这一新修订无异于为未来职业院校学生提供了更多样化的学习资源和新的发展空间，能够明显增强职业教育的社会影响力，使更多人自愿参与职业教育。

五、结语

通过分析解读新职教法的总则部分，不难看出新职教法将在教育定位、实施路径、社会影响三个维度上带来积极的变化，促使职业教育逐渐朝着高端化、前沿化、科学化、现代化的方向发展，从而最终重塑职业教育的社会地位。相信随着职业教育社会地位的提升，人民群众也必将逐渐把职业教育视为提升自我职业能力的一种途径，最终实现以选择职业教育为荣，以学习技能技术为乐，以成为大国工匠为志。