刑事初查制度的问题检视、原因分析及路径优化

李 涛

(扬州市人大常委会,江苏扬州225002)

刑事侦查权是国家赋予公安机关、人民检察院监察委员会、国家安全机关、军队保卫部门和监狱等的重要权力,具有《中华人民共和国刑事诉讼法》(以下简称《刑事诉讼法》)和其他专门法的授权,其运行不得超越法律规定和授权。刑事侦查权规范运行对促进社会公平正义、增进人民福祉具有重要意义,运行不当则会侵害公民基本权利,出现司法腐败和执法不公,损害公民合法权益,甚至关系到公民的“生杀予夺”。刑事诉讼活动中每个步骤、每个环节都应谨慎对待,而刑事初查作为规范刑事侦查权运行的“第一粒扣子”,运行不当会导致后续刑事诉讼程序失灵,应当予以高度关注。

一、问题的提出:侦查权启动始于初查还是立案

全国政法队伍教育整顿公布的数据显示:2018年1月至2021年8月,公安系统由于执法办案等问题处理处分干警9.6万人,其中近八成涉及“有案不立、压案不查”。[1]这一数据背后暴露出立案环节是刑事制度重要的短板弱项。有案不立意味着经过刑事初查,公安机关明知是刑事案件而不予立案。压案不查揭示，虽然已经刑事立案,但公安机关消极开展后续侦查活动,导致刑事案件长期处于悬置状态。相对于压案不查,有案不立更具有危害性。大数据时代,刑事诉讼一旦进入立案环节,案件涉及的相关信息会被纳入侦查机关的信息平台管理。信息留痕势必增强侦查机关办理案件的谨慎性,深度影响侦查机关后续依法侦查工作。立案留痕使检察机关、当事人对案件情况相对知情,检察机关可以通过行使法律监督权对压案不查的现象进行纠正,当事人可以跟踪案件进展,大众媒体等社会监督力量也可以对有社会影响力的案件进行舆论监督,促进案件侦办。同时,刑事案件长期得不到侦破,势必影响侦查机关工作绩效,侦查机关会通过启动内部监督机制,以推动侦查活动正常开展,实现刑事诉讼活动保障人权之目的。但是,有案不立容易导致一些刑事案件永不见天日,即便有留痕信息,由于未能完全启动刑事侦查权,初查反映的信息必然相对简略,特别是有犯罪事实发生、需要追究刑事责任方面的内容薄弱,容易以不立案作为留痕信息,进而为刑事侦查权滥用预留了空间,且不利于内部和外部监督。对于有案不立,往往不能及时发现并查明,甚至长期得不到纠正。[2]有案不立的情形下,刑事侦查权事实上导致刑事诉讼活动处于失范状态,刑事侦查权被置于“暗箱”之中。一方面,刑事侦查权在保障人民安居乐业、服务经济社会发展、维护国家安全和社会稳定中应发挥“尖刀”的作用;但另一方面,由于刑事侦查权是一种强制色彩浓厚的权力,行使不当必然会侵犯刑事诉讼参与人的权利,若被纳入“暗箱”操作还易产生司法腐败和执法不公,成为权力寻租和权力恣意妄为的对象。曾几何时,湖北“佘祥林杀妻案”、浙江“张氏叔侄强奸杀人案”、重庆“运动式的打黑”以及“法外侦查权”问题曾引起学界和社会对侦查权运行的极大关注和反思。扫黑除恶专项斗争中发现的湖南新晃“操场埋尸案”长达16年时间里只备案不立案的事实同样令人震惊。[3]一般认为,立案是刑事诉讼活动开始的标志,公诉案件必须先立案才能启动侦查程序,采取必要的侦查行为。[4]这导致刑事侦查权的启动始于立案的结论产生。实践中,初查阶段就已经有了侦查权运行因素。《刑事诉讼法》第一百一十二条规定：“人民法院、人民检察院或者公安机关对于报案、控告、举报和自首的材料,应当按照管辖范围,迅速进行审查。”这里的“迅速进行审查”指的是刑事初查。公安部依据《刑事诉讼法》制定的《公安机关办理刑事案件程序规定》第一百七十四条细化规定了初查内容:“对接受的案件,或者发现的犯罪线索,公安机关应当迅速进行审查。发现案件事实或者线索不明的,必要时,经办案部门负责人批准,可以进行调查核实。调查核实过程中,公安机关可以依照有关法律和规定采取询问、查询、勘验、鉴定和调取证据材料等不限制被调查对象人身、财产权利的措施。但是,不得对被调查对象采取强制措施,不得查封、扣押、冻结被调查对象的财产,不得采取技术侦查措施。”由此可以看出,刑事初查本质上仍是公安机关行使的有限侦查权,只是规定了刑事初查不得采取限制被调查对象人身、财产权利的措施,其中可以采取的询问、查询、勘验、鉴定和调取证据材料等措施均属于侦查机关行使侦查权的范畴。值得注意的是,《刑事诉讼法》规定的初查阶段要求公安机关可以采取不限制被调查对象人身、财产权利的措施,即仅能开展任意侦查,而不可开展强制侦查。但《中华人民共和国人民警察法》(以下简称《人民警察法》)第九条规定,“公安机关的人民警察对有违法犯罪嫌疑的人员,经出示相应证件,可以当场盘问、检查”“对被盘问人的留置时间自带至公安机关之时起不超过二十四小时,在特殊情况下,经县级以上公安机关批准,可以延长至四十八小时,并应当留有盘问记录”“经继续盘问,公安机关认为对被盘问人需要依法采取拘留或者其他强制措施的,应当在前款规定的期间作出决定”。此条规定可能导致《公安机关办理刑事案件程序规定》关于初查不限制被调查对象人身、财产权利的措施的规定虚置。盘问类似于询问,留置时间最长可达48小时,属于限制被调查人的人身权利的措施。即,公安机关在初查阶段仍有途径采取包括强制措施在内的侦查措施,这与立案后侦查权力相差无几。对此,有学者认为“初查变相替代了侦查”。[5]

刑事初查没有被《刑事诉讼法》纳入立案范畴,没有明确的法律渊源,并不是一个法律意义上的程序阶段。[6]但是,刑事初查应当代替现有的刑事立案成为侦查权启动的第一步,并明确法律渊源,成为法定的程序性规定。否则,刑事初查不当将会导致刑事诉讼程序的全盘崩溃,成为侦查机关徇私枉法或者滥用职权的可能漏洞。一是刑事初查不当可能导致对明知是有罪的人故意包庇。依据《刑事诉讼法》第一百一十二条规定,对于判断是否发生的犯罪事实进而立案,侦查机关的“认为”成为重要依据,特别是在没有控告人或者控告人没有代理人的情况下,初查会存在可能被利用的法律漏洞,导致侦查机关对明知是有罪的人而故意包庇。比如，众所周知的重庆“薄谷开来故意杀人案”,通过涉案民警被处理的结果和媒体公开报道可以得知,重庆警方在案件发生后进行了初查,且根据初查结果未采取立案措施。最初重庆警方调查认为,英国商人尼尔·伍德系“酒后猝死”,不属于刑事案件,因此没有立案。[7]这一案件显然是利用了初查不等于立案的漏洞。当然,侦查机关办理刑事案件绝大多数能做到秉公执法,“薄谷开来故意杀人案”只是极少数的个案,但可以说明刑事初查事实上启动了侦查权,而侦查权关系公民的“生杀予夺”,其运行必须置于“阳光”之下受到严格的监督。若将刑事初查排除在刑事侦查权各运行环节之外,可能导致初查信息被密封,进而导致公平正义窒息在无法被监督的“暗箱”中,被徇私枉法者扼杀。严格意义上讲，人口失踪并不意味着刑事案件的发生。尽管《公安机关查找疑似被侵害失踪人员信息工作规定(试行)》等规定可以作为公安机关开展工作的依据，但如果没有立案，公安机关所能采取的工作措施有限，在回应人民群众提出的查找失踪人员等诉求方面难免会打折扣，不仅会损害侦查机关的形象和公信力，还可能导致人民群众的利益不能得到及时保护。二是刑事初查不当可能导致明知是无罪的人而使其受追诉。刑事初查若不依法开展,不仅可能产生隐案不报等徇私枉法情形,还会导致侦查机关滥用职权，造成冤假错案。南宋法医学家宋慈所著的《洗冤集录》开篇语曰:“狱事莫重于大辟,大辟莫重于初情,初情莫重于检验。”[8]大意是说,“大辟”(死刑)是最重的刑罚,初查对于死刑的判断最为重要,初查结果最倚重的是检验勘察。初查不严格,容易导致冤假错案的发生。冤错案件的形成,首先是因为理念上的有罪推定和疑罪从轻,都遵循一个简单的逻辑,即侦查机关在获得一些案件线索之后,迅速锁定犯罪嫌疑人并对其实施刑讯逼供,以口供为中心展开侦查,印证犯罪嫌疑人的供述,而后即移送司法机关追究刑事责任。[9]其中,所谓“侦查机关在获得一些案件线索”主要是指案件的初查,而导致冤错案件的原因也在于初查工作,特别是在初查中的勘验工作不够严谨,导致刑事侦查权运行的“第一粒扣子”扣歪了。例如在“佘祥林杀妻案”中,仅以被害人家属对腐败女尸进行辨认作为确定立刑事案件进行侦查的条件。从有案不立的问题导向出发,刑事侦查权的启动不应以立案为启动标识,而应始于刑事初查。若刑事侦查权的启动基于立案,则会导致刑事初查可能被隔离于刑事诉讼程序之外。刑事初查信息的模糊、简略又会使侦查机关对刑事案件的选择权具有较大伸缩性,可能会产生权力寻租,或者使侦查机关根据案件难度选择性办案,终将影响社会公平正义。

二、基于公共选择理论对刑事初查制度漏洞的原因分析

公共选择理论以经济人假设为前提分析政治现象。经济人假设来源于英国古典经济学家亚当·斯密所讲的《国民财富的性质和原因的研究》(《国富论》)。亚当·斯密所讲的“经济人”是指以追求个人利益最大化为目的并积极从事经济活动的主体,而公共选择理论将经济人假设移植到政治领域,认为政治领域中的个人也是自利的、以自己的利益最大化为行为准则的经济人。以公共选择理论为观照,侦查机关存在“有案不立、压案不查”是“经济人”追求个人利益最大化的特性在侦查领域的具体体现。

(一)公共选择理论的引入

“个人理性”是公共选择理论重要的关注点。公共选择理论认为,每个人都有自己的理性,而“个人理性”表现为每个人都会追求自己的利益,只要是合法的利益,他的追求也是正当的。反观现有刑事初查制度设计,没有考虑侦查人员的这种“理性”,而是将所有的刑事侦查人员都假设为无私奉献、不计私利的,忽视了侦查人员的行为也遵循“理性”原则。相应地,对刑事初查的优化改造,必须规范侦查人员的“理性”选择,既保护其正当的利益要求,又防止其“理性”过度扩张。公共选择理论的代表人物戈登·塔洛克在其《公共选择》中直白地指出,官僚通常都有几种私心:第一种是不要工作得太辛苦;第二种是扩大他自己部门的规模,在这种扩大的过程中也愿意其他部门能得到扩大;第三种是改善与某个职位相关联的“外快”。[10]戈登·塔洛克对官僚个人私心的揭露是公共选择理论对“个人理性”比较直白的诠释。在公共选择理论看来,人类社会由两个市场组成,一个是经济市场,另一个是政治市场。在经济市场上活动的主体是消费者(需求者)和商家(供给者),在政治市场上活动的主体是选民、利益集团(需求者)和政治家、官员(供给者)。在经济市场上,人们通过货币选票来选择能给其带来最大满足的私人物品;在政治市场上,人们通过政治选票来选择能给其带来最大利益的政治家、政策法案和法律制度。前一类行为是经济决策,后一类行为是政治决策,个人在社会活动中主要是做出这两类决策。该理论进一步认为,在经济市场和政治市场上活动的是同一个人,没有理由认为同一个人在两个不同的市场上会根据两种完全不同的行为动机进行活动,即在经济市场上追求自身利益的最大化,而在政治市场上则是利他主义的,自觉追求公共利益的最大化;同一个人在两种场合受不同的动机支配并追求不同的目标,是不可理解的,在逻辑上是自相矛盾的。[11]彰显“个人理性”在政治活动和经济活动中对利益的追求具有同质性。必须认识到,政治活动与经济活动并不相同,政治活动主要聚焦公共利益,从事政治活动的政治实体一般具有自觉追求公共利益的职责使命,但并不意味着构成政治实体的原子化个人均具有纯粹追求公共利益的使命自觉。承担的职责使命、接受的宣传教育、制度的管理约束等均使得侦查人员不可能像经济活动中的“理性人”那样完全遵循利己主义。但不可否认,法律之所以强调职责使命、灌输正向的宣传教育以及设置约束性的管理制度,本就是考虑到侦查机关和侦查人员中存在的“个人理性”会对纯粹的、至善的公共理性构成威胁。侦查活动属于广义上的政治活动,在侦查活动中侦查人员同样具有自己的利益,会理性地寻找制度漏洞。在对案件线索初查后有案不立或许是为了争取更多的工作绩效,或许是为了减少日常工作量,更甚者可能是利用手中的权力寻租。

(二)刑事初查制度的“理性”漏洞

刑事立案启动刑事侦查权具有法律依据。国内刑事诉讼教科书认为,设置立案程序,有如下几个方面考量。一是可以有效地保障无辜的公民不受刑事追究。通过立案前的审查,凡是不具有犯罪事实或者依法不应当追究刑事责任的,就被排除出刑事诉讼。二是通过立案使司法机关能够及时统计分析各个时期各种犯罪的发案情况和动向。[12]但是,在刑事诉讼中,立案却是每个刑事案件都必须经过的法定程序,只有经过立案,其他诉讼阶段才能依次进行,司法机关进行侦查、起诉、审判活动才有法律依据,才能产生法律效力。[13]有学者支持单独设立刑事立案程序,其依据是刑事立案制度增加了一道启动诉讼程序的“过滤网”,可以过滤一些不符合刑事案件标准的事件,维护刑事诉讼程序启动的严肃性,保障公民合法权益。但陈卫东认为,侦查以立案为前提,也导致了一种悖论:为了查明事实真相,使其满足立案条件,就可能需要采取侦查等专门调查手段,而未经立案就采取侦查手段则又违反《刑事诉讼法》规定;如果不采取深入的调查,则又满足不了立案的条件,于是在“理性”驱动下,相当数量的案件就在未经立案的情况下便“违法”地进行侦查,“边破边立”,甚至是“不破不立”“破了才立”。[14]上述皆是“有案不立”,严重者如“薄谷开来故意杀人案”和新晃“操场埋尸案”,不但不立案，还徇私枉法。“有案不立”使刑事诉讼活动中通过立案程序保障人权、推动刑事诉讼活动顺利开展的目的落空。如前所述,在刑事初查阶段,侦查机关可以采取一定侦查措施,意味着初查中已融入侦查权运行元素。侦查机关依据《人民警察法》的规定,甚至可能规避了《刑事诉讼法》《公安机关办理刑事案件程序规定》等限制行使强制措施的规定,而强制措施提前介入可能会侵犯公民合法权利。同时,刑事案件侦破对侦查时间要求高,侦查机关介入开展证据材料收集工作,仅以刑事初查权限难以完全启动侦查权,导致在开展证据收集时侦查活动的合法性受到影响。例如,侦查机关需要跨部门、跨区域调取证据时,协作部门需要侦查机关出示立案决定书等法律文书。在没有正式立案的情形下,主办机关无法出示立案决定书,若协作部门合作配合主办机关则罢,不合作配合则会导致主办机关证据收集受限。

(三)刑事初查制度“理性”背离以人民为中心的侦查理念

优化刑事初查制度就是防止和避免侦查人员在行使公权力时夹杂个人私心。恩格斯指出:“国家最多也不过是无产阶级在争取阶级统治的斗争胜利以后所继承下来的一个祸害;胜利的无产阶级也将同公社一样,不得不立即尽量除去这个祸害的最坏方面,直到在新的自由的社会条件下成长起来的一代能够把这个全部国家废物完全抛掉为止。”[15]恩格斯这一论述与马克思在《法兰西内战》中对防止公职人员由“社会公仆”向“社会主人”转变的警告有一定的同源性。在无产阶级取得执政权力后,需要警惕代表人民行使公权力的公职人员最初的革命热情衰减,忘掉初心,背弃人民，最后成为新的革命对象。为避免背弃初心使命,公职人员应当保持“社会公仆”身份的清醒,推崇“权利至上”的工作理念。侦查人员在侦查活动中若站在“社会主人”的立场上,忘记“社会公仆”身份,其行为必然会轻视权利、膨胀权力,充斥公共选择理论所提及的个人私心。这就需要侦查人员在行使侦查权过程中牢记“社会公仆”的身份。在从事侦查活动中,敬畏人民赋予的权力,坚持以人民为中心的侦查理念,规范侦查权涉及的任何一个环节,围绕人民群众对侦查工作的期待,限制、摒弃侦查人员个人私心,将侦查权关在制度的笼子里,避免侦查人员以“社会主人”的角色,把国家权力变成为自己牟利的工具,把从事政治活动变成自己升官发财、飞黄腾达的手段。[16]而现有初查制度的漏洞导致有案不立的情形,恰是侦查人员如“社会主人”般控制刑事案件进展,在个人“理性”驱使下行徇私枉法或滥用职权之实,损害公共利益和侵犯人权。

三、刑事初查制度路径优化:刑事初查并入刑事立案程序

受公共选择理论的启示,优化改造刑事初查制度应假设侦查人员具有“公共人”“经济人”的双重身份,其行为既有公共性,又有自利性。公共性即侦查人员行使侦查权时代表国家为人民群众提供公共安全服务;自利性即侦查人员在行使侦查权时,如果遇到制度存在漏洞,会基于“个人理性”钻制度的空子,做出符合个人利益却有损公共利益的行为选择。刑事初查制度的“个人理性”漏洞提示，刑事初查制度应当优化改造,剔除侦查活动中侦查人员可能的私心。现阶段,我国独立立案程序理论仍占主流,取消侦查立案程序具有一定难度，但基于尊重刑事侦查效率优先和保障人权原则,将刑事初查并入刑事立案程序存在可行性,亦符合以人民为中心的侦查理念。

(一)推动国家立法,明确刑事初查的法律渊源

《刑事诉讼法》对初查没有细节性规定,侦查人员依据《刑事诉讼法》从事侦查活动可能会将“个人理性”掺杂其中。由于在侦查办案中,对刑事初查缺少可操作性的规程,意味着刑事初查制度“概念”强于“实操”，“抽象”强于“具体”。为提高侦查工作绩效,侦查人员既可以借助《人民警察法》规定的“盘问、检查”制度,将“盘问、检查”制度转化为初查环节限制违法犯罪嫌疑人人身权利的规定,又可能基于“个人理性”采取“有案不立、压案不查”。与这些法律制度相比,《公安机关办理刑事案件程序规定》明确规定的“初查不得有限制被调查对象人身权利、财产权利”的措施略显呆板。这说明目前有效的法律与部门规范性文件在侦查实践中对刑事初查的规定并不协调,刑事初查制度存在着“漏洞”,亟待完善。从立法层面看,《中华人民共和国立法法》第八条规定,“诉讼制度”“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚的事项”只能通过制定法律来规定。而刑事初查正属于刑事诉讼的组成环节,由此,明确刑事初查阶段侦查机关可以采取限制被调查对象人身、财产权利的措施,需要通过中央立法机关修改《刑事诉讼法》,才能使刑事初查成为侦查权正式启动的标志,从而推动刑事立案关口前移,赋予初查阶段侦查机关采取强制侦查措施以合法性。同时,鉴于刑事强制措施对公民人身、财产权利的严厉性,在刑事初查纳入刑事立案环节后不应降低刑事强制措施的适用标准,并严格立案后适用刑事强制措施的种类、情形。同时,侦查机关应当注重落实平等保护原则,平等对待、全方位保障犯罪嫌疑人的合法权利。通过修改《公安机关办理刑事案件程序》等与《刑事诉讼法》相配套的规范性文件,规范刑事初查行为,适应侦查工作规律,提高侦查工作的质量和效率。

(二)重设立案条件,降低立案门槛

《刑事诉讼法》第一百一十二条规定,立案的条件必须达到“有犯罪事实需要追究刑事责任”的标准,即刑事立案的“事实条件”和“法律条件”。事实条件为“有犯罪事实”,即客观上存在某种危害社会的犯罪行为,这是刑事立案的首要条件,是法定的启动刑事诉讼程序、追究刑事责任的必要前提。对“事实条件”进行严格的规制非常必要。从人类认识规律的角度来看,案件事实是随着侦查工作的不断深入而逐步呈现的。就侦查阶段来说,“犯罪事实”的存在仅是一种可能性,只能说侦查人员的主观判断认为“有犯罪事实”,案件实际上呈现的是一种“嫌疑”状态。要求公安机关在接到报案后“迅速审查”，并做出是否“有犯罪事实”的判断,这对于刚刚接触案件情况的侦查机关来说,设置的程序门槛有些过高。在有关刑事案件的新闻报道中,常见的标题是“××警方×小时‘速破’×案件”,体现了侦查工作对时限性的要求。以命案侦破为例,一些基层侦查人员在工作中总结出了命案侦破的“黄金时间规律”，“黄金时间”即案发后72小时,在这个时间段里确定嫌疑人,命案侦破概率很高;3～7天是“次黄金时间”,超过7天仍未获取关键线索锁定犯罪嫌疑人的,命案侦破的概率会急剧下降,甚至成为难以侦破的“冷案”。[17]侦查机关因为时间紧迫,加之刑事初查可以采取的措施有限,容易导致取证不周全和锁定嫌疑人所要考虑的因素不全面,甚至可能造成侦查机关错误判断,发生冤错案件,这凸显了优化刑事初查制度的重要性。尽管绝大多数刑事案件通过一般侦查可以做出正确判断,但也存在着例外。正如一张白纸上的黑点更容易被发现一样,一旦出现极少数冤错案件,将会导致整个侦查机关辛苦努力白费,这不仅影响司法公信力,还会使社会公平正义受到污染。因此,将刑事初查制度纳入刑事立案环节,并把“有犯罪事实”的条件改为“有犯罪嫌疑”更为适宜,这将最大可能避免侦查人员主观判断的“先入为主”,以及基于“个人理性”采取有案不立等问题。同样,刑事立案法律条件要求的“需要追究刑事责任”也要调整为“存在需要追究刑事责任的可能”,以促使侦查机关以积极作为回应人民群众的“急难愁盼”,使刑事立案登记制成为人民群众“可接近的公平正义”。[18]当然,全面推行刑事立案登记制,将会导致社会面刑事立案数量大幅上升,给人民群众对平安稳定的心理预期带来冲击。建议稳妥推进刑事立案登记制,压缩侦查人员发挥“个人私心”的空间,通过对“有案不立”的统计数据进行分析,提炼出“有案不立”的案件类型,并将这些案件的立案环节提前至刑事初查阶段。

(三)强化初查法律监督,防止初查权滥用

降低刑事立案条件的本质是将初查权转化为法定侦查权,将立案审查制转化为立案登记制,强化了刑事初查权的法定权威性，成为刑事诉讼中有份量的一环，但这可能产生刑事初查权被滥用的风险。如前所述的“佘祥林杀妻案”“张氏叔侄强奸杀人案”等冤错案件,其产生的原因均无法回避刑事初查时侦查活动不严谨、有漏洞的因素。刑事初查制度的“漏洞”容易导致“理性人”趁虚而入,滥用刑事初查权。同样,将刑事初查纳入立案环节,使之成为刑事侦查权启动的第一环节,依然要防止刑事初查权被“理性人”滥用,成为极少数包藏“个人私心”的侦查机关、侦查人员损害社会公平正义的工具。如此一来,重构并严格执行防止“理性人”出现的刑事侦查制度无疑是关键。在制度层面,为应对侦查机关中出现“理性人”,侦查机关须建立侦查办案终身负责制,强化侦查人员在开展侦查活动中的自律之心,遏制侦查人员“理性”的个人私心,并加强侦查人员队伍日常教育整顿活动,增强侦查人员“社会公仆”意识。在侦查机关内部探索建立专门的立案机构,以强化立案的专门管理,提高刑事初查的规范化、专业化水平。除运用侦查机关纪检监察、法制等侦查机关内部监督,以及新闻监督、人大监督、社会监督等常规监督手段外,进一步加强检察机关依法对刑事立案的监督,是确保刑事初查权有序运行的刚性约束。《刑事诉讼法》第一百一十三条规定:“人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的,或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查,向人民检察院提出的,人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的,应当通知公安机关立案,公安机关接到通知后应当立案。”然而,检察机关对侦查机关立案监督的有关规定存在一定制度缺陷。首先,仅规定检察机关对不立案行为的监督。今后却未规定对立案行为的监督,应当对立案予以规定并细化其操作规程。倘若在刑事立案阶段,检察机关曾对“佘祥林杀妻案”等案件启动严格的监督程序,对刑事初查获得的证据进行分析研判,以中立角度去分析案情,或许那些冤错案件就不会发生。其次，在检察机关实际监督侦查机关立案过程中,对侦查机关不立案行为的监督可能难以落实。或者说,只有被害人向检察机关提出,检察机关才能获知公安机关不立案的信息。若没有被害人向检察机关提出,检察机关恐难以获知公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的情况,这是由于检察机关不能及时获得侦查机关初查信息所致。毕竟在当前制度设计中,刑事初查并非侦查权启动的法定“引擎”,侦查机关不会就全部初查结果主动接受检察机关监督,其所提供的初查信息必然有限,导致检察机关难以通过有限的初查信息得出应当立案侦查的案件而不立案侦查的结论。因此,完善刑事初查制度,将刑事初查并入立案程序需要发挥检察机关的法律监督职能,并特别注重发挥信息化条件下信息公开透明且传递及时的优势,使检察机关可以通过信息化手段及时掌握侦查机关报备的刑事初查信息,并主动审查初查信息的客观性、完整性,以判断侦查机关立案的必要性、合法性,避免刑事初查权被滥用。