新时代党内法规的宪法思考

范电勤（贵州大学，贵州 贵阳 550025）

2020 年 11 月召开的中央全面依法治国工作会议强调“要坚持依法治国和依规治党有机统一，确保党既依据宪法法律治国理政，又依据党内法规管党治党、从严治党。”[1]习近平指出：“加强党内法规制度建设是全面从严治党的长远之策、根本之策”。[2]在新时代，党内法规在我国的政治和社会生活中有着越来越重要的作用。那么，在这种现实状况下，党内法规与宪法法律的关系就摆在我们面前。目前较为流行的看法认为党内法规是处在宪法法律框架之下的具有独立性的“软法”规范。[3]如果说“党内法规”是“软法”，这显然与党内法规具有保证国家法律法规贯彻执行的功能不符，①《中国共产党纪律处分条例》（2018 年10 月1 日起实施）第1 条规定：“为了维护党章……保证党的路线、方针、政策、决议和国家法律法规的贯彻执行……，制定本条例。”与反腐败党纪的约束性比刑事法律要求要多、标准要高的实践不符，[4]也与全面从严治党、将纪律挺在法律前面的社会现实不符。在新的监察体制下，党内法规“带电”“长牙”，具有反腐利器的功能，这既是社会事实，也是社会实践的要求，更是法治的需要。因此，在新时代的背景下对党内法规进行宪法思考，厘清党内法规与宪法法律的基本关系，明确党内法规在宪法法律框架中的功能定位，对于我国的理论界和实务界无疑都具有重要的意义。

一、党内法规性质之争

从语义的角度来看，党内法规既然称为“法规”，那么必然具有“法”的属性；然而从法学的角度来看，我国学界对“党内法规是不是法”却存在着极大的争议。①从上世纪80 年代起，学界就开始对“党法”提法进行探讨。参见李树明著《以法治党》，载于《学术交流》1986年第3 期；李茂管著《“以法治党”的提法不妥》，载于《学术研究》1987 年第1 期。

目前学界对党内法规是不是“法”有多种不同的论说，大致可以分为7种：非法论、仿法论、宪法惯例与自治规范二元论、准法律论、兼法论、与国家法律并行论、法论。②这里的分类是为了论述的方便，是不完全的，因为党内法规具有多元的性质，很多学者都注意到了这一方面。如有学者依据党内法规调整的对象将党内法规分为对党内自身活动的调整和党对国家和社会领导活动进行调整两个方面；有学者则认为党内法规具有“政策”“道德”“软法”三重属性；有学者还从历史发展的视角发现党内法规的“性质之变”，经历了党内政策——政策和法律混合体——软法三个不同的阶段。参见刘茂林著《宪法体制视角下的党内法规体系化》，载于《中共中央党校学报》，2018 年第2 期；徐信贵著《党内法规的规范属性与制定问题研究》，载于《探索》2017 年第2 期；廉睿、卫跃宁著《发端于中国本土的“软法”机制——中国共产党“党内法规”的性质透析及其逻辑解构》，载于《青海社会科学》2017 年第1 期。

1.非法论。该观点认为法与国家相联系，是国家专属的政权现象，政党不具有立法权，党内法规不具有法的特征，因此党内的制度规范不应称为“法规”。[5]

2.仿法论。该观点认为党内法规的“硬约束”是模仿国家法律对权力进行限制而形成的，目的是为了管党治党，是一种权力自觉的自我约束。[6]

3.宪法惯例和自治规范二元论。该观点认为依据党内法规调整对象的不同，调整党的领导和执政行为的党内法规属于宪法惯例，调整党自身运行行为的党内法规则属于社会组织的自治规范。[7]

4.准法律论。该观点认为党内法规缺乏法律的几个关键要素（明确的内容、普遍的约束力和依靠国家强制力保障实施），党内法规缺乏国家性和公共性的维度，因此党内法规在内容的严谨程度、效率范围、强制措施等方面均与法律有明显的差异，党内法规的权力最多是“准法律”权力，要坚守“国家法律优先”的原则。[8]从对党内法规的权力是“准法律”权力的论断来看，该观点似乎认为党内法规具有“准法律”的性质。

5.兼法论。该观点认为党内法规兼有国家法律的属性，可以分为四种看法：第一种，党内法规基本性质属于社会法和软法，但同时也具有一定的国家法和硬法的因素，因此党内法规是软法兼硬法。[9]第二种，党内法规是执政党的行为规范，规范的是执政权力和执政行为，同国家法律一样都是统治阶级意志的体现，要靠强制力来保障实施，具有法的一些重要属性，因此党内法规是党的行为规范同时兼有法的属性。[10]第三种，党内法规是具有法律和政策（“法政”）二重属性特征的规范性文件，因此党内法规具有法律的属性同时兼有政策的属性。[11]第四种，党内法规包括党法和党规，党法属于国家法律的范畴，党规则是广义的党内规则，属于社会组织的自治规则。[12]

6.与国家法律并存论。这种论断又可细分为三种观点：第一种，党内法规与国家法律并列于法治体系之下。宪法法律是国家制定的规范，具有唯一性，党章及由此形成的党内法规体系不是宪法体系的一部分，而是与国家法律体系并列，同属于国家法治体系。[13]第二种，党内法规与国家法律在实践中并存。我国党内法规与国家法律在现实中并存是当下的事实，但将党内法规纳入国家法律体系则是我国法治建设的必然趋势。[14]第三种，党内法规与国家法律在宪法和党章的二元宪治体制中并行。目前党内法规中既存在由党内民主制定的对党员和党组织进行规范的党内法规，也存在对国家事务进行规范的党导法规；另外，在我国还存在以宪法为统领的国家法律体系，这些都处于党导立宪制之下。[15]

7.法论。与从国家法律理论来理解党内法规得出党内法规不属于法的范畴的结论不同，持法律多元主义的学者采用非国家法理论认为：广义的法可以理解为一种规范，不仅包括国家制定的法律规范，还包括习惯、自治规则等其他规范；政党虽然不能制定法律，但却可以制定在一定范围内有一定约束力的法规范，因此党内法规从属于广义上的法。[16]

法论又分为多种不同的看法，可以概括为社会法论、软法论、高级法论、法律论、严于国法论。第一种，社会法论。该观点认为，法律是法的一种，专指国家立法机关制定的规范，但是在社会中还有很多其他的法规范，如善良风俗、道德规范、乡规民约、政党章程、政治组织规范等，党内法规虽然不是国家法律，但属于国家法律之外的其他法规范，属于社会法。[17]第二种，软法论。该观点认为，依据是否可以运用国家强制力保障实施为标准，可以将规范分为两种，即硬法和软法。中国共产党作为一种政治组织，其所制定的党规由于不能使用国家强制力保证实施，因此属于软法。[18]第三种，高级法论。该观点认为，党章是规范性宪章，是我国不成文宪法的组成部分，且在宪法体系中居于高级法的地位。[19]第四种，法律论。该观点认为，党内法规是法律主要源于宪法所确立的党的领导地位，从实然角度来看，党掌握着武装暴力力量，可以保证党内法规成为具有强制约束力的法律。[20]第五种，严于国法论。尽管党内法规和国家法律存在显著的区别，但都是党的主张和人民意志的统一，都是治国理政的规范和依据。有学者认为要在维护宪法法律尊严的基础上，遵循国家法律高于党内法规、党内法规严于国家法律的原则处理二者的关系。[21]

有学者则从党纪与国法的关系的角度认为国法高于党纪、党纪严于国法；[22]还有学者从世界各国治党实践得出党内法规严于国家法律。[23]

以上对党内法规众多难以调和的观点，一方面展现了理论界对党内法规认识的宽视域、多视角，另一方面也揭示了党内法规性质的复杂性。其实，以上的分析都有一定的道理，但也存在难以解决的问题。

首先，自2018 年3 月宪法修改、国家监察机关创设和国家监察法颁布以来，党的纪检机关和国家监察机关合署办公，在实践中已经融为一体，将党员违反党内法规的行为纳入到国家监察范围之内，从而使得党内法规在实际中成为国家监察机关的监察依据。国家监察机关在实践中需要运用党内法规对具有党员身份的公职人员的廉洁从政从业、道德操守、职务违法犯罪等进行监督、调查和处置，这使得党内法规的“国法”性质在社会生活的运用过程中被不断揭示，因此，在这种情况下党内法规是具有国家强制力的法，而不是一般社会组织的内部规范，也不是准法律、软法和社会法。从党内法规体系纳入我国法治体系的社会事实来看，已经否决了党内法规非法的论断，[24]因此否定党内法规具有法的规范性显然与事实不符。

其次，宪法和党章都明确地划定了党的活动范围——党必须在宪法法律的范围内活动。从宪制来看，党内法规的一切活动包括制定、实施、修改等都必须在宪法法律的范围内，需要与宪法法律保持一致，这是必须坚守的法治原则，更是法治国家的基本要求。我国是单一制国家，从法治的基本精神来看，宪法具有最高权威性，因此党内法规体系不可以平行于国家法律体系，更不可以凌驾于宪法法律之上。从法教义学的角度来看，认为党章是高级法、党章是与宪法平行的根本法、党内法规是宪法惯例、党内法规与国家法律是平行的体系、党内法规是法律、党内法规严于国家法律等这些论断是很难成立的。

最后，二元论者认为党内法规兼有国法的属性，或者具有法律与政策的二重性质，或者与国家法律并存等，这些论断并没有指出党内法规与宪法法律的基本关系以及在宪法法律体系中的功能定位，因此这些论说并不符合我国的宪制及其实践，同时也不具有建设意义。

综上可知，目前对党内法规的众多观点与我国的宪制不相符，不仅与生动的法治实践有巨大的落差，也无法合理解释现实。

二、党内法规是在规范党的权力中产生和发展的

从党内法规的历史发展来看，党内法规并不是一成不变的，在不同历史时期党内法规规定的内容的侧重点有所不同，如中华人民共和国成立前的党内法规和中华人民共和国成立后的党内法规就有区别，1949 年《共同纲领》颁布尤其是1954 年《宪法》实施后，党内法规理当受到宪制的约束。宪法法律是国家现象，而我们要揭示党内法规与宪法法律的基本关系，就要依据宪法颁布的时间节点来对党内法规的历史发展进行梳理，并提炼出党内法规的特点。

自中国共产党成立以来，党的组织、工作、活动等就受到党法的约束。其实在提出“党内法规”这个词之前，1923 年党就制定了《中央执行委员会组织法》，对中央执行委员会及其组成人数、本党常年大会、中央局、委员长、秘书员、会计、会议之召集和表决等进行了规定，在党内具有法的效力，其实质就是对中央执行委员会的权力进行分配。“党内法规”一词最早是由毛泽东在特定历史时期针对特定历史事件提出的，具有针对性，并且是在汲取了实践中的深刻教训后提出来的。1938 年10 月，在党的第六届中央委员会第六次全体会议上，毛泽东作了《论新阶段》的报告，认为党的纪律还是不够具体，无法避免像张国焘那样的分裂党中央的现象出现，需要一种较详细的党内法规将全党统一起来，以避免恶意破坏党内团结和分裂党中央的情形。[25]在该会议上刘少奇作了《党规党法的报告》，指出制定党规党法的原因，并明确要求“以党规与党法去教育同志”[26]，以避免个别人破坏党的团结与统一。在这次会议上，党中央还通过了《关于中央委员会工作规则与纪律的决定》《关于各级党部工作规则与纪律的决定》等几部重要的党内法规。可见，党内法规在产生的时候主要是为了防止个别人恶意利用党的权力破坏党的团结，其目的是规范党的权力，保持党的权力的运行有规可循。1948 年毛泽东作了《在中共中央政治局会议上的报告和结论》，指出要加强党的纪律性，认为“村有杀人之权”的无纪律和无政府状态在党内已经到了“令人不能容忍的程度”。[27]1949年中共中央委员会发布的废除“六法全书”的指示明确指出，在人民的新的法律还没有系统发布前，人民司法工作应该以共产党的政策及人民政府与人民解放军所已发布的各种纲领、法律、命令、条例、决议作依据。[28]由此可以看出，当时党的政策和政府及军队的纲领、法律、命令、条例等都是司法的依据，都具有法律性质，对党的权力的行使起着规范作用。

1949 年《共同纲领》颁布后，随着我国社会的发展，为应对新情况党中央制定了有关的党内法规，如《中共中央关于建立农村工作部的决定》（1952）对农村工作部的设立原因、机构配置、任务功能等进行了规定，对党领导农村工作的权力作了规范，这时的党内法规受到《共同纲领》的规制。1954 年《宪法》颁布后，党内法规依然在不断制定中，这时的党内法规是处在宪法规范之下，受到我国宪制的约束，如1961 年通过的4 个条例（《连队政治指导员工作条例》《连队党支部工作条例》《连队共青团支部工作条例》《连队革命军人委员会工作条例》），1963 年颁布的《政治工作条例》等。1978 年12 月13 日，邓小平在中共中央工作会议报告中指出既要有国法，又要有党法，党法具有保障国法实现的功能。[29]与此同时，一系列新的党内法规被制定出来，如《关于在受理华侨捐献中严禁违反政策和营私舞弊的若干规定》（1979）、《关于党内政治生活的若干准则》（1980）。

1982 年《宪法》颁布后，党内法规的建设进入新阶段，因应新形势，一批新的党内法规被制定出来，如《机关档案工作条例》（1983）、《中共中央、国务院关于进一步制止党政机关和党政干部经商、办企业的规定》（1986）、《中共中央办公厅、国务院办公厅关于县以上党和国家机关退（离）休干部经商办企业问题的若干规定》（1988）等。1990 年《党内法规制定程序暂行条例》发布，标志着党内法规的规范化建设迈出了坚实的一步，之后，其配套文件《党内法规与规范性文件备案规定》于2013 年发布，该条例及备案规定对党内法规的制度建设具有重要意义，表明党开始对党内法规的制定进行规范，对各级党组织制定党内法规的权力进行了规定和分配，这实质上是对党的“立法权”进行规范。1992 年10 月12 日召开的党的十四大对党章进行了修改，将“党内法规”一词正式写入其中，明确指出维护党内法规的有效执行是各级纪委的主要任务。

从1996 年开始，党中央有关部门对党内法规进行了编辑整理，形成了分年段的四部《中国共产党党内法规选编》（1978—1996；1996—2000；2001—2007；2007—2012），选编依据一定的体例对党内法规进行分类，数量巨大。正是在这样的背景下，2012 年党中央开始系统性地清理党内法规，进行有步骤的立、改、废活动，并于2013 年8 月完成清理工作，同年发布《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》，对党内法规未来几年的制定工作进行了规划。2016 年发布的《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》明确了党内法规四大板块（组织、领导、自身建设和监督保障）的制度建设规划。[30]

截至目前，中央和地方层面的党内法规共有4 千余部，数量庞大，涉及对党的各方面的权力的规范，如党组织的工作和活动、党员的行为等。

从党内法规的产生和发展来看，党内法规是在规范党的权力中产生和发展的，具有规范党的权力的功能，在党成为执政党后，掌握着国家的执政权，党内法规与国家权力息息相关。对国家权力进行规范是立宪主义的基本原理，国家权力的配置与运行是宪法法律的重要功能，因此党内法规与宪法法律有紧密的关系。

三、党内法规必须遵守宪法法律

宪法反映和体现的是人民根本利益，且与人民共同意志是同一的。[31]宪治是我国法治国家建设的核心目标，依法治国和依法执政必须首先要依宪治国和依宪执政。[32]在中国，宪法是国家的根本大法，具有最高的效力，国家法律体系是以其为核心而建构起来的；法律是由全国人民代表大会及其常委会制定的规范性文件，地位仅次于宪法。从宪制来看，宪法法律是最高权力机关制定的根本法和基本法，是最基本的骨架性规范。其他的规范是对宪法法律的细化和具体化，不得同宪法法律的规定相抵触，也不得同它们的精神相违背。因此，要对党内法规形成正确认识，首先必须要搞清楚党内法规与宪法法律之间的基本关系，这是澄清有关认识的关键。

我国宪法在序言中明确宣示，党要以宪法为根本活动准则，《宪法》第5 条规定了党必须遵守宪法法律；《党章》在总纲中明确规定党必须在宪法法律的范围内活动。这些规定为我们提供了认识党内法规与宪法法律之间逻辑关系的规范依据，同时也划定了党内法规作用的边界。宪法和党章的规定在《党内法规制定条例》中有具体的贯彻和体现，该条例对党内法规的合宪性和合法性具有制度约束性，是制定党内法规时必须遵守的规则。《党内法规制定条例》第3 条所规定的党内法规调整事项均遵从了《立法法》第8 条、第9 条有关法律保留的规定；第7 条第3 款将“遵守党必须在宪法法律范围内活动的规定”确定为制定党内法规应当遵循的原则之一；第21 条第2 款将“是否同宪法法律不一致”作为审核党内法规草案的主要内容之一；第28 条规定对与宪法法律不一致的党内法规，要责令改正或者予以撤销。党内法规必须遵守宪法法律的规定还体现在一系列文件中。如2014 年党的十八届四中全会专门出台关于依法治国的决定，明确指出党必须在宪法法律范围内活动，必须依照宪法法律行使权力。[33]在《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017 年）》中提出了“宪法为上、党章为本”的指导思想。宪法为上就是指在党内法规的制定过程中，如果出现争议，宪法是解决争议的最高依据和最终标准。

从上述规定和实践来看，党内法规的制定、实施、修改等都是以宪法法律为依据，且必须遵守宪法法律，不得与宪法法律相抵触。可见宪法法律的效力高于党内法规，党内法规是处在宪法法律的框架下。换言之，有关党内法规的一切活动都要接受宪法法律的审视、调整和规制，宪法法律规范是判定党内法规合宪性与合法性的确定且惟一的尺度，违背宪法法律规定的任何党内法规都是违宪或违法的。

当然党内法规必须遵守宪法法律，这并不等于说党内法规就没有独立性。党的领导地位和执政地位是由宪法规定的，而宪法法律不可能对党的领导和执政行为规定得那么详细具体，党的领导和执政权的运行的具体细节需要党内法规进行细化和补充，这就为党内法规的相对独立性提供了空间，要求党内法规在保持同宪法法律的同一性的同时还要有具体性和针对性。从应然层面来看，在内在价值上党内法规需要与宪法法律保持同质性，同时，在制度层面上党内法规应该具有相对独立性。具体而言，就制定党内法规的权力来源来看，该权力是由宪法法律赋予的，因此其行使不得超越宪法法律确定的范围；[34]就党内法规的内容来看，该内容是对宪法法律规定的细化与补充，因此必须与宪法法律规定保持协调一致，不得与宪法法律相抵触；就党内法规的实践来看，党内法规要统一于宪法法律，[35]当党内法规与宪法法律在实践中出现边界不清、有争议的时候，要以宪法法律作为判断、解决争议的最终标准和依据。

四、党内法规具有落实宪法法律的作用

党内法规必须遵守宪法法律，处在宪法法律之下，不得突破它们的边界，这是法治国家的基本要求。同时，由于宪法法律本身的局限性无法满足实践，因此需要党内法规对它们进行细化与补充，从而在功能上对宪法法律进行具体落实。

党内法规对宪法法律的落实主要体现在以下几个方面：第一，有些党内法规本身就规定了依据宪法法律制定，是对宪法法律某一方面的具体落实。如《关于实行党风廉政建设责任制的规定》（2010）第1 条规定根据宪法制定，其目的是提高党的执政能力，保持党的先进性；《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》（1999）第1 条规定依据审计法和其他有关法律法规制定，目的是促进领导干部勤政廉洁。第二，有些党内法规具有行政法规或部委规章的双重属性，本身具有国家法规的性质，是对某一方面国家法律制度的具体落实。在实践中，很多党内法规采取党政联合行文的形式，在性质上这种党政联合行文的党内法规既具有党内法规的一面，也具有行政法规或规章的一面。如制定主体有中共中央和国务院、中共中央纪委和监察部等；①这种党政机关联合制定的法规很多，如中共中央、国务院印发《关于实行党风廉政建设责任制的规定》（2010），中共中央纪委、国家发展改革委、监察部、财政部关于印发《纪检监察机关查办案件涉案财物价格认定工作暂行办法》的通知（2011）。表现形式有《关于领导干部报告个人有关事项的规定》（2010）、《党政机关厉行节约反对浪费条例》（2013）等。这些党内法规规范的对象涉及党组织和党员，同时还包括国家机关及其有关公职人员，因此它们具有双重属性。①有学者甚至认为党内法规在基本性质、思维模式、调整范围、规范对象、权益配置和基本原则等方面均体现出双重特性。参见欧爱民著《党内法规的双重特性》，载于《湖湘论坛》2018 年第3 期。第三，有些党内法规细化了法律的具体规定，具有落实国家法律的功能。例如，《公务员法》（2005）颁布实施后，在公务员录用、奖励、调任、任免、申诉等方面仍缺乏具体的规定，于是，中组部发布了一系列文件对《公务员法》进行补充。②这些文件包括《公务员录用规定（试行）》（2007）、《公务员奖励规定（试行）》（2008）、《公务员调任（试行）》（2008）、《公务员职务任免与职务升降规定（试行）》（2008）、《公务员申诉规定（试行）》（2008）、《新录用公务员任职定级规定》（2008）等。该法于2017 年修改后，《党政领导干部选拔任用工作条例》也于2019 年作了修改，在某些地方同《公务员法》进行了衔接。第四，有些党内法规的规定直接或间接涉及对国家权力的规范，具有弥补国家法律不足的功能。如《纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》（2017）第23 条规定核查组可以采取具有国家权力功能的收集证据的措施，必要时可以对被核查人采取一定的措施；《党政机关国内公务接待管理规定》（2013）第18 条规定，财政部门和审计部门对党的机关公务接待经费开支和使用情况进行检查、审计和监督；《廉洁自律准则》（2015）第42 条规定对受处分的党员应当建议党外组织撤销或调整其党外职务。

在我国，宪法法律具有原则性和抽象性，对社会生活的规范不可能面面俱到，也不可能规定得那么详细，这样宪法法律在运行中就有很大的模糊性和不确定性。对于宪法法律规定不清晰甚至没有涉及到的地方，需要党内法规通过具体、细化而有效的制度在实践中落实。宪法法律重在搭建国家权力运行基本架构，具有粗线条、原则性的特征；党内法规重在规范党的权力的具体运行，其形式和内容着眼于党组织的工作、活动和党员的行为，具有细密化、具体性的特点。

五、党内法规在新时代侧重规范执政权

要想对党内法规与宪法法律的基本关系有更清晰的认识，还需要对党内法规的时代发展走向进行探究。在不同的时代，因应社会实践的需要，党内法规的侧重点有一定的区别。

综合来看，党内法规不仅表现形式多样，而且数量众多，我们似乎无法看出党内法规规范的侧重点。事实上，党内法规的四大板块均在不同程度上涉及对党的执政权的规范。早在2004 年，党的十六届四中全会就通过了《关于加强党的执政能力建设的决定》，决定明确指出在新的历史条件下治国必先治党，依法执政是党执政的基本方式。2012 年党的十八大召开，新的领导集体将党的执政能力建设提到了一个新的历史高度，尤其强调依法执政，通过法治来推进执政方式的现代化，从而实现国家治理的现代化。2014 年，党的十八届四中全会专门通过全面推进依法治国的决定，指出依法执政是党治国理政的基本方式，是依法治国的关键。[33]2017年党的十九大召开，党中央宣布我国进入新时代，对党内法规制度建设提出新的要求，再次指出依法执政是党执政的基本方式，要求把制度贯穿于党的政治、思想、组织、作风和纪律建设之中，从而“把权力关进制度的笼子”。[36]2020 年 11月召开的中央全面依法治国工作会议提出了“习近平法治思想”这一概念，强调坚持依宪执政、依法执政。[1]

党内法规对执政权的规范表现在以下几个方面：第一，对国家执政事务的总体规定，如党章中有大量关于国家执政事务（领导核心、指导思想、发展道路、武装力量、外交政策、奋斗目标等）的规定。第二，直接对执政权进行规范，如《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》（2004）、《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（2013）等。第三，间接对执政权进行规范，如《推进领导干部能上能下若干规定（试行）》（2015）第3条规定了适用的领导干部范围和调整的事项，《干部教育培训工作条例》（2015）第3 条规定干部的教育培训的范围。第四，通过与国家机关联合行文的方式对执政权进行规范，如党政军联合发布的《民兵政治工作规定》（2011）、党政联合发布的《公务员申诉规定》（2008）等。第五，通过细化法律的方式对执政权进行规范，如《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》（2009）、《公务员录用考试违纪违规行为处理办法（试行）》（2009）等。第六，对党内事务的规定中涉及对执政权的规范，如《中国共产党农村基层组织工作条例》（1999）第8 条规定乡镇党委讨论决定本乡镇经济建设和社会发展中的重大问题，《中共中央关于地方党委向地方国家机关推荐领导干部的若干规定》（1990）第1 条规定地方党委向地方国家机关推荐领导干部。在新时代，随着我国的发展，党内法规调整内容的侧重点正在朝着对党的执政权进行全面规范的方向发展，涉及党的领导、党的建设、党与国家的关系、党与军队的关系、党与外交国防的关系等各个方面。

依法执政中的法既包括国法体系中的宪法、法律、法规、自治条例等，也包括党内法规体系中的党章、准则、条例等。依法执政当然强调党的执政权要通过国法来规范，但国法相对粗略，不可能面面俱到，实践中存在很多模糊或不确定的地方，为执政权的运行留下人为操作的空间，从而为权力寻租埋下了隐患。党内法规可以有效弥补国法对执政权规范的不足，对国法中未详细规定的执政事务领域进行补充，从而为执政权的规范运行提供良好的细化规则。更为重要的是，同国法制定和修改程序的严格性相比，党内法规的灵活性和及时性能够有效应对执政权运行过程中出现的新情况。

中国共产党作为执政党，其属性和地位决定了党内法规要对执政权进行规范。在执政权运行所应遵循的各类制度中，宪法法律侧重于划出底线，提供骨架规范和共性要求；党内法规则重在对执政权进行具体调整，对执政权日常具体运行提出要求，重在规范执政党组织的职权职责、党员义务权利、违规违纪的处理等，这些小微制度侧重落实宪法法律并进行细化配套，从而为执政权运行定规矩、明方圆。从法治来看，宪法法律和党内法规对执政权的规范在本质上具有同一性，二者在现实中相互支撑、融合和补充，共同保证执政权在宪制的范围内有效运行。从我国的历史和现实来看，如果没有党内法规对执政权的细密规范，执政权在现实运行中就会出现无规可循的现象，这样就可能脱离宪法法律的轨道，背离法治。

六、结语

我国学界对党内法规的性质争论极大，之所以有这么多不同看法，一个很重要的原因是脱离我国的宪制；另一个则是对法的理解形式化，忽视现实。其实，从党内法规的历史演化来看，党内法规是在对党的权力进行规范中产生和发展的，与宪法关系紧密。从宪法基本原理来看，党内法规必须遵守宪法法律，在现实中具有落实宪法法律的作用。随着新时代的演进、社会治理的转型，依法治国、依法执政成为时代要求，党内法规转为重在对党的执政权进行规范，确保党的执政权在法的规范下运行，达到依法执政的目的，因此在新时代党内法规具有“执政法规”的鲜明特点。