长三角小水电的绿色发展研究

王晓梅，秋懿婷

（浙江经济职业技术学院，杭州 310018）

1 研究背景与政策导向

长三角地区水系四通八达，水产等能源相对丰富，全国约40%的淡水资源汇聚在此。据相关数据显示，长三角地区的小水电站数量占全国小水电的43%，总数超过1.98 万座。受地质、河流流向等客观因素影响，一些地区无法建设大型水电站。为了满足发电、灌溉等社会需求，通常在农村周边建设小水电。小水电具有能耗低、产量高、污染少、成本低、施工周期短等优点，所以在满足人们日常生活需求的同时还能促进社会经济发展。[1]可以说，长江流域的农村小水电在解决过去无电、缺电地区人口用电，促进江河治理、生态改善及环境保护等方面做出了重要贡献。[2]

然而，在生态文明建设和绿色发展理念推广的过程中，农村绿色小水电建设也遇到了“拦路虎”。小水电数量过多，没有齐备、合法的建站审批手续，建成后又由于缺少规划对水能资源进行了随意开发。以早期建设的小水电为例，由于当时技术手段较落后，也未形成良好的生态环境保护意识，在未充分开展的整体地形、流域调研的基础上就擅自选址建设，配套设施也未跟上，导致在泄洪和生态流量方面得不到保障。以至长时间运营后，下游河道水流量减少，河水含氧量降低，河流受阻，有些河流出现断流后河床随之裸露。这些问题严重影响了河流健康，对保护长三角地区的生态环境，促进小水电绿色发展带来了巨大挑战。

党的十八大提出了“五位一体”政策，党的十九大强调了绿色发展理念，建设生态文明和普及绿色发展理念迫在眉睫。因此，需加强对自然环境的保护以及对长三角农村小水电的改善和规制。曾贤刚等专家通过构建涵盖经济转型、资源利用、福祉实现等在内的综合性指标对中国绿色发展水平进行了研究。[3]发展农村绿色小水电，是贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念，是坚持人水和谐、推进生态文明建设的必然选择。[4]水利部发布的《关于推进绿色小水电发展的指导意见》明确要求：到 2020 年，要建立绿色小水电标准体系和管理制度，创建一批绿色小水电示范电站；到 2030 年，不断规划绿色发展机制，全行业形成绿色发展格局。目前，2020 年目标已按计划顺利达成，第一批绿色小水电示范站落地建成并发挥了示范指导作用。因此，将小水电的绿色发展置于重要位置，完善绿色发展机制，对修复长三角地区的自然生态环境，以及实行长江沿岸经济带绿色发展具有举足轻重的意义。

2 长三角小水电绿色发展现状

相关数据显示，截至2019 年12 月底，长三角地区8 省、市的小水电有1.7 万座需要整改，2 500 多座需要退出关停，仅有700 多座得以保留，其待整改比例高达84%。为加速推进农村小水电的绿色发展，各地纷纷建立了完备的审核制度，运用“核查—评估—评定结果方案”一条龙工作模式，高效推进了长三角地区杂乱的农村小水电整改。目前，长三角地区已关停和强制退出1 100多座小型水电站，工作进展迅速，对不符合建站规范的实行关停退出措施，有效保护了沿岸自然保护区的核心区或缓冲区，对长三角地区的河流健康发展起到了较大的守护作用。

为了响应生态文明建设和绿色发展的号召，长三角地区已申报创建了42 座绿色发展水电示范站，占水电站总数的12.4%，并有规划性地助推农村小水电进行增效扩容改造。改造完成后实施了严格的验收程序，并对改造过程和结果进行绩效评价。农村小水电的绿色发展开始从最小单位得以实现并稳步推进。目前，长三角地区约有1 300多条河流进行了改造，1 400 多座小型水电站竣工，水电改革取得了初步成果。同时对废弃、不合理的小水电进行了改善清理，大幅提升了水资源利用效益，使受到破坏的河流周边环境有了较大改善，推动绿色发展进入新阶段——改善人类福祉和社会公平，大大降低环境风险和生态稀缺的经济模式。[5]

为了保障小水电有合适且稳定的生态流量，各地加快了清理整改不合格水电站的步伐。通过新申报创建水电示范站，并对生态流量展开实时监测、数据核定、设施设备建设，使小水电规制工作逐渐步入正轨。调查结果表明，政府为主导的环境管制也有刺激技术进步从而缩减污染物排放和提高资源、能源利用效率的作用。[6]政府通过政策激励整改工作的积极性，为长三角水电的绿色发展保驾护航。目前，长三角地区已有1.3 万余座小型水电站完成了设施整改，配置泄放设施的水电站已有1.8 万座，占水电站总数的86.9%，其中有2 100 座水电站配备了监测设施。水电站下泄生态流量得到保障，河流下游由于生态流量不稳定时常出现问题的窘境也随之得到改善，稳定的流量对河床修复有很大帮助。

3 长三角小水电绿色发展存在问题

3.1 未经规划，效益低下

由于早期整体统筹发展意识的缺失，很多早期建造的小水电未对流域进行整体规划。在此情况下，丰富的水能资源被毫无规划地开发利用，造成极大损耗。加之当时对各站河流水能资源的开发用途尚不清晰明确，很多小水电的初步综合配置并不充足，也没有完备的水能资源处理系统。

整改清理工作发现，很多小水电在建站时就未经过合法的行政许可程序，甚至连最基础的取水许可证都未获得便直接就地建站。这些无正规手续建成的小水电在此次整改中皆被清理干净；不符合规定者强制关停；运行良好、对环境无破坏的可重新补足手续。农村小水电的建造者对水土保持、水能资源开发利用相关理论知识并不精通，所以小型水电站转化的水能资源效率相当低，水资源浪费严重，水能资源也大量流失。同时，由于市场的趋利性，开发商往往只注重经济效益，大多利用水能资源转换电能进行发电供电，忽略了其他社会需求。导致水能资源在灌溉、供水、地区防洪等方面未得到充分利用。

根据数据调查，长三角地区有27.1%的早期小水电未经水资源论证；超过1.23 万座小水电未落实项目环境评价措施；很多小水电未经过合法合规的审批程序就直接建在生态自然保护区，对当地的生态环境造成了较大影响，危害了流域内河流的健康。在整体规划改善前，长三角生态红线区诸如此类的农村小水电多达1 100 多座，给当地本就遭遇危机的生态系统带来更大负担。因此，对可能危及自然生态保护区的水电项目，应及时合规地进行环评，以避免对生态环境的过度破坏。

3.2 生态不稳，连锁反应

改革开放初期建成的农村小水电考虑不够全面，没能涉及到泄洪等必要问题，因此小水电下游河流的生态流量无法得到保障，经常在枯水期出现严重的河床暴露、河流消失等问题。

新时代，随着经济技术不断精进，根据对小水电以及河流周围环境的专项研究，人们逐渐意识到问题的成因：排洪生态流量控制不到位、相关配套设施不充分等。这些矛盾在水能资源丰富但生态环境系统较薄弱的贫困待发展地区更加显著。例如，云南、四川、重庆等省市的贫困县，对农村小水电的管理不够规范，经常破坏环境，但由于当地经济状况较落后，无法放弃通过对水能资源的低效益利用实现变现，因此会带来一系列的恶性连锁反应。

经过整改，农村小水电实现了“更新换代”，但目前长三角农村依然有2 700 多座小农水电还未配齐相关配套设施，因此无法进行所有水电站流量的实时监测，部分地区的自然生态环境仍持续处于不稳定状态。

3.3 发展不均，缺少规范

随着对水能资源利用和小水电周边环境研究的不断深入，国家和各地政府都出台了一系列鼓励政策。长三角地区在政策指导下，不断强化对河流生态的规范化管理，紧抓项目监督。值得一提的是，有些省市将规则细化到责任落实方面，明确小水电的违规主体和监管责任，这对小水电绿色发展体制机制具有良好的助推作用。

然而，长三角地区小水电的特点是分布散而广，由于各地区发展不均衡，导致小水电建设标准不一。长江沿岸西部不发达地区和东部发达地区相比，西部地区小水电建设普遍未经规划，建筑设施不完备、运行制度不科学、生态环境被破坏等现象层出不穷，其中尤为突出的问题是生态系统遭到破坏。一方面，小水电作为协调扶贫、资源、生态和水利建设的系统工程，国家高度重视并出台了一系列扶持政策，但一些地方及相关部门缺乏对小水电可持续发展的支持性规定，还有长三角部分未开发地区没有紧跟政策，未抓紧落实环境保护监督管理机制以及水电可持续评价制度等。另一方面，长三角西部不发达地区碍于地方财政紧张，无法大力支持地方小水电工程，这也是地方小水电不能顺利推进绿色发展的一大原因。纵观长三角地区，西部很多未完全开发区域面临的生态环境危机较为严重，小水电绿色发展体制机制的适用也出现较大失衡。因此，长三角西部地区应努力跟上绿色发展潮流，积极落实国家政策，紧抓机会，实现经济富裕和生态保护的共赢。

4 未来规划和解决途径

4.1 规划先行，开发有序

在对长三角农村小水电进行整改前，应对当地的地质情况和流域状态进行专项调研，并考虑到水电站建设对周边地区的影响，统筹兼顾，制定科学合理的规划。要着重抓好自然生态环境保护研究，做好环境保护和开发利用之间的平衡。同时根据各地个性化的规划细则，有序进行水能资源开发利用。对生态保护红线区和环境较脆弱区，要防止再开发项目给环境带来的危害；对自然生态环境保护区和禁止开发区，应遵照规定不再建造新站；对已做好规划的地区，在确保小水电改善效果的同时，坚持环评的指导监督作用，力求对环境的损害降到最低。

4.2 环境保护，安全保障

在小型水电站整改工作中，现场施工工程要做到环保和质量两手抓。在工程建设的各阶段，都要秉持绿色发展、环境保护的理念。为了切实承担生态环境保护责任，“三同时”制度必须如实申报、严格监督、落到实处。工程负责人应做好施工现场的督导工作，对工程质量随时监督。为保证小水电能承受经年累月的风雨考验，其质量安全需得到过硬的保障。

4.3 信息完善，生态修复

对整改清理完成后的小水电进行信息化建设，建立灵活的调度系统，细化各小水电的系统数据。随后可通过科学运营系统，调动各水电站相互配合，提升水能资源利用率，促进流域流量健康流动，拉动各地经济积极健康发展。同时，对已遭到破坏的生态环境，相关部门应尽快展开修复工作。根据实际情况制定与未来经济发展方向相协调的方案，尽快恢复生态系统并正常运转。

4.4 政策规制，公众参与

根据“由点到面”的原则，从长三角农村小水电的整改工作为开端，以其成功案例作为机会和示范，鼓励全国各地的小水电开展核查和评估工作。对不符合条件的水电站进行修整以解决问题；发现有严重问题的应立即关停；造成重大损失的可追究相关工作人员的责任。

首先，政府制定良性规制，促进小水电的“进出”。根据长三角小水电分布特点采取“从面到点”策略，按照各地情况划分成便于管理的小块区域，实行梯级管理模式。政府通过相关政策法规推动小水电评价体系的形成，执法部门根据评价结果进行严格执法。对无法通过整改获得改善的水电站，并对周边环境带来严重破坏的，政府部门可强制其退出并进行适当的生态修复。

其次，加强公众参与，发挥舆论力量。让公众参与小水电的绿色发展进程，通过舆论监督小水电建设并得到群众最真实的反馈评价。绿色可持续发展理念已逐步形成“经济—环境—社会”全面协调的理论描述和框架建构，[7]政府部门可联合媒体，加强社会宣传，使小水电绿色发展理念深入人心并得到公众认可，构建全民关心、全民参与的和谐局面，真正实现经济、环境、社会三方协调发展。

5 结语

水资源是基础性的自然资源，战略性的经济资源和公共性的社会资源。水能资源科学、合理的开发利用是我国经济社会可持续发展的重要支撑。[8]通常来说，长三角地区地势特殊，呈东西分布态势且跨度较大，所以各地的地理条件、水能资源特点各不相同，社会生活习惯、水资源利用方式也有较大差异。因此，各地整改方案不能僵化和模板化，应根据各地特点进行调研并制定个性化方案。市场在其中发挥资源配置的作用，政府可通过宏观调控对资源进行合理再分配，以规范工程建设、着力开展科学运营管理及创新管理机制为基点，实现社会、经济、管理效益的“共赢”。长三角地区绿色小水电的发展研究和不断规范，给全国的小水电建设起到了示范作用，加快农村小水电的规制和完善是建设生态文明和实现绿色发展战略的重要一步。