脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的内在机制研究——基于贵州实践的考察

王章基

(贵州师范学院马克思主义学院，贵州 贵阳 550018)

脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接，是我国在“两个百年”的历史转换中乡村社会两个阶段发展战略的承接与拓展。中共中央、国务院于2020年12月16日出台了《关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》，脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接成为当下学界探讨的热点话题。它涉及内容较为广泛，既包括有效衔接涉及的广泛领域，诸如产业衔接、政策衔接、项目衔接等，也包括有效衔接的内在机理，诸如衔接逻辑、衔接机制、衔接路径等。为实现有效衔接，梳理内在机制更为关键。当前脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接内在机制的探讨，还有值得商榷的空间。本文基于贵州实践的考察，对这个问题做进一步的探讨。

一、文献梳理与问题提出

已有文献在2019年以后开始讨论脱贫攻坚与乡村振兴的衔接机制问题，但讨论的热潮集中于我国全面建成小康社会以后的“后脱贫攻坚时期”。因为脱贫攻坚完成以后，国家与社会各界都在关注农村在完成的脱贫攻坚后如何与方兴未艾的乡村振兴战略有效衔接，实现平稳发展。已有文献主要进行了以下方面的研究：

其一，脱贫攻坚与乡村振兴主体的衔接机制研究。脱贫攻坚取得了举世瞩目的伟大成就，但推动着它的主体是政府，能够高效率地解决绝对贫困问题。乡村振兴则被国家和学术界倡导以农民为建设主体，例如颜德如、张玉强[1]认为，乡村振兴在参与主体机制上，以 “回归农民”为主旨。换言之，脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接，关键体现在主体的有效衔接上。曹兵妥，李仙娥[2]提出了两者有效衔接的关键在于主体培育机制。姜正君[3]从另一视角指出，做好脱贫攻坚与乡村振兴的综合衔接要坚持人民立场，这不但包含了发展成果让人民共享的内涵，也包含了乡村振兴以农民为主体的鲜明主张。但这方面研究没有揭示主体衔接转换的内在动力。

其二，脱贫攻坚与乡村振兴的治理机制衔接研究。乡村建设实践治理是脱贫攻坚向乡村振兴有效衔接的重要影响因素，包括乡村治理体系和治理能力两个方面。在治理体系方面，已有文献主要从领导与组织机制、组织统筹机制等方面予以论述，旨在加强从脱贫攻坚到乡村振兴有效衔接的组织领导和统筹机制建设。[4]在治理能力方面，已有研究表明要增强政策保障机制和制度供给机制，旨在增强脱贫攻坚到乡村振兴有效衔接的治理效能建设。但这方面的研究却无意遮蔽了在脱贫攻坚到乡村振兴有效衔接过程中的内在机制到底为何的问题。

其三，脱贫攻坚与乡村振兴路径的衔接机制研究。乡村建设路径是乡村建设目标的有效实现途径。已有文献对脱贫攻坚与乡村振兴的衔接路径进行了重点关注和热烈探讨。从宽泛的视角来看，已有文献研究的衔接路径包括文化路径、生态路径、产业路径、教育衔接、医护衔接、政策路径等方面。但部分学者也从特定视角入手，例如李建等人的要素融合路径[5]，吕方提出的理念与体系衔接路径[6]，庄天慧等人提出的战略思维衔接路径[7]。这方面研究成果的主要目的是揭示脱贫攻坚与乡村振兴两个发展阶段的要素利用与融合的效率问题，但没有从根源上对这个问题进行审查。

已有文献为本文的研究提供了非常重要的成果基础，它们的共同理路是基于实践发展需求进行探究，但对脱贫攻坚与乡村振兴为什么能够进行有效衔接，换言之两者能够衔接的内在机制是什么，没有进一步的追问和探讨。但事实在于衔接的内在机制是脱贫攻坚与乡村振兴在实践中有效衔接的重要密码。对这个问题的认识不清将成为两者有效衔接的重要阻碍，本文旨在对脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的内在机制进行梳理与认识。

二、政治基础：“接力棒”式的领导机制

脱贫攻坚与乡村振兴政策有效衔接的政治基础在于中国共产党“接力棒”式的领导机制。与世界其他国家领导体制相比，中国共产党“接力棒”式的领导机制有两个显著特征：其一是坚强稳定的有力领导，其二是延续的历史使命继承。这两个显著特征是脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的根本基础。

(一)坚强稳定型的领导机制

贫困问题和乡村建设问题是全球性问题，也是历史性问题。尤其是在中国这样的超大型国家，国土面积辽阔、地形复杂多样、农村人数量众多，无论是解决绝对贫困问题的脱贫攻坚，还是解决相对贫困问题的乡村振兴，需要空间上的大范围的巨大投入，也需要时间上的长时段的成果积累。因此，这样的重大工程，需要坚强稳定的领导机制才能够完成。换言之，它需要先进的治理效能。实践证明，中国的国家制度和治理体系的显著优势，是脱贫攻坚与乡村振兴政策有效衔接的领导机制保证，它突出表现在中国共产党领导、集中力量办大事、以人民为中心三个方面。

很多发展中国家长期没有解决贫困问题，甚至还发生严重饥荒的重要原因，是国家制度和治理体系的软弱涣散，缺乏强有力的领导力量。习近平总书记2021年2月25日在全国脱贫总结的总结讲话中指出：“脱贫攻坚取得举世瞩目的成就，靠的是党的坚强领导”[8]，“事实充分证明，中国共产党具有无比坚强的领导力、组织力、执行力，是团结带领人民攻坚克难、开拓前进最可靠的领导力量”[8]。《乡村振兴战略规划(2018-2022)年》也明确指出：“确保党在农村工作中始终总揽全局、协调各方，为乡村振兴提供坚强有力的政治保障”[9]。中国共产党的坚强领导体现在总揽全局和领导乡村建设的决心上，在顶层设计上要求脱贫攻坚与乡村振兴的政策能够实现有效衔接，以便于顺利巩固脱贫攻坚成果和推进乡村振兴实践。

集中力量办大事是保障脱贫攻坚与乡村振兴政策有效衔接的重要领导机制。无论是脱贫攻坚，还是乡村振兴，鉴于中国国土辽阔、农村人数量多、分布广的国情，都是投资巨大的重大发展工程。它们需要发挥社会主义集中力量办大事的制度优势，才能攻坚克难、一往无前地取得胜利。有学者指出：“当代中国集中力量办大事的强大国家能力是中国共产党在探索现代化过程中形成和优化的”[10]。

以人民为中心是保障脱贫攻坚与乡村振兴政策有效衔接不可或缺的领导机制。领导机制的一个主要特征是具有鲜明的立场。习近平总书记指出：“中国共产党始终代表最广大人民根本利益，与人民休戚与共、生死相依，没有任何自己特殊的利益，从来不代表任何利益集团、任何权势团体、任何特权阶层的利益”[11]。中国共产党能从人民的利益出发，让广大农村的农民共享改革开放以来的发展成果。以人民为中心作为根本立场的领导体制，是脱贫攻坚与乡村振兴政策有效衔接的重要保障。

(二)使命延续型的领导机制

中国共产党是中国唯一合法的执政党，其有着非常丰富的执政经验，而且能够保障政策的延续性。中国的国家制度也具有全局性、长远性、根本性的重要特征。早在改革开放初期，邓小平同志提出了“三步走”的发展战略[12]，基于此，党的十五大报告又明确提出了“两个一百年”奋斗目标。“两个百年”目标本质上是解决乡村社会的发展问题。它们通过促进乡村社会的发展，解决乡村社会历史遗留的贫困问题。

人民民主是一套确保人民当家作主的政治制度安排。[13]基于这种制度安排，中国具有党政换届的领导机制，但其不影响任务使命的延续性。习近平总书记总结指出：“我们党扭住这个目标，一茬接着一茬干，一棒接着一棒跑，全面建成小康社会取得了显著成绩”[14]。这种领导机制，使得各级各届政府都具有一个总体方向，总体路线。在乡村建设方面，“两个一百年”虽然是不同的阶段目标，脱贫攻坚和乡村振兴是具体实现的路径，但它们是内在统一，是历史延续的。

贵州省的脱贫攻坚成就成为全国脱贫工作伟大成就的一个缩影，但贵州并没有因此而裹步不前，停止乡村建设。相反，贵州将巩固脱贫攻坚成果与脱贫攻坚结合起来，推动农业农村历史递进发展，“打赢脱贫攻坚战只是解决了‘两不愁三保障’而已……扎实做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接”[15]。使命延续型的领导机制，具有强烈的历史自觉和使命自觉，我们国家的这种领导机制，是脱贫攻坚与乡村振兴政策能够有效衔接的制度基础。

三、制度基础：“全国一盘棋”式的组织机制

全国一盘棋是中国共产党治国理政的重要方式，也是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要内容[16]。“全国一盘棋”是中国国家的治理方式之一，具有国家治理系统性、战略性、整合性、协调性的重要内涵。脱贫攻坚与乡村振兴是在“全国一盘棋”的组织机制下进行开展的。

(一)纵向总体部署的组织机制

清末民国时期，中国各地军阀割据，民心涣散，孙中山将这个时候的国家形容为“一盘散沙”[17]。中华人民共和国成立以后，中国社会从“一盘散沙”过渡到“全国一盘棋”的过程。“全国一盘棋”的组织机制，在国家应对重大挑战和进行重大建设的时候，效果尤为显著。“三农”问题是我国现代化进程中的一个重要挑战。为了解决这个挑战，党和国家采取了“全国一盘棋”的组织机制。

“全国一盘棋”的组织机制突出体现在 “党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”[18]。党统揽全局，协调各方是“全国一盘棋”的深刻内涵。在脱贫攻坚和乡村振兴的建设过程中，“全国一盘棋”体现在党统一部署和五级联动方面。 “脱贫攻坚要按照党中央的统筹部署，坚持精准扶贫精准脱贫的基本方略，坚持党中央统筹”[14]。五级联动是中央统筹得到有效执行的重要机制。

党的领导需要通过纵向科层制予以贯彻落实。“贵州能够按时高质量打赢脱贫攻坚战，最根本的是有习近平总书记掌舵领航和党中央坚强领导。……贵州能够按时高质量打赢脱贫攻坚战，最重要的是有中国共产党领导和中国特色社会主义制度的显著优势。我们坚持五级书记抓脱贫，省级领导干部挂帮最贫困的16个县、20个乡镇，市县领导干部联系帮扶2760个深度贫困村。”[15]贵州在贯彻中央关于脱贫攻坚的总体部署上不遗余力，充分发挥了纵向总体部署的组织机制作用。

脱贫攻坚与乡村振兴虽然是两个不同阶段的乡村建设措施，具有不同的任务目标、实现路径和政策取向，但只有通过党和政府的总体部署和统筹协调，这两个不同的乡村发展实践政策才能够有效衔接起来，实现发展效能的优化和叠加。从这个视角上来讲，纵向总体部署的组织机制起着基础性作用。

(二)横向协作共赢的组织机制

“全国一盘棋”的组织机制，不仅体现在党和国家的总体部署和层层落实上，而且还体现在各地区、各团体、市场主体的积极参与，协作帮扶的横向协作组织机制。这种组织机制在贵州实践中主要表现在几个方面：

其一，地区帮扶的组织机制。自脱贫攻坚启动以来，上海、广州、杭州、宁波、苏州、青岛、大连7个东部城市，在产业帮扶、劳务合作、人才支援、资金捐助等方面大力支持贵州的脱贫攻坚。谌贻琴书记指出：“东部7个帮扶城市累计投入财政帮扶资金114亿元，实施帮扶项目5932个”[15]。

其二，国家单位帮扶的组织机制。国家单位响应党中央的扶贫号召，积极承担帮扶贫困县的脱贫任务。特定国家单位运用人才优势、资源优势、渠道优势对贵州一个或两个贫困县进行帮扶。40家中央单位帮扶贵州50个贫困县，直接投入帮扶资金33.8亿元，帮扶项目共3551个。[15]

其三，企业帮扶的组织机制。一些私营企业在党和国家的号召下，纷纷主动帮扶贵州的贫困县、乡、村及具体家庭。5849家民营企业帮扶我省6914个村，其中恒大集团、万达集团的帮扶非常具有代表性。[15]这种协作共赢的组织机制，并非是简单的帮扶援助，部分项目合作例如劳务输出项目 、“黔货出山”项目等，能够实现互惠共赢。

横向协作共赢的组织机制还体现在开放参与和互利共赢的组织机制。以贵州六盘水娘娘山的舍烹村为例，其温泉度假小镇项目共计投资4亿元，其中县旅文投公司投资1.64亿元，在温泉公司占股41%；娘娘山旅游公司投资1.36亿元，在温泉公司占股34%；深圳设计公司计划投资1亿元，在温泉公司占股25%。[19]舍烹村的乡村振兴实践表明，乡村振兴可以充分向社会团体、企业、地区开放，不但可以更广泛地整合资源，而且还能多方面共赢。

横向协作共赢的组织机制可以广泛调动社会团体、地区机构、市场主体参与乡村振兴，达到最广泛动员社会力量参与的目的，是脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的内在机制。

四、现实基础：“内燃机”式的利益机制

脱贫攻坚与乡村振兴政策有效衔接，不能仅仅依靠外部驱动，更加需要内部驱动，自发参与巩固脱贫攻坚成果。贵州需进一步创新乡村治理机制，让乡村、企业、社会团体像内燃机一样，充分发挥内驱动力，发挥主人翁精神推进乡村振兴。

(一)国家推进有效衔接的利益机制

解决农村的绝对贫困问题，国家宏观利益调控机制发挥着重大作用。在贵州的脱贫攻坚实践中，中央从2016—2020年用于脱贫攻坚事业的各种财政资金达3332亿元[15]。这是最直接、最明显的利益调控方式。国家还给予了扶贫小额信贷、脱贫成效巩固提升E贷、产业扶贫信贷、贫困户子女助学贷款等系列金融调控。政府对最低生活保障、特困人员救助、低保支出、医疗救助等民生兜底保障给予了大量的政策倾斜，帮助贫困家庭摘除贫困“帽子”，脱贫攻坚从“输血”模式向“造血”模式转变。

乡村振兴是一个需要国家大量资金、政策、资源、人力、组织投入的长期性乡村建设战略。中央2021年的一号文件明文指出：“中央预算内投资进一步向农业农村倾斜”[20]，“发挥财政投入引领作用，支持以市场化方式设立乡村振兴基金，撬动金融资本、社会力量参与，重点支持乡村产业发展。”[20]《中华人民共和国乡村振兴促进法》规定：“县级以上人民政府应当优先保障用于乡村振兴的财政投入，确保投入力度不断增强、总量持续增加、与乡村振兴目标任务相适应。……国家综合运用财政、金融等政策措施，完善政府性融资担保机制，依法完善乡村资产抵押担保权能，改进、加强乡村振兴的金融支持和服务”[21]。

为了实现第二个百年奋斗目标，国家以解决地区差距、城乡差距、收入差距问题为主攻方向，政策更加注重向农村、基层、相对欠发达地区倾斜，向困难群众倾斜[22]。这种国家利益调控机制，不仅能够极大动员多元社会主体积极投入到脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接实践中，也能够有效地解决我国发展的不平衡不充分问题，有效实现共同富裕目标。

(二)社会推进有效衔接的利益机制

科学合理的利益机制是充分调动多元主体参与脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接实践的重要机制，包括利益联结机制、分配机制、共享机制等。

利益联结机制是效衔接实践中的利益主体之间基于生产和运营中创造、聚焦、分配和共享利益方式的制度安排。利益主体主要包括政府、村庄、企业、农户、个人、社会团体、合作社等。贵州实践的利益联结模式，主要有“企业+合作社(基地)+农户”“租金+股份分红”“双向入股分红”“保护价收购+利润返还”“比例制分配的合作社”等[23]。各个利益主体在乡村建设行动中可以获得的收益包括生产要素入股收益、订单生产收益、劳动力收益、反租倒包收益、政策扶持收益、资产入股收益等。利益联结机制的优点在于将一切可能的社会主体联结起来，按照内在驱动力的方式参与脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接实践。

利益分配机制是贵州实践过程探索出来的“三变”集体产权改革的分配机制。“资源变资产、资金变股金、农民变股东”的“三变”产权改革是贵州农村发展实践的重要探索。它要求将农村闲置的各种生产要素和资源，重组成为乡村产业，按照市场机制取得较优的经济效益。这种改革“以产业为平台，以股份为纽带，对于实现土地有价值的流转，带动农村集体经济组织的再造和乡村治理模式的重构，推动城乡双向要素流动具有重要意义”[24]，也能够促使社会主体按照参与乡村产业、集体经济的股份和实际贡献，获得收益分配，为脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接提供了重要的机制基础。

利益共享机制是乡村建设行动过程中对公共资源产生收益的共享机制。我国农村的部分山林、湖泊、草地因为过去没有太多经济价值，没有承包到家庭，属于村集体产权资源，另外整体自然环境也是一种可以投入的村集体产权资源。贵州实践表明，村集体产权资源产生的收益，可以按照成员资格获得利益共享。但这种成员资格获取具有开放性，即这种资格可以由村集体社会成员天然地获取，也可以通过要素、资金、技术、劳动力投入等路径获取。基于成员资格的利益共享机制能够有效动员属于村集体成员的主体，以及非村集体成员的其他主体，参与到脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接实践中来。

五、结语

从脱贫攻坚到乡村振兴的转变，是中国乡村现代化进程中发展升级的历史必然。当下时期是中国农村从脱贫攻坚向乡村振兴转型和过渡的关键时期，需要梳理三大内在机制的内在属性、逻辑关系和实践特性。

其一，脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接内在机制具有发展演变性。脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的内在机制不是一成不变的，而是随着实践的发展发生相应的演变。在脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接过程中，党对“三农”工作领导的关键性机制[25]，“全国一盘棋”式的组织机制和“内燃机”式的利益机制，都需要因时、因地、因需而强化建设。

其二，脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接内在机制具有逻辑关联性。在三大内在机制的逻辑关系中，中国共产党“接力棒”式的领导机制是根本前提，“全国一盘棋”式的组织机制是制度优势，“内燃机”式的利益机制是内在动力。三者相互衔接，相互补充，共同推动有效衔接实践的发展。

其三，脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接内在机制具有实践操作性。实践操作性是脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接内在机制的基本特性。中国共产党对“三农”工作的领导机制，是历史选择的必然结果[26]和“三农”实践的现实需要。“全国一盘棋”式的组织机制是中国特色社会主义制度优势在有效衔接实践中的重要显现。“内燃机”式的利益机制是有效衔接实践的重要保障。