生态环境领域非现场监管新模式探析

张玉斌

污染源自动监控、无人机侦测、卫星遥感、走航车监测、远程视频监控、大数据分析等各种新型非现场监管模式的推广应用，不仅解决了传统监管方式效率较低、监管力量不足等问题，还具有降本增效的作用，实现环境效益、经济效益、社会效益共赢。全面提升非现场监管水平，对守法企业“无事不扰”，对违法企业“利剑高悬”，切实提高环境风险早发现、早预警、早处置、早整改能力，对于进一步改善生态环境质量，保障人民群众环境权益，推动经济社会持续健康发展具有重要意义。

“十三五”期间，党中央、国务院针对生态环境监测网络建设、管理体制改革、数据质量提升作出一系列重大部署，我国生态环境保护工作取得前所未有的显著成效，为打好污染防治攻坚战提供了强劲支撑。“十四五”时期，我国生态环境质量改善进入了由量变到质变的关键时期，生态环境治理的复杂性、艰巨性更加凸显，生态环境监管领域将面临着新的挑战。

环境监管是通过检测对人类和环境有影响的各种物质的含量、排放量，跟踪环境质量的变化，确定环境质量水平，为环境管理、污染治理等工作提供科学的依据。随着现代科学技术的发展，非现场环境监管模式发挥着越来越重要的作用。2019年，《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》中提出，要“探索推行以远程监管、移动监管、预警防控为特征的非现场监管，提升监管精准化、智能化水平”。2021年，生态环境部出台了《关于优化生态环境保护执法方式提高执法效能的指导意见》，提出要推行非现场监管方式，即大力拓展非现场监管的手段及应用，将其作为日常执法检查的重要方式。

优化监管方式，提高执法效能

环境监管包括背景调查、确定方案、优化布点、现场采样、样品运送、实验分析、数据收集、分析综合等过程。按照监管方式和监管手段的不同，环境监管分为现场监管和非现场监管，这两种监管方式分工协作，其结合得越紧密，对被监管对象的认知就越准确，监管的针对性和有效性就越强。特别是在当前环保执法要求不断提升的大背景下，优化执法方式，积极利用科技手段拓展非现场监管方式，全面提高执法效能，实现环境监管科技化、智能化、精准化已成为大势所趋。

非现场监管又称“非现场监测”或“非现场监控”，是生态环境主管部门进行监管活动的重要方式之一，涵盖非现场检查、非现场执法、非现场管理等。与被监管对象直接接触的现场监管不同，非现场监管是以风险管控为核心，以监管信息为主线，由监管机构利用科技监侦方式，实现远程、自动地持续识别、监测和评估被监管对象的风险状况的过程。非现场监管的工作内容主要包括信息收集与核实、分析与处理、反馈与使用、归档与管理等方面，目前生态环境部门常用的非现场监管手段主要包括污染源自动监控、卫星遥感、走航车监测、无人机侦测、激光雷达、远程视频监控、相关大数据分析等。这些技术手段可以辅助监管人员持续监测监管对象，及时发现生态环境风险隐患，实现自动预警并固定违法行为证据，从而发挥环境监管的最大效力。

科技助力非现场监管，构建污染治理新模式

近年来，公安交警、市场监管、城管等执法部门积累了非常丰富的非现场执法经验，非现场监管在诸多领域得到了应用。在生态环境领域，以往依靠传统的检查方式发现查处环境违法行为的模式暴露出其局限性，借助现代科技力量进一步推动生态环境保护工作已经成为未来发展的必然趋势。非现场监管坚持污染防治方向不变、力度不减，突出精准治污、科学治污、依法治污，是深入打好污染防治攻坚战、持续改善生态环境质量的有力抓手。

“硬件＋软件”双管齐下，实现精准治污

非现场监管可依托信息技术优势，综合运用视频监控、影像摄录、数据共享等信息技术手段，自动采集有关违法行为的图像、视频等电子化证据，再经过执法人员专业甄别，最终确认监管对象的违法行为，并实施行政处罚。“硬件＋软件”双管齐下，执法人员能够全面、准确、快速、精细地采集各类环境信息，实现精准治污。

2022年3月23日凌晨4时，汉中市生态环境局城固分局执法人员发现汉中市水污染热点网格城固县莫爷庙村入河排口水体监测微站的化学需氧量、氨氮等各项数据出现异常升高。执法人员对比了水基因图谱，推断污染源可能为化学品行业。执法人员用无人机对沟渠沿线进行了巡航拍摄，并对排洪渠残留废水取样监测，发现排洪渠内水质特征污染物因子与城固县某公司酸洗废水特征污染物因子高度吻合。结合重点污染源信息管理台账，初步判断污染源为该公司。执法人员经现场调查发现，3月23日凌晨1时许，该公司水解物生产线压滤工序污水收集管道之间接口的固定件老化突然发生破损脱落，导致压滤工序产生的部分废水泄漏，溢流至该公司雨水沟排出厂外，造成农田退水渠和入汉江河口水体污染，触发莫爷庙入河排口水体监测微站报警。废水泄漏事件发生后，该公司未及时采取应急措施，也未向相关部门报告。依据相关法律规定，汉中市生态环境局责令该公司立即用水泵将残留在农田退水渠及河滩低洼处的废水抽至槽车运回公司污水处理站处理，及时消除影响，并对其处以6万元罚款。

上述案例中，执法人员根据水污染热点网格微型监测站水质监测数据异常变化情况，充分发挥远程监控预警功能，通过“硬件＋软件”相结合，迅速、精准地锁定了污染源，提高了执法效能。近年来，无人机因具有时效性强、机动性高、巡查范围广、灵敏度高、不受地形和空间制约等优点，在生态环境监测领域得到广泛应用，其有效解决了现场执法中取证难、监管难等问题，让环境违法行为无处遁形，使环境执法的范围和效率实现了飞跃。

“线上＋线下”融合发力，实现科学治污

污染源自动监测系统作为环境监管的辅助性手段，因其在生态环境保护中具有很大的优势得到越来越广泛的应用。依托自动在线联网监控平台，环境监测机构可以对辖区内排污单位在线数据进行实时监控，及时分析研判监控出的超标数据、异常数据，有针对性地加强监管。

2021年11月9日，在重点排污单位非现场环境监管专项行动中，苏州市吴中生态环境综合行政执法局执法人员进行污染源自动监控平台线上常态化巡查，发现某公司接管排放水部分水质指标监测值与其生产工况、排污情况不符，疑似自动监测数据弄虚作假，执法人员当即对该公司开展突击检查。该公司所在地属于太湖流域总磷控制区，总磷是重要的水污染物考核指标。调查发现，该公司的相关人员多次用准备好的达标水样替代实际排放水样，导致上传至生态环境部门监控平台的自动监测数据失真，涉嫌篡改自动监测数据。经采样分析，该公司实际排水总磷浓度值、pH均高于提前配制水样浓度丆且pH超过排放标准限值。依据相关法律规定，苏州市生态环境局对该公司处以36万元罚款，并责令其限制生产3个月，改正方式包括制定整治方案、实施整改、自行或委托监测等。

污染源自动化监测系统依靠系统的远程监控功能，将数据进行记录整合，相关工作人员只需要根据数据下达指定命令即可进行监管。上述案例中，执法人员在污染源自动监控平台线上常态化巡查中，精准查找到涉嫌环境违法问题线索，再综合现场检查和视频监控等，固定重点排污单位自动监测数据弄虚作假违法证据，“线上＋线下”融合发力，有效地打击了特定区域特定排污者环境违法行为，实现了科学治污。

“监测＋执法”高效联动，实现依法治污

2021年11月10日，生态环境部印发了《关于深化生态环境领域依法行政 持续强化依法治污的指导意见》，要求“各级生态环境部门坚持依法行政、依法推进、依法保护，以法律武器治理环境污染，用法治力量保护生态环境，结合本地区实际，建立健全依法推进污染防治、风险防范、执法监管等工作机制”。面对新形势新任务，生态环境部门必须坚持依法行政，以法律武器治理环境污染，用法治力量保护生态环境。

2022年2月23日，台州市生态环境局温岭分局执法人员通过自动监控数据平台巡检、大数据分析研判，发现某企业废水自动监控pH近期出现大幅异常波动。台州市生态环境局温岭分局立即组织执法人员、监测人员、相关专家赶赴现场开展突击检查。无人机组对厂区进行高空侦察，一方面准确定位废水处理设施排放口位置，另一方面利用热成像功能扫描厂房顶部废气排放和废气处理设施运行情况。根据无人机传回画面，执法组除了从该厂正门进入正常检查，还派人从后门直奔污水处理厂排放口检查。采样组分组开展采样监测，自动监控组对污水站运行状况以及自动监控站房开展检查。现场检查发现，该处理厂废水排放口pH自动分析仪被人为拔出放在边上装满清水的塑料瓢内，废水处理设施末端沉淀池内有一根自来水管对废水进行稀释，加药桶未在加药。环境监测人员现场监测发现，沉淀池、排放口处pH均超标，而塑料瓢内清水的pH为达标，该行为涉嫌自动监控数据弄虚作假。检查还发现，废气处理设施第一级喷淋塔配套的水箱已干，第二级喷淋塔正常运行，该行为涉嫌不正常运行大气污染防治设施。根据相关规定，台州市生态环境局对该企业处以32.4万元罚款，对电箱实施了查封，并将相关负责人移送公安机关。

非现场监管是优化执法方式、高效统筹行政执法资源的重要举措之一。各种新型非现场监管手段在日常执法和各类专项行动中的应用，使执法人员在监测过程中能够及时发现违法问题线索，迅速掌握现场情况并固定证据，对存在违法行为的监管对象实施精确打击。上述案例中，执法人员依托科技力量实现高效监管，执法过程“稳、准、狠”，对打击特定区域特定排污者环境违法行为具有启示意义。执法人员充分利用污染源在线监控、视频监控、云电力监控等非现场监管手段，通过“监测＋执法”高效联动，对守法企业“无事不扰”，对违法企业“利剑高悬”，能进一步提高环境违法行为的发现率和处置率，实现依法治污。

全面提升非现场监管水平，推动经济社会持续健康发展

2022年，生态环境部印发《生态环境部贯彻落实扎实稳住经济一揽子政策措施实施细则》，将优化环境监管方式作为生态环境领域支撑经济平稳运行五项重点举措之一。促进现代高新技术手段在生态环境监管中的应用，不仅解决了传统监管方式效率较低、监管力量不足等问题，还具有降本增效的作用，实现环境效益、经济效益、社会效益共赢。全面提升非现场监管水平，切实提高环境风险早发现、早预警、早处置、早整改能力，对于进一步改善生态环境质量，保障人民群众环境权益，推动经济社会持续健康发展具有重要意义。

早发现，减少监管盲区

以高科技应用为核心的非现场监管方式，使一线执法人员无需通过现场实地考察即可发现违法违规线索。污染源在线监控、走航车监测、无人机侦测、视频监控、用电用能监控、大数据分析等各种高新技术手段各有其特色，执法人员可根据其优缺点匹配其适用场景。高新技术手段介入非现场监管，能够实现线索早发现，进而减少监管盲区，为打击环境违法行为提供技术支撑，切实提升生态环境执法能力。

早预警，掌握防控主动权

利用非现场监管模式，各级生态环境部门一旦发现被监管对象存在的倾向性、苗头性问题，即可及时发出预警信号，掌握污染防控主动权。大气、水环境重点排污单位以及排污许可重点监管企业，可以采取以污染源在线监测为主要形式的非现场监管手段。没有能力安装在线监测设备或者不具备安装在线监测设备条件的排污单位，可采用视频监控、用电用能监控。化工园区、产业集中区等区域，可利用车载式快速监测设备在行进中连续自动监测，结合定点监测，发现问题区域、问题企业。大型堆场、入河（海）排污口、河道暗管等人力难以到达或环境恶劣区域，可采用无人机、无人船等进行相关信息的收集工作。在秸秆焚烧监测、固废堆点排查、水源地风险源排查、生态湿地变化、重大项目或工程的环境影响长期跟踪监测等方面，卫星遥感可发挥重要作用。

早处置，提高监管效能

在非现场监管执法工作中，监测、执法、管理三部门应合理分配监管力量，明确谁监测、谁执法、谁管理，形成横向和纵向的监管合力。监测部门作为数据管理和审核中心，应根据非现场监管发现的主要风险信号制定现场检查计划，确定现场检查的对象、时间、范围和重点，为管理部门提供具备法律效力的监测数据。执法部门作为执法主体，应对违法行为开展调查和提供管理建议。管理部门则应会同执法部门与监测部门共同制定非现场监管执法和监测计划，确定非现场监管执法任务，并共同实施。对于存在隐患和风险的监管对象，监测、执法、管理三部门要早介入、早处置，防患于未然，切实提高环境监管的效率和质量。

早整改，严把监测质量关

非现场监管实现了从以往的“撒网式执法”向精准执法转变，在为基层减负的同时，也对执法水平提出了更高的要求。推进非现场监管，要指导监管对象即知即改，切实把环境问题隐患消灭在萌芽之中。开展非现场监管的过程中,相关工作人员要把实现好、维护好、发展好人民群众的环境权益根植于思想中、落实到行动上，严把环境监测质量关，严守质量生命线，切实保证监测数据的真实性、权威性和可靠性。此外，执法部门除依法对违法企业作出行政处罚等处理外，还要对其整改情况进行监督检查，确保其消除环境影响，进而树立环境执法的严肃性和权威性，起到查处一个震慑一片的效果。

加强环境监管是深入贯彻习近平生态文明思想的必然要求，是推动实现减污降碳协同增效的基础支撑，是提高生态环境治理现代化水平的重要举措，是满足人民群众对优美生态环境向往的现实需要。非现场监管作为一种既不干扰监管对象正常生产，又能精准发现其违法线索的科学化的监管手段，必将在环境执法过程中发挥其越来越重要的作用。