流域生态保护中河长制的建构研究

范笑笑

（河南财经政法大学，河南 郑州 450046）

2007年，无锡太湖“蓝藻”事件，引起了人们对于水资源保护的重视[1]。河长制借由这一标志性事件，推广范围不断扩大。到2016年下发了《关于全面推行河长制的意见》[2]，由此，河长制在全国范围内得到普及。2017年修订的《水污染防治法》规定，省、市、县、乡建立河长制，是河长制首次入法。2018年10月，水利部办公厅印发了《关于推动河长制从“有名”到“有实”的实施意见》，以及2019年9月，黄河流域生态保护确定为重大国家战略，这些举措推动了河长制形成一项完整的体系，并为其未来指明了方向。各地方在《关于全面推行河长制的意见》的指导和引领下，积极探索并努力完善适合本地区实际情况的河长制制度，真正实现了“一河一策”，做到了因地制宜[3-4]。虽然，各地方在指导思想及具体实施措施等方面大体相同，但是，由于各地方经济水平以及水环境现状存在差异，因此，各地区在具体的制度落实上存在差别。

1 流域生态保护中河长制与流域治理的契合

河长制的探索实践，在我国流域生态保护中具有十分重要的意义。河长制产生之前，流域水环境治理面临许多复杂的问题，如：不同地方的不同部门之间缺乏联动、法律法规的责任落实不明确、具体落实困难等。河长制的实行，能够促进地方领导重视水环境保护工作，对河湖治理保护肩负起相应的责任。结合地方实际情况，确保相关法律制度落实到位。同时确保每段流域的水环境责任由河长承担，在一定程度上避免了以往工作中存在的“多龙治水”的混乱格局[5]。

1.1 明确了流域治理工作主体

在流域的水环境治理中，不同方面的问题会涉及多方主体，仅依靠单一部门治理的力量，进行流域水生态保护是很困难的。如《水污染防治法》中所规定的，水污染防治由该地方环保部门监督管理，船舶污染水域的由该地方交通主管部门实施监督管理等，诸如此类。同一片流域的不同涉水案件，根据不同的案件情况由不同的部门进行监督管理，这就导致各个部门之间“各自为政”，难以相互协调，对于流域的水环境治理成效也不理想。如何让各个部门之间实现联动，打破各部门之间职权分割的僵局，河长制应运而生。实施河长制，由流域各地方的党政领导负责，能够确保水污染防治工作的协调性，有助于各部门之间实现联动。

河长制的确立，能够更好地引领、指导和监管本区域内的水环境治理工作。河长制的设立打破了过去由某个主管行政部门负责整条流域的治理惯例，将流域分级分段，由该区域负责人组织进行流域治理工作。这就使得流域治理工作的主体更加明确。通过对流域治理体系中的权力集中，确保水污染防治工作的统一协调，减少各部门之间的利益之争和“扯皮”现象，从而更加高效地达成对流域水环境治理[6]。

1.2 落实流域治理责任体系

针对流域生态保护范围广、整体性强、部门交集多的特点，《中华人民共和国水法》《水污染防治法》等一系列法律法规，确定了“首长负责制”，将责任具体落实到个人，并对河长制进行体系完善，解决了流域水污染防治权责不清的问题。同时，建立了相应的奖惩问责机制，完善了激励措施，从制度上增强了地方行动的积极性。通过建立信息共享平台，如在官方网站等平台公布河长负责事项、流域治理情况、负责部门电话等，带动公众共同参与流域水环境的治理，使社会广泛监督和反馈流域治理状况，提高公众治水的责任感和参与度。

1.3 “一河一策”实现治理常态化

各个流域的水环境从南到北，由西及东大有不同，导致水资源出现问题的原因也有着很大的差异，这就要求对于流域水环境的治理，必须坚持问题导向、因河施策、对症下药。河长制的治理方案，可以结合该流域的实际情况，因地制宜、因河施策、系统治理。坚持流域与行政区域相结合，全面建立镇、村两级河长体系；强化河湖管理保护责任，遏制全镇河湖库管理范围内乱占乱建、乱围乱堵、乱采乱挖、乱排乱倒等“四乱”问题。创新河湖管理保护机制；实施山水林田湖系统治理，有效修复和恢复河湖生态功能；加快实现“水系统完整、河流畅通、水质良好、生物多样、岸线优美”的目标，为生态灰山港提供坚实保障。

2 流域生态保护中河长制的现存困境及原因分析

2.1 河长制责任主体单一

河长制极大地增强了环境管理力度，效果立竿见影。然而，在处理不断出现的问题时，这种行政手段的有效性，依赖于上级领导行政命令的权威。（李永健：《河长制：水治理体制的中国特色与经验》，《重庆社会科学》2019年第5期。）但基层河长身负责任的大小，决定了其行使权力的局限性，在面对具体流域治理的问题时，仍需依靠县级以上负责人的统一调配。基层的相关负责人既要统筹当地的经济增长，又要对负责的河段进行管理保护，难免会有冲突的地方[7]。并且真正消除污染源，也需要一定的资金支持。只有对该地方河湖治理保护工作重视起来，才会从根源上解决该地方的河湖污染情况。如果该地方经济状况不好，地方不愿意牺牲本地区的经济利益对水生态进行维护，河长制也就发挥不了有效的作用。这种流域治理模式，使得上下级管理部门工作协调不畅，对于水环境治理的整体性和稳定性构成威胁。

2.2 河长制考核机制不完善

首先，考核效果不明显。河长制的具体推进过程中，在对各地方年度工作情况进行考核，但是每个单位的考核评定结果差距不大，效果不够明显，无法体现各地河长制的具体实施情况[8]。考核的结果无法体现河长制制度的具体落实情况，对于仅专注政治绩效，而忽略水生态保护成果的部门缺乏约束效用。依靠上级考核下级的问责机制，难以达到理想的效果。行政管理中的上下级之间必然会有利益关联性，下级履职不到位，上级也要承担一定的连带责任。在实践考核中，部分上级领导采取履职不全面的情况，甚至不作为的方式对下属网开一面。

其次，缺乏具体的法律依据。虽然建立了五级河长体系，各部门通力协作，但同时在追究相关人员的法律责任时，关注点更多在同级河长的责任上，届时上级河长在监管责任倒究方面，同级主管单位和其它合作部门如何用法律推动工作，值得深思。因为职责不明和权限不清晰所引发的蝴蝶效应，致使推诿和扯皮的情况，对河长制的执行产生反作用影响[8]。

2.3 公众参与度不高

对于公共利益的保护，多数公民存在事不关己的心理。公众参与度不高，除了因为政府的信息开放渠道有限以外，公民个人公共利益保护意识淡漠也是十分重要的原因。公民对于河长制工作情况采取一种“隔岸观火”的心态，远远不如对于自身眼前利益的关注[9-10]。另一方面，存在着河长制的“领导负责制”与现代多元治理理念的矛盾，从传统的“命令—控制”模式向“多元合作共治”模式的转型，是现代环境治理的目标路径。但是，河长制的治理模式可能会抑制公众参与流域治理工作的积极性，同时，社会公众对于流域水环境治理信息的需求和相关部门对于问题的回避态度之间的矛盾，导致相关信息传播不实，甚至出现三人成虎的现象，容易导致负面舆情和社会危机的产生[5]。

3 完善流域生态保护与河长制联动的对策建议

3.1 设立第三方责任主体

为实现各部门之间联动的目的，打破各自为政的困境，可以建立一个统筹协调的部门，作为第三方责任主体。最理想的水务治理机构是能将整个流域作为单元，统筹流域水务治理各要素，排除地方干预，确保天然水体物理、化学及生物完整性。最好的办法就是由第三方机构作为责任主体。具体而言，就是设立一个黄委会驻派机构，由黄委会内部专业人才组成，作为各段流域管理专门负责人员，由黄委会统一管理。黄委会驻派机构对该段流域生态保护进行全权负责，各区域可设置总河长，总河长辅助黄委会驻派机构对该区域的水生态进行协调统筹[11]。黄委会驻派机构内部定期进行流动，以实现部门之间的横向联动，真正实现流域一体化，生态环境管理，避免各地各自为政，甚至为求经济舍环境的情况发生。

3.2 完善河长制考核评价体系

考核的重点不仅要放在制度的运行方面，完善各地方考核评价体系，首先是考核内容多元化，在考核中加入其它事项的评定，如：举报事项落实情况、污染整改督察情况等，以体现出河长制的具体实施情况，确保地方河长制日常工作成效，真实反映各地方工作水平。其次，为避免自查自考的情况出现，可以引入第三方评价体系，如由专家考核组采取抽样调查的方式对个地方的水资源保护情况进行评价，并在年度考核时作为参考标准之一。再次，完善问责的法律依据，有明确的法律依据，可以实现程序的公开和透明，确保问责的有效性。

3.3 丰富公众参与渠道

随着水资源保护事业和人们对公共管理理论认识的提升，世界上越来越多的国家开始重视公众参与水资源保护的能力建设。例如，美国、法国、荷兰和其它国家发布了相关政策，鼓励公众和利益相关者参与水资源保护；在法国流域管理体系中建立的水议会制度和三级协商机制；在荷兰建立的水委员会制度和在智利建立的用水者协会；墨西哥和西班牙都是为加强公众参与水资源保护而成立的组织[12]。实践证明，鼓励公众参与有助于进一步加强相关信息披露，提高水资源保护的透明度，增强政府管理者在决策时的责任感和使命感。

公民个人的环保意识和责任感对于水环境治理十分重要，呼吁社会组织、第三方机构和媒体共同参与，通过创新参与方式以及激励制度，让更多的社会公众参与到流域水环境治理的工作中，利用公众热爱的形式，引起人们对于水资源保护的兴趣，进而提升全民水资源保护意识。

4 结语

河长制在流域生态保护中取得一定的成效，将为其它流域水环境治理提供宝贵的经验，因此，河长制对于流域水资源保护意义重大。但流域生态保护设计相关部门较多，在具体工作落实的过程中，很可能会发生责任重叠的问题，使得流域保护工作效率低下。但河长制已经被证实是符合中国国情、具有可操作性和实效性的一项制度。水生态环境治理是一项规模宏大、工期长久的工程，现在只是取得了阶段性的成果。在实践中，河长制暴露出过度集权和依赖权威、长效治理基础缺失、考核问责机制不健全、协同机制缺失等问题。因此，对河长制进行完善，以继续推动水环境生态治理，采取第三方责任主体、满足基础设施需求、完善考核评价体系以及拓宽公众参与渠道，能够促进流域整体与区域之间的密切联系，加强流域部门和地方行政部门的合作，从而推进对流域生态的保护工作。