基于耗散结构理论的科技人才政策系统有序性评价：以山东省为例

王振宇，贾永飞，李金萍，李 锐

（1.齐鲁工业大学（山东省科学院）山东省科技发展战略研究所，山东济南 250014；2.乌克兰国立技术大学管理学系，乌克兰基辅 03056；3.浪潮科学研究院，山东济南 250014）

人才资源是第一资源，也是创新活动中最为活跃、最为积极的因素。党的十九届五中全会指出，坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑。科技创新能够引领科技发展，而创新驱动实际上也是人才驱动。国家“十四五”规划提出激发人才创新活力，加强创新型、应用型、技能型人才培养，实施知识更新工程、技能提升行动，壮大高水平工程师和高技能人才队伍。科技人才政策是形成鼓励创新、支持创新的政策氛围并推进创新环境建设的重要手段和工具［1］。因此，合理的科技人才政策将有利于推动科技人才成长和发展，是实施科技创新驱动发展战略和实现科技自立自强的重要举措。科技人才政策是政府管理和调控人才资源的规范和行动准则，最终目标多是培养和造就规模宏大、结构优化、布局合理、素质优良的科技人才队伍，确定区域人才竞争比较优势［2］。科技人才政策的实施是否能达到预期效果，这与政策主体的协调能力、政策资源的配置以及外部环境等众多因素有关，而不同的科技人才政策具有不同的政策主体，外部环境的变化也会引起政策资源的变化，这些因素都说明在政策实施过程中政策主体以及政策资源之间存在着非线性作用，因此，在评价科技人才政策时，要把科技人才政策作为一个政策系统，以系统的观点去分析。政策系统是指由政策主体、政策客体及其与政策环境相互作用而构成的社会政治系统［3］。基于此，本研究构建科技人才政策系统运行模型，将耗散结构理论及方法应用到系统的研究之中，通过构建关联熵、运行熵对系统的有序性程度进行测量，并对山东省科技人才政策系统进行实证分析，探究其演变规律。

1 文献回顾

1.1 科技人才政策研究

目前对于科技人才政策文本的研究主要涉及国家或区域性科技人才政策、科技人才政策的时空演变以及科技人才政策实施效果评价，通过对政策文本的研究，能够深入了解到一个地区的科技人才发展状况。无论是在国家之间还是地区之间，人才在地理上的分布是不均匀的，而科技人才政策在引进和组织人力资源方面具有主要作用。易江格等［4］通过对政策文本进行统计分析，发现湖北省在“十一五”至“十三五”间围绕经济发展战略所颁布的科技人才政策具有阶段性特征。李良成等［5］从科技创新人才开发角度，结合创新政策工具、技术生命周期构建三维分析框架，发现广东省所颁布的科技人才政策以规范性和约束性等政策为主，可操作性相对缺乏。在政策实施过程中，为降低政策实际效果偏离政策预期目标的程度，需要对政策进行事前、事中和事后评估，这对促进政策制订的科学化、民主化，提高科技人才工作管理服务水平非常必要［6］。目前大多数学者所做的研究主要是关于政策效果的评价，例如解佳龙等［7］分析国家自主创新示范区科技人才政策效果，发现人员结构尚待优化，并从统一政策框架、健全工具体系等方面提出建议；张兰霞等［8］采用QFD法评价辽宁省海外科技人才引进政策的实施效果，并有针对性地提出改进建议。科技人才政策文本作为科技发展重要的信息载体，其本身具有一定的时效性，有研究提出政策递减效应，即政策从制定、执行到最终落实的周期中存在走样、变通等问题，导致政策效力逐渐减弱［9］，因此，科技人才政策会随着不同时期的经济社会发展而发生演变与发展，如李燕萍等［10］研究发现，自改革开放以来，我国科技人才政策经历了恢复调整、深入改革、战略导向和创新发展4个时期；同样，政策制定主体也在发生变化，如徐倪妮等［11］以1978—2017年我国科技人才政策作为研究样本，发现政策主体之间的合作网络规模不断扩大，协同程度持续强化。

1.2 耗散结构理论

耗散结构理论是指一个远离平衡态非线性的开放系统通过不断地与外界交换物质和能量，在系统内部某个参量的变化达到一定阈值时，通过涨落系统可能发生突变，由原来的混沌无序状态转变为一种在时间上、空间上或功能上的有序状态［12］。耗散结构是研究系统的主要理论，在区域创新系统中有广泛应用，目前的主要应用大致分为以下几种：一是理论分析，通过耗散结构理论分析系统的耗散结构特征演化规律。例如，刘明广［13］将耗散结构运用到珠三角区域创新演化模型，得出平稳点的稳定性条件；董健等［14］为剖析政府创新系统的运行规律，对所收集到的76项案例进行比较分析，识别政府创新系统实现耗散结构所需要的基本条件。二是基于模型实证分析，依据面板统计数据构建耗散结构的判定模型。例如，王展昭等［15］利用Brusselator模型构建区域创新生态系统耗散结构的判定模型，对我国31个省份的创新生态系统进行实证分析；徐斌［16］利用耗散结构对产业升级转型机理进行分析，利用熵增定律来探究产业结构发展现状。三是利用耗散结构进行系统的有序性评价，常见的评价方法有两种，一种是比较系统的投入与产出来评价系统的运行状况，如赵炎等［17］利用熵值法计算出区域创新系统的投入与产出所引起的熵变来评价上海市创新系统的运行状况；另一种是考虑到外部环境的影响，将系统内部结构与外部环境作用放在一起进行综合考察，如游达明等［18］从创新投入、创新生产、创新产出、创新环境4个角度来测度产业创新系统的各种熵变情况，从而对耗散结构形成过程及形成条件进行分析研究。

综上所述可以看出，目前国内已有学者对科技人才政策效果从不同角度做评价研究，但系统性的研究仍有不足，不利于全方位把握和制定科技人才政策。因此，本研究将科技人才政策看作一个政策系统，以耗散结构理论来评价系统的有序性，建立关联熵和运行熵分别测度系统内部结构和系统运行的有序程度，从而为科技人才政策制定和完善提供支持。

2 科技人才政策系统

2.1 科技人才政策系统分析

科技人才政策是由各级政府部门颁布，通过政策工具协调政府部门职能和优化政策资源配置，从而解决某一方面科技人才问题或达成一定政策目标的行为准则或规范。目前，我国所颁布的科技人才政策数量众多、类型各异，而这些政策往往又相互联系、相互制约，形成一个有机的政策系统。具体而言，制定或执行政策的各个主体、政策所要解决的问题与外部环境以及政策系统的各个子系统之间相互联系，使得政策系统呈现出一种动态的运行过程。在科技人才政策响应过程中，政策主体活动包括两个层次，一是政府在获取科技人才需求和发展目标后制定相关科技人才政策的过程，二是政策资源投入通过政策工具优化资源配置的结构和有效性，实现创新能力提升和经济发展。

如图1所示，从政策实施过程来看，政策主体通过政策议程发现隐藏在复杂社会环境之下的科技人才问题以及发展目标，作为接下来的研究对象，通过政策制定提供解决问题的方案并将其合法化；政策执行是将政策内容变为政策现实的过程，最终作用于政策客体即所要解决的科技人才问题和发展目标上，并将结果反馈给政策主体，对政策内容进行修改和完善。从系统论的观点来看，政策系统的运行表现为一个系统的资源输入、转换、输出、反馈的过程［19］。政策主体根据要解决的问题，从外部环境中寻求各种资源，从而输入到政策系统，这些资源通过政策工具进行协调、变换，变成政策方案输出，一部分输出作为政策效果作用于政策客体，另一部分作为经济效果传递到外部环境，引起环境变化、产生新的要求，资源输出反过来作用于输入形成反馈。在这种不断地循环往复中，政策实施过程和资源转换过程得以持续进行。

图1 科技人才政策系统理论模型

2.2 科技人才政策系统的耗散结构特征

科技人才政策系统是一个不断进行推陈出新的开放系统。随着社会发展以及国家形势变化，无论是政策系统可利用的资源，还是政策所要解决的问题，都处于一个不确定的变动之中，因此，政策系统只有保持其开放性，不断地与周围环境互动、修正自身不足，才能可持续发展。政策系统中包含多个政策主体、政策客体，在进行政策制定、执行以及资源转换时，需要统筹协调各方的利益关系，不仅要考虑政策内容的可行性，也要考虑其可接受性，这些因素造就了科技人才政策系统是一个极具复杂性的系统，以往学者所采用的线性技术，基于静态思维对科技人才政策的评价已经不再适用。由于耗散结构理论在处理系统复杂性问题方面具有独特优势，因此本研究利用此理论来研究科技人才政策系统的复杂性特征及其演化规律。耗散结构的形成需要系统具备开放性、非线性、远离平衡性及涨落4个基本条件。科技人才政策系统作为一种开放的复杂系统，同样具备以上4个条件，具体表现在以下几个方面：

第一，科技人才政策系统具有开放性。科技人才政策系统与外部环境存在着能量、信息、物质的交换，外部环境向政策系统输入各种资源，从而保证系统的正常运行，而系统对外部环境的资源输入通过政策工具进行加工处理，转变为政策方案后作用于外部环境，在资源转变过程中，形成了科技人才政策系统与外部环境的良性循环，即外部环境将资源输入政策系统，而政策系统以实施效果的方式输出到外部环境。

第二，科技人才政策系统具有远离平衡态。政策的核心是要解决社会利益分配的问题，所有政策最终表现为对社会利益关系的处理［20］。科技人才政策涉及到科技人才的收入、工作条件、职称等利益关系，关系不同，政策主体以及政策主体所利用的资源都存在着较大差异性；此外，针对不同类型的科技人才所制定的科技人才政策也具有异质性。这些使系统内部形成显著的势能差，这种势能差为科技人才政策系统向耗散结构跃迁提供了基本动力。

第三，科技人才政策系统具有非线性作用。决策是依据对过去和现在的分析得出将来的发展趋势，并作出决定、计划和控制的过程，然而这种建立在趋势外推和回归分析等模型基础上的方法，仍是一种线性的因果分析法。根据过去与现在，绝不能准确测出未来的趋势［21］。事实上，整体的性质和功能并不是由个体线性叠加而形成的，对于复杂、开放的科技人才政策系统所产生的效果，并不能仅由各个子系统的运行所得出。

第四，科技人才政策系统存在“涨落”。对于科技人才政策系统，不管是政策实施过程还是资源转换过程，我们所能看到的是系统宏观状态下的表现，或者说是组成政策系统的各个因素相互联系、相互协调的平均表现，但每一个因素在系统内的运行结果或多或少地都会偏离“平均表现”，这时，在政策系统中就产生了涨落。涨落强调的是当系统所处状态达到一定阈值时，系统内微小的变化可能会带来大的结果性偏差。例如在科技人才政策系统中政策主体的变动、新旧科技人才政策的更替等都可能导致系统出现涨落，这些因素会打破系统原有的运行结构，形成新的更加稳定、有序的结构。

3 科技人才政策系统有序性模型构建

3.1 评价指标体系构建

政策主体从外部环境获取资源输入到政策系统作为资源转换过程的开端，其中资源可以分为用于管理和激励科技人才发展的经费投入、用于提升人才规模和结构的人员投入，以及用于培养人才、保障人才生活和工作水平的财政投入。当各种资源进入政策系统后，要想发挥其最大效能，需要通过政策工具进行合理化配置。政策工具是解决某一科技人才问题或达成一定的政策目标而采用的具体方式和手段，是政策系统中的关键中间环节。由于科技人才政策属于公共政策范畴，有较强的公共品属性，所以在政策执行过程中不仅仅会产生政策预期的效果，也会对外部环境的各个领域产生影响。

这里的外部环境指的是，围绕某一事物并与该事物发生相互作用的外部因素。对于科技人才政策系统来说，外部环境主要包括经济发展环境、文化教育环境、社会服务环境。经济环境因素是制定、实施科技人才政策的基本出发点，一个地区的生产力的发展状况直接决定了科技人才政策的性质和基本目标，同时也为政策系统提供了必须的物质资源；教育对于发展科技、培养人才具有基础性作用，教育水平的高低决定了人才培养的数量和质量，而良好的文化环境能够对科技人才之间知识的生产、扩散和传递起促进和激励作用；完备的现代化公共设施、优越的医疗保健条件、不断提高的居民生活水平等对科技人才有着较高的吸引力。

结合上文对于科技人才政策系统的分析以及科技人才政策外部环境构成，设立科技人才政策评价指标，包括资源输入、资源转化、效果输出和外部环境4个维度，通过概念框架、数据可获得性以及相关数理统计分析，最终形成了如表1所示的科技人才政策评价指标体系。其中，本研究认为科技人才指从事科技活动和研究工作，并运用自身专业知识或技能对科技进步和创新作出一定贡献的人，由于本研究中科技人才政策涉及的大多数为科技研究人员，以及考虑到数据的可获得性，因此选取R&D人员作为科技人才的研究对象。对于政策工具的选取，参考Rothwell等［22］的研究成果，将政策工具分为供给型政策工具、需求型政策工具、环境型政策工具。供给型政策工具是指政策主体通过提供资金、信息支持、公共服务等改善人才供需关系，从而推动人才事业的发展；需求型政策工具指政策主体通过人才管制、服务外包、海外机构管理等方式对科技人才给予管控；环境型政策工具是指对人才的发展提供有利的发展环境，为间接的影响作用。全员劳动生产率是反映一个地区所有从业者在一定时期内创造的劳动成果与其相适应的劳动消耗量的比值，衡量生产力大小的主要指标，用地区生产总值（GDP）与年平均从业人员数的比值表示。居民生活水平采用恩格尔系数来进行测算，该指标属于逆向指标，指标值越大则表明居民生活水平越低。

表1 科技人才政策水平评价指标体系

3.2 科技人才政策系统有序性测度理论基础

在描述系统状态的变量中，有少数几个变量支配着其他变量的变化，进而影响系统演化的参量称为序参量。由协同论所表明，系统是否有序取决于系统中各序参量是否有序。序参量可以描述系统如何从失稳的热力学分支跃迁到稳定的耗散结构分支［23］。系统的有序性可以从两个方面理解：一是序参量自身状态的有序性，反映出系统内部结构的合理性，若结构合理，系统的有序度就高，有利于系统整体效能的发挥；二是序参量运行的有效性，反映系统运行的有效性，系统在发展过程中从低级结构向高级结构转变正是体现出这种有序性。

对于系统结构而言，各个序参量对系统运行的作用程度不同，但每一个序参量都存在一个当前水平以及理想水平，序参量当前所达到的水平与理想水平的相异程度反映了系统运行的合理性。由灰色系统理论可知，序参量的当前水平与理想水平的相异程度可以通过灰色关联系数来表示，该系数越大，表明序参量自身运行的效率越高。由于在科技人才政策系统中存在的序参量不止一个，需要将所有序参量的灰色关联系数放在一起考虑，其结果为关联熵，关联熵越小表明系统内部稳定性越好。对于系统运行而言，根据熵增定律，由于孤立系统没有与外界环境进行能量、物质、信息的交换，必然总是朝着熵增大的方向演化，最终达到熵的最大状态，这时系统的状态也是最无序的。而开放系统的有序性既受到系统内部相互作用的影响，也受到系统外部环境的影响，通过引入外部环境的负熵流来抵消系统内部产生的熵增，尽可能地保持系统的稳定有序状态，表明这种状态的参量就是运行熵。运行熵代表着系统当前的运行状态偏离相对稳定状态的程度，其值越小则表示偏离程度越小，即系统运行效率越高、有序性越高。因此，可以从测度运行熵和关联熵的角度来评价科技人才政策系统的有序性，只有当系统在内部结构和运行上同时有序，系统才是有序的。

3.3 科技人才政策系统关联熵测度模型

测算科技人才政策系统的关联熵，首先需要找出各个序参量的当前水平以及理想水平。当前水平是指各序参量的观测值，理想水平即各序参量所要达到的最优状态。序参量对系统的作用可以分为两种：促进作用和抑制作用，所以在序参量的最佳值选取方面也存在差异：起促进作用的，最佳值越大越好；起抑制作用的，最佳值越小越好。

依据灰色关联分析方法，首先求出第i年第j个指标的关联系数δij。公式如下：

式（1）中：i=1,2,3,…,m；j=1,2,3,…,n；x0(i)为理想水平，xj(i)为当前水平；ρ为分辨系数，一般取值区间为(0，1)，具体取值可视情况而定，通常取0.5。

3.4 科技人才政策系统运行熵测度模型

熵是用来描述一个系统内在的有序程度，熵值越小代表系统越有序。本研究利用熵值法，针对系统中序参量的不确定性，运用各指标的信息熵计算出其权重，信息熵越小那么该指标的信息量就越大，则其对应的权重也就越大。

依据信息熵的定义，第j项指标的信息熵可表示为：

式（3）中：k=1/lnm，m为所研究的年份；

4 山东省科技人才政策系统实证分析

4.1 数据来源

为了能有效表示山东省科技人才政策系统在2010—2019年的变化，根据以上构建的科技人才政策水平评价指标体系，以《山东省统计年鉴》《国家统计年鉴》《山东省科技统计年鉴》等为数据来源，收集了2010—2019年的指标数据为样本数据。对于3种政策工具的来源，收集了来自山东省有关政府部门的官方网站，包括山东省人民政府、山东省科技厅、山东省财政厅、中共山东省委等省级部门颁发的有关政策文件。以“科技创新”“科技人才”“创新政策”为关键词，在上述各个官方网站检索了从2010年1月到2019年12月的有关政策文件，并以山东省科技厅主编的《科技创新政策法规文件汇编》作为补充，共收集科技人才政策文本96份。仔细筛选搜索到的政策文本，最终保留涉及到科技人才的有效文本61份作为样本，对政策内容进行编码，共计416条，具体如表2所示。

表2 2010—2019年山东省科技人才政策基本工具维度分布

4.2 模型运算

从表1可知，科技人才政策水平评价所选取的指标在性质上存在很大差异，而且指标在量纲和数量级上也不相同，为了进行综合比较，在进行数据分析前需要对数据进行标准化处理。为了避免数据中有0值的出现对信息熵计算过程的影响，采用极值标准法，取值0.99。其中，正向指标采用公式（6），负向指标采用公式（7）。

对所有指标进行无量纲化处理后，利用公式（1）计算出山东省科技人才政策系统的灰色关联系数，如表3所示；在此基础上，利用公式（2）求出2010—2019年山东省科技人才政策系统的关联熵，如图2所示。

表3 2010—2019年山东省科技人才政策系统关联系数

表3 （续）

图2 山东省科技人才政策系统关联熵变化趋势

利用公式（3）（4）求出各个指标的权重，并利用公式（5）求出2010—2019年山东省科技人才政策系统的运行熵，结果如图3所示。

图3 山东省科技人才政策系统运行熵变化趋势

4.3 结果与分析

4.3.1 关联熵先增加后减小，科技人才政策系统内部有序性表现出阶段性特征

（1）第一阶段（2010—2014年）：关联熵增加，系统内部有序性降低。从表3可知，山东省科技人才政策评价体系中，供给型政策、环境型政策、需求型政策、高新技术企业规模占比、居民生活水平5项指标的关联系数逐年减少，迫使科技人才政策系统的关联熵增大，系统的无序性增加。一方面，政策工具比例失衡是导致关联熵增大的重要原因，政策工具的重要作用是优化政府资源配置结构和有效性，也是实现政策目标的具体手段，对于政策运行效果有重要影响。此阶段以供给型和环境型政策工具为主，政策主体主要关注扩大人才供给，提供发展环境，侧重于人才引进、人才培养、人才激励等，例如实施“泰山产业领军人才引进计划”，通过产学研的方式加强人才流动等，而需求型政策工具占比较少，这对于改善人才市场，促进人才与该地区发展相适配具有一定的阻碍；政策发文主要以单独发文为主，由于政府财政预算资源的有限性与行政人员对科技创新以及科技人才认识的局限性，仅仅依靠单个部门的资金、物力、人力等资源无法有效实现科技人才政策目标，而且政策主体对于政策工具的使用具有一定的偏好性，单个部门发文可能会造成政策工具的不恰当使用，造成资源浪费。另一方面，高新技术企业规模占比有所下降，从35.20%降到31.12%，但同为政策效果输出的技术市场成交额从100.68亿元上升到249.29亿元，发明专利授权量从51 490件增加到72 818件，所形成的显著对比说明近几年山东省在科技人才政策实施后，在创造科技成果方面取得了一定的进步，但在科技成果转化方面仍不能有效地将科学技术这种潜在的生产力转化为直接的生产力，跨越科技创新的“死亡之谷”仍然是需要解决的难题。从以上分析可以看出，政策工具在数量上的结构层面的失衡以及科技成果转化低效的问题导致系统内部运行不畅，资源的输入不能得到合理化配置，输出效果不能达到政策预期目标，从而导致系统内部有序性降低、关联熵增大。

（2）第二阶段（2015—2019年）：关联熵逐年减少，科技人才政策系统的有序性增加。从指标数据上看，除居民生活水平和规模以上新产品销售收入外，其他指标的关联系数总体趋势是上升的，共同促进了科技人才政策系统的有序性发展。在此阶段，资源输入方面，经费、人员、财政投入都有显著提高，尤其是科学技术支出，从2015年的159.05亿元增到305.76亿元。一是山东省的经济发展水平不断提高，有能力投入更多的资源；二是不断重视科技创新，山东省实施的新旧动能转换、产业结构调整更加需要科技人才做支撑。因此，政策主体在制定科技人才政策时所能协调的资源增多，为实现政策目标提供了动力。在资源转换方面，需求型政策工具的比例上升，其中，人才管制和海外机构管理占比较高，形成了以供给型政策工具、环境型政策工具为主，以需求型政策工具为辅的局面，使政策工具得到均衡发展；而且政策发布以联合发文为主，政策内容涉及到多个部门的职权，加强了政策主体之间的联系，为政策工具的合理使用创造了条件。在效果输出方面，高新技术产业产值占比不断增加，2019年达到了40.10%；技术市场成交额和发明专利授权量持续增加，科技成果转化取得一定的进展，说明所制定的科技人才政策能够解决问题和完成发展目标，而且资源输出对经济发展具有促进作用，对于国民经济、劳动生产率和工业生产有积极影响。通过采用先进技术装备，建立新兴部门，不断调整经济结构和生产力，全社会固定资产投资额、全员劳动生产率、工业增加值都有显著提高。通过加强资源输入，调整政策工具结构，科技人才政策系统内部的关联熵减少、有序性增加。

4.3.2 运行熵逐年减少，科技人才政策系统运行趋于有序

运行熵所反映的是科技人才政策系统在时间上是否有序。系统能否稳定运行，不仅与自身的内部结构有关，外界环境对系统也有影响。如图4所示，科技人才政策系统的运行熵从2010年的0.819降低到0.190，整体上有很大幅度的下降，尤其是在2013—2016年下降速度最快，说明科技人才政策系统能够对外部环境变化及时作出调整，输出效果以反馈的方式影响资源的输入。其中，在2010—2019年，文化教育环境、经济发展环境、社会服务环境都得到了有效改善，这为有效开展科技人才的引进、培养、服务等提供了良好的环境。山东省的产业结构调整、高新技术发展、建设现代化经济体系都需要大量的科技人才，这也再次加强了山东省对于科技人才的重视程度，在科技人才管理方面进行了改革，健全完善了人才评价体系，例如在《关于进一步加强基础科学研究的实施意见》中鼓励高校、科研院所等采取基础研究人员差别化分类评价标准，建立以创新质量和学术贡献为核心的评价机制；同时强调人才服务和人才激励，在《关于健全科技创新市场导向制度的若干意见》中提出，要完善科研人员在事业单位与企业之间流动时社保关系转移接续政策以及使科研人员持有股权，鼓励高校、科研院所以订单等方式参与企业技术攻关。这些措施的实施使得山东省在R&D人员折合全时当量、技术成交额以及国家级科技奖项数等方面的指标值都有所提高，而且在2018年山东省的地方财政教育支出突破2 000亿元，加大了对于人才的培养力度。

5 主要研究结论与对策建议

本研究结合耗散结构理论，对科技人才政策系统的有序性进行分析，利用关联熵反映系统内部结构的有序性、利用运行熵反映系统运行的有序性，将政策实施过程与资源流动过程相结合，以系统论的知识，根据资源的输入、转换、输出以及外部环境构建评价指标体系，力图更准确地量化科技人才政策系统的有序状态，得出如下结论：

（1）科技人才政策系统内部结构有序性呈现阶段性特征。以山东省为例，2010—2014年间，其科技人才政策系统的关联熵逐年增大，系统内部有序性减弱；从各个指标的关联系数看出，造成有序性减弱的主要原因是所使用的政策工具比例失衡，政策主体在执行政策时对供给型政策和环境型政策具有一定的偏好，有效资源不能得到合理化配置，导致系统内部结构趋于紊乱；在2015—2019年期间，随着政策主体加大对资源的输入，政策文本多以联合部门发行，使政策工具的使用更加合理，不管是政策效果还是经济效果都有显著提升，系统内部结构的有序性加强。

（2）科技人才政策系统运行的有序性不断加强，与外部环境的关系更加紧密，环境以输入资源的方式影响着系统的存在和发展，系统通过效果输出影响着环境变化。以山东省为例，在2010—2019年期间，其科技人才政策系统的运行熵有很大幅度的降低，说明政策主体对于环境变化能够作出正确反应，系统本身具有抵抗风险的能力。

为进一步增强山东省科技创新实力，激发科技人才创新创造活力，对山东省科技人才政策发展提出以下几点建议：

（1）围绕产业链、创新链，健全科技人才开发政策。结合山东省创新驱动发展战略，尤其是围绕“十强”重点产业的人才需求，发挥高校、科研院所的聚才作用，创新人才引进方式，出台一系列引才计划，如“攀登计划”“双专双百计划”等，加大对高层次人才和领军人才的吸引力，更要注重对青年科技人才的培养，加强人才储备。对于现存的科技人才人员，应加大对其激励措施的力度，充分激发人才的创新活力，加大对科技人才薪酬中绩效工资的比重，构建充分体现知识、技术等创新要素价值的收益分配机制。提升对科技人才服务的精细化水平，推进人才服务标准化建设。科技人才的评价要树立正确导向，克服唯论文、唯职称、唯学历、唯奖项等，倾向健全以创新能力、成果质量、实际贡献为导向的科技人才评价体系；对于处于创新链不同节点的科技人才，灵活采用考试、考评、评审、实践操作等评价方式，提高科技人才评价的精准性。

（2）完善科技体制机制建设，加大科技人才的支持力度。近几年，山东省不断推进政府职能转变，深化“放管服”改革。在科技创新领域，山东省政府应不断完善科技体制机制改革措施，对科研人员放权松绑，释放创新活力。积极支持科研人员开展“双创”活动，对兼职创新、离岗创业有需求的科研人员应进一步优化审批流程，并维护好“双创”科研人员的合法权益。促进科技成果转化为现实生产力，加大授权力度，赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权，引导银行机构为科技型企业科技成果转化提供资金支持，建立科技成果转化风险补偿机制。为充分发挥科技创新主体的创新优势，应进一步落实高校、科研院所在科研项目经费、成果转化、干部人事、薪酬分配等方面的自主权，激发高校、科研院所和科技人员的积极性。

（3）协调政策制定主体，强化政策落实。科技人才政策的制定是一个复杂的系统过程，既要明确目标群体，也要构建有针对性的，多层次、多目标的政策措施［24］。因此，在解决关于科技人才的重大问题时，需要发挥政府部门间的协调作用，建立科技宏观决策统筹协调机制，对政策制定过程中的难点问题，组织专家咨询委员会共同讨论。在政策实施过程中，各级有关部门要加强业务指导和监督，对于不符合实际需求的规定及时进行清理和修改，并且敦促高校、科研院所、企业制定相关的具体管理办法，建立完善的科技人才管理制度。