用“生态审计”为绿色发展“增墨添彩”

■曾希国 管大平

抚州市地处武夷山西麓，是赣东南的生态屏障，山、水、林、田、湖等生态的优劣，直接影响到赣抚、赣鄱平原的环境质量。抚河贯穿抚州市南北，干流总长350 公里，是流入鄱阳湖的主要支流之一，为江西省仅次于赣江的第二大河流。为守护好抚州的绿水青山，助推长江经济带生态优先绿色发展，全市审计机关以习近平生态文明思想为方向指引和根本遵循，贯彻共抓大保护、不搞大开发的方针，积极探索保护绿水青山的新方式，全力打造领导干部自然资源资产离任审计可复制、易推广的抚州经验，在助力生态兴市中彰显审计作为。

一、初露审计之锋，推进“生态审计”

2005 年4 月5 日，抚州市资溪县印发《关于资溪县领导干部生态环境保护责任审计试行办法》，在我省率先开展“生态审计”。通过不断完善和升级，逐步细化“生态审计”考核指标，形成了可复制、可推广的“生态审计”模式，为我省全面推行“生态审计”作出了卓有成效的探索。

习近平总书记多次强调，绿水青山就是金山银山，保护环境就是保护生产力，改善环境就是发展生产力。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，在加快生态文明制度建设方面明确提出“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计”的新要求。2016 年8 月，江西获批成为国家生态文明试验区，承担起了先行先试、探索新路的历史重任，11 月，省第十四次党代会确立了“深入贯彻新发展理念，大力弘扬井冈山精神，决胜全面建成小康社会，建设富裕美丽幸福江西”奋斗目标。抚州市委、市政府高度重视生态文明建设，以生态文明示范市建设引领社会发展和经济建设，将绿色发展作为战略选择，努力打造美丽江西“抚州模式”。2016 年以来，市委、市政府把开展自然资源资产离任审计工作作为长江经济带生态优先、绿色发展，推进全面深化改革的重要抓手来抓，作为生态文明先行示范市建设、全面推行河湖长制、林长制等重要任务来安排部署，列为市委市政府的重点工作之一。多年来，市委、市政府先后多次听取有关工作汇报，研究审议相关工作议题。其中，2017 年6 月29日，在中共抚州市委全面深化改革领导小组第11 次全体会议上听取了《关于开展领导干部自然资源资产离任审计试点工作情况的汇报》，2017 年11 月24 日，中共抚州市委全面深化改革领导小组第14次全体会议讨论通过了《抚州市领导干部自然资源资产离任审计暂行办法》，对全市自然资源资产审计工作提出规范性的意见，明确了组织领导、审计对象、审计内容和重点、审计指标体系、评价意见及结果运用等。2020 年6 月，中共抚州市委专题听取推进领导干部自然资源资产离任审计工作情况汇报。

二、磨砺审计之剑，守护“绿水青山”

1.推进制度建设，夯实生态审计之基。

2018 年以来，先后以市委办、市政府办、市委编办、市委审计委员会办公室名义制定和下发了《关于成立抚州市领导干部自然资源资产离任审计工作领导小组的通知》《关于市审计局设市领导干部自然资源资产离任审计工作领导小组办公室（市经济责任审计工作领导小组办公室）专职副主任职数及有关事项的批复》《抚州市领导干部自然资源资产离任审计暂行办法》《抚州市经济责任审计和自然资源资产离任审计结果运用办法》《关于建立抚州市领导干部自然资源资产离任（任中）审计工作联席会议制度》等。其中，增加专职副主任职数的做法，得到时任省审计厅主要领导充分肯定并批示向审计署上报和转发各设区市审计局参考。

一系列制度和文件的出台，健全了组织领导机构及人员编制，明确了各成员单位职责分工，提供了定期交流通报工作途径，为我市规范开展领导干部自然资源资产离任审计提供了方向指引和有力保障，同时为我市推动审计结果运用和审计整改责任追究提供了强有力制度支撑。

2.立足资源禀赋，明确生态审计之要。

近年来，抚州市审计局每年至少安排1 个县（区）党政主要领导自然资源资产离任审计，各县（区）每年至少安排1 个乡（镇）党政主要领导自然资源资产离任审计，立足长远，将这项工作常态化实施。在实施审计过程中，主要根据被审计地区主体功能区定位、自然资源资产禀赋等特点，有针对性地选择森林资源、土地资源及水污染防治等内容进行重点关注。紧紧围绕领导干部任职期间“执行上级、决策本级、监管全域”工作目标，结合区域经济发展中资源开发利用、环境质量改善以及当地生态环境治理重点任务，重点审计被审计对象贯彻落实上级党委政府和本级党委政府重大决策部署、遵守法律法规、作出重大决策、完成目标任务、履行监督责任、管理资金和项目六个审计内容。

3.坚持创新引领，提高生态审计之质。

（1）明确工作创新目标，引领审计工作方向。为充分发挥审计监督职能，促进我市生态文明建设、绿色发展考核在经济社会发展中的激励作用，按照市委2020 年7 月16 日在全市生态文明建设工作汇报会上，提出的“确保自然资源资产离任审计创新工作在制度执行上走在全省前列”的具体要求，市审计局党组认真谋划，分管领导靠前指挥，责任科室积极跟进，努力在制度体系、审计技术、组织模式、成果运用等方面取得实效。市、县（区）审计机关紧紧围绕自然资源资产实物量“多了还是少了”和生态环境质量“好了还是坏了”这条主线，按照“以责任履行为核心，以数据分析为支撑，以总体评价为目标”的思路，着力推进领导干部自然资源资产离任审计工走深走实。

（2）与专业机构深度合作，引进审计前沿技术。2019 年抚州市审计局与江西省地理基础信息中心首次合作，并签订了战略合作协议书，借助科研力量积极运用大数据分析和测绘地理信息技术，通过运用先进技术发现的问题占审计报告所反映问题的1/3，提升了审计工作质量和效率。2020 年以来，在进一步深入合作的平台基础上，专门购置了91 卫图助手分析软件，由抚州市审计局组织市、县两级审计机关分别采集各类数据，组成数据分析团队，制定数据分析方案、建立审计模型、形成疑点数据、组织实地核查，充分运用卫星遥感监测和地理信息技术，提高了两级审计机关的审计效率。

（3）开展审计数据分析，不断锻造审计队伍。在审前调查阶段，通过采集县（区）自然资源局、林业、水利、农业、生态环境局等单位有关土地利用总体规划、永久基本农田划定、林地资源分类、生态保护红线等16 项矢量数据、文本数据和图件成果，在省基础地理信息中心指导下，对采集的数据进行集中分类、处理、建模、分析，加大挖掘分析力度，并借助省地理信息公共服务平台的遥感、GIS、AI 等技术，获取有关土地资源、森林资源、矿产资源、水资源及排污口等问题疑点，掌握审计重点。在审计现场核实阶段，利用省地理信息公共服务平台开发的移动野外调查APP 以及无人机测绘技术解决自然资源审计疑点现场核实难的问题，进一步提高了数据核实的质量和准确度。通过多年的实践探索，锻造培养了一支政治过硬、业务熟练的自然资源大数据分析审计队伍。

（4）完善审计评价体系，科学鉴定履职责任。结合我市生态文明示范市建设要求，结合全省生态文明建设考核、绿色发展指数评价及河湖林制等，通过调研，从自然资源涉及耕地及建设用地、森林、湿地、矿产、水资源以及生态保护涉及环境治理、环境质量、生态保护、绿色生活等各个方面，县（区）选取29 项指标、乡镇选取9 项指标，采取定性与定量相结合的办法，对领导干部任职期间履行自然资源资产和生态环境保护责任情况，按照“好、较好、一般、较差、差”五个等次进行审计评价。通过得分量化，使审计评价更加客观、合理。近几年审计结果表明总体情况较好，其中获得“较好”等次的占比约为93.5%，获得“一般”等次占比约为6.5%，其他等次占比均为零。

（5）加强学习培训交流，提升审计能力水平。“开门搞审计”，邀请省审计厅领导莅临我局指导干部自然资源资产离任审计工作，主动上门到市直有关职能部门调研沟通协调。组织赴山东省胶州市学习考察自然资源资产离任审计工作，市政府主要领导还专门在我局呈报的考察报告中作了重要批示。组织抚州市审计局业务骨干、邀请江西省地理基础信息中心的专家，通过视频方式，为全市从事资环审计工作的人员讲授业务课，重点讲解地理信息技术在资环审计工作中的应用实例。通过走出去、请进来，进一步拓宽审计人员的视野，提升审计人员的能力水平，启发审计工作思维。

4.积极建言献策，提升生态审计之重。

积极向市委改革办和市政府办报送改革典型案例、调研论文和“五型”政府建设创新成果典型经验等材料。其中，2020 年市审计局报送的《关于做好新时代领导干部自然资源资产离任审计的思考》，被市政府评为优秀调研论文二等奖；2021 年报送的《抚州市探索实施领导干部自然资源资产离任审计改革典型案例》，被中共抚州市委全面深化改革委员会评为“全市优秀改革案例”；连续多年被评为全市改革试点先进单位。

2021 年，结合宜黄党政主要领导干部自然资源资产任中审计，开展宜黄河水质情况审计调查，根据审计情况及时向市委、市政府主要领导提交《宜黄河周边生态环境问题应引起高度重视》的审计要情。市委、市政府主要领导和分管领导分别作出批示，要求务必高度重视，切实加以整改，并由市生态环境局派出专项督导组，就问题整改进行专项督导。

三、彰显审计之力，赢得“山青水绿”

1.赢得领导肯定和媒体关注。2017年11 月8 日，时任省委书记鹿心社在我市资溪县考察调研期间，就资溪县自然资源资产责任审计试点工作作出重要指示，要求我市在现有试点实践的基础上，进一步探索完善，总结出一套科学合理，可复制可推广的工作经验。2017 年11 月16 日，为贯彻落实鹿心社在资溪县自然资源资产离任审计试点工作作出的重要指示，时任市委副书记、市长张鸿星专门主持召开领导干部自然资源资产离任审计试点工作调度会。2017 年11 月下旬，省审计厅主要领导莅临资溪调研自然资源资产离任审计工作，肯定了资溪县在生态文明建设中开展领导干部自然资源资产离任审计的积极探索。

审计试点工作开展以来，取得了一定成绩，获得新华社、人民日报、人民网、光明日报、经济日报、江西日报等主流媒体报道和宣传，为持续推动这项为百姓谋福祉、为生态环境保驾护航的审计工作注入动力。2017 年，人民日报以《生态文明是“甜的”》报道了我市资溪县开展资源环境审计做法和成效；2018年，新华社以《好山好水里的江西新作为》肯定了我市资溪、宜黄审计助力治山理水的主要做法；2019 年，在省审计厅《审计与理财》第12 期首页刊登了《领导干部自然资源资产离任审计形成可复制、易推广的抚州经验》；2020 年11 月30 日，光明日报03 版以《给绿色生态戴上“护身符”》；2020 年12 月30 日，经济日报9 版以《生态资源“变现”靠什么——江西抚州生态产品价值实现机制调查》，肯定了我市领导干部自然资源资产离任审计工作成效。

2.赢得领导干部生态理念扎根。近年来，我市作为全省生态文明先行示范市、全国第二个国家生态产品价值实现机制试点市，坚定不移地保护着得天独厚的生态资源，积极拓展“绿水青山”向“金山银山”转化的通道，努力走出了一条经济发展和生态文明水平提高相辅相成、相得益彰的发展新路，逐步形成了生态产品价值实现的抚州路径。这在一定程度上，得益于2016 年以来我市实行的领导干部自然资源资产离任审计制度，用制度给生态环境戴上“护身符”，也让生态资产“保值增值”。通过审计领导干部任期内自然资源资产“多了还是少了”、生态环境“好了还是坏了”，对领导干部履行自然资源管理和生态环境保护责任情况进行生态文明绩效评价考核和责任追究，促使领导干部树立“绿水青山就是金山银山”的生态理念，坚持走一条经济发展和生态文明相辅相成、相得益彰的高质量、可持续、绿色发展道路。

3.赢得资源环境突出问题改善。2016 至2021 年，全市审计机关共实施领导干部自然资源资产离任（任中）审计项目80 个（其中市局7 个，县区局73 个），查处违法违规问题资金数万元，出具审计报告（意见）80 份，提出审计建议263 条，推动政府和相关部门制定整改措施32 项，推动建立健全制度15 项，推动出台政策2 项，移送重大资源环境问题、经济问题违法违纪问题线索和事项2 件，移送线索和事项涉及人数3人。2020 年对金溪县政府原县长自然资源资产离任审计项目被省审计厅评为“优秀审计项目”。

以2021 年完成的12 个审计项目为例，共查出被审计县、乡镇各类违法违规问题126 个，涉及目标任务完成方面8 个、资源环境相关决策方面3 个、资源开发和生态保护方面64 个、污染防治方面30 个、相关资金管理使用和项目建设方面20个、其他方面1 个；涉及问题金额数万元，涉及问题林地、耕地、建设用地、基本农田、国家和省级公益林、生态红线、越界开采等面积数亩。

4.赢得人民群众的幸福感倍增。通过持续开展领导干部自然资源资产离任审计、督促查出问题整改销号，使得优良的生态环境作为最普惠的民生福祉正以更广泛的范围、更直接的方式惠及全市人民群众。2021 年，全市生态环境状况总体优良，各项环境质量指标再创佳绩。2021 年全市空气优良天数比率99.6%，PM2.5 平均浓度18 微克/ 立方米，环境空气质量在全省排名第一。2021 年全市13 个国家考核断面和28 个省监测断面水质优良率均达到100%；3 个国考集中式饮用水水源地水质均达到优，20 个省考集中式饮用水水源地水质均达到或优于国家Ⅲ类标准，达标率为100%；全市无V 类及劣V 类水断面。2021年全市重点建设用地安全利用率得到有效保障，受污染耕地安全利用率达到90%以上。

实践表明，抚州市开展领导干部自然资源资产离任审计，不仅科学、公正地评价属地领导干部从政得失，转变了领导干部的政绩观，还有利于资源的合理利用和可持续发展，可谓是一项“得民心、体民意”的做法，是和谐稳定的社会环境的重要保障，更是“绿水青山就是金山银山”发展理念的生动实践，生态审计给抚州人民留下天蓝、地绿、水净的美好家园。