新发展阶段下北京市轨道交通线网规划研究

姚智胜

（北京市城市规划设计研究院，北京 100045）

在新发展阶段下，北京市作为我国首都、人口超过2 000万的超大城市，其轨道交通承担着提升优化首都功能、支撑与引导城市高质量发展，以及实现自身高质量可持续发展等重要任务。轨道交通线网规划作为指导轨道交通长远可持续发展的总体性方案，其规划对象、范畴、手段均需进行相应调整，以适应上述新情况。本文通过分析国内外轨道交通线网规划概况，以及新发展阶段下北京市轨道交通线网规划的特点和目标，探索新发展阶段下北京市轨道交通线网规划内容，并提出相应的规划思路和策略，以期为其他城市的轨道交通线网规划提供参考和借鉴。

1 国内外轨道交通线网规划概述

1.1 国外轨道交通线网规划

早在1882年，西班牙首都马德里市就已开展轨道交通线网规划，将城市形态和交通流向作为轨道交通线网规划的重要依据，其倡导的加强中心城区和卫星城联系的理念至今仍是轨道交通线网规划的重要思路。但欧美国家由于受规划理念和建设投资体制的制约，在进行线网规划时，重视近期可实施性，只制定项目近期计划，过于强调建设项目本身的经济合理性，忽视线网整体的科学性及长远规划的意义；虽然后来在意识到缺乏科学长远规划的缺点后，开始对这方面进行研究，但由于线网已经形成，这种完善只能是“补丁”式的。

苏联展现了计划经济体制国家的优势，注重长远性的轨道交通线网规划研究，在建设之前就对线网的整体布局进行长远规划，但由于其计划性太强，缩减了后期修改的余地，导致当城市发展超过预期时，轨道交通线网规划不能进行及时、灵活的调整，存在着计划色彩强、适应性及灵活性差的问题。

1.2 国内轨道交通线网规划

国内的上海、广州等超大城市持续开展了轨道交通线网规划。上海市从上海大都市圈发展的要求出发，构建“多层次、多模式”的轨道交通线网，采用“枢纽锚固”的理念，强化各层次之间的衔接。广州市为支撑建设枢纽型网络城市的需求，明确了轨道交通线网规划的目标，提出构建市域轨道交通快线、城市轨道交通普线2层线网，以促进国家铁路（以下简称“国铁”）/城际铁路线网与城市轨道交通线网的融合。

在新发展阶段下，国内超大城市的轨道交通线网规划应注重优存量、多层级、促融合，以提供面向城市群、都市圈、市域、中心城区等多个层面且差异化的轨道交通服务。

2 北京市轨道交通线网规划要求和目标

2.1 新发展阶段下的新要求

轨道交通是现代城市交通体系的重要组成部分。习近平总书记在考察北京市轨道交通建设发展情况时指出，发展轨道交通是解决大城市病的有效途径，也是建设绿色城市、智能城市的有效途径。大力发展轨道交通，构建综合、绿色、安全、智能的立体化、现代化城市交通系统，是北京市建设现代化国际大都市的重要保障。新发展阶段下，北京市轨道交通线网规划必须满足以下要求。

（1）交通强国建设的要求。为推进交通强国建设，北京市要把握好轨道交通作为交通“先行官”的角色定位，推动其高质量发展，引导其一体化融合，构建安全、便捷、高效、绿色、经济的现代化综合交通体系。具体应做到以下几点：适度超前规划，加强轨道交通线网战略引领作用；增量提质，在扩大线网规模的同时，注重效率、效益的提高；一体融合，即加强轨道交通多网融合，促进轨道交通与城市、其他交通方式等的一体化融合；加强保障，完善规划实施治理体系，加强保障措施。

（2）国土空间规划体系建立与实施的要求。为贯彻落实《中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发[2019] 18号），北京市要构建多规合一的“五级三类”国土空间规划体系，建立健全相关的规划实施体系。在轨道交通线网规划方面应做到以下几点：分层、分级、分类构建轨道交通规划编制体系，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，同时加强各专项规划之间的协调互动；建立健全轨道交通规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系、技术标准体系，构建自上而下的线网规划实施体系。

（3）服务大国首都的要求。北京市的轨道交通线网规划要着眼于整个首都地区，协调好“都”与“城”、“舍”与“得”、疏解与提升之间的关系，统筹好“一核”与“两翼”的发展要求，以服务首都功能的优化提升及非首都功能的有序疏解为目标，为首都发展助力。

（4）京津冀协同发展及城市总体规划的需要。《京津冀协同发展规划纲要》提出了建设“轨道上的京津冀”，推进区域交通一体化的要求。《北京城市总体规划（2016年—2035年）》对轨道交通规划发展的要求是：构建分圈层交通发展模式；坚持公共交通优先战略；按照“中心加密、内外联动、区域对接、枢纽优化”的思路，优化调整轨道交通建设近远期规划。

2.2 北京市轨道交通线网规划目标

为满足上述新要求，在中心城区轨道交通线网基本成形的基础上，北京市轨道交通线网规划应以服务首都、区域协同、引领融合、绿色高质、存量优化为目标，以期实现轨道交通的高质量发展。

（1）服务首都，即服务首都功能的优化提升及非首都功能的有序疏解。北京市轨道交通线网规划必须能够服务首都的发展，平衡“都”与“城”关系，协调“舍”与“得”关系，重构“一核”与“两翼”空间格局的骨架，实现疏解与提升。具体就是要落实北京市“四个中心”（即政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心）的战略定位，推进“一核”（即首都功能核心区）的功能重组，以及“两翼”（即北京城市副中心和河北雄安新区）对非首都功能的有序疏解。

（2）区域协同，即促进京津冀协同发展。《京津冀协同发展规划纲要》指出推动京津冀协同发展是重大的国家战略。北京市轨道交通线网规划必须着眼于整个京津冀城市群的空间布局和结构，统筹规划交通网络系统，建设包括城市轨道交通、区域快线、城际铁路和客运专线的多层级轨道交通体系，推进区域交通一体化发展，构建以轨道交通为骨干的多节点、网络状、全覆盖的交通系统。

（3）引领融合，即引领轨道交通与城市融合发展。北京市应建设多层次、一体化的轨道交通网络，促进城市与轨道交通融合发展，引导形成“一核一主一副、两轴多点一区”的城市空间布局；加强以公共交通为导向的开发（TOD）引导，锚固枢纽功能，强调城市功能区与枢纽的近接性、衔接便利性，加强站点与周边用地的一体化融合；推进国铁干线网、城际铁路网、市域（郊）铁路网、城市轨道交通网“四网融合”的轨道交通体系建设。

（4）绿色高质，即推进轨道交通绿色、高质量发展。发展轨道交通是推动绿色出行及城市可持续发展的重要途径，是缓解拥堵、治疗大城市病的良方。北京市轨道交通线网规划应坚持以人为本、可持续发展的原则，促进轨道交通绿色、可持续、高质量发展。

（5）存量优化，即优化既有轨道交通存量资源。北京市中心城区轨道交通线网已经形成，这是线网规划的重要基础条件之一。北京市轨道交通线网规划应在评估既有线网问题、判别改善条件的基础上，完善线网结构，提高线网利用效率，优化存量资源。

3 北京市轨道交通线网现状

3.1 发展现状及成效

为适应城市发展战略调整，支撑城市发展需要，北京市轨道交通线网规划经历了“六版线网”的编制；轨道交通发展经历了3个时期，即建设发展初期、大规模集中建设期和高速增长期；其功能也从最初的战备保障转变为如今的提供交通服务和引导城市发展。

截至2020年12月底，北京市拥有城市轨道交通运营线路24条，总运营里程727 km，车站428座，以地铁为主，中低速磁浮、现代有轨电车等为辅，中心城区的城市轨道交通线网结构已基本成形；拥有市郊铁路运营线路4条，市域内运营里程 364.7 km，车站23座，市郊铁路发展初具规模。

2019年，北京市城市轨道交通日均客运量达到1 035万人次，较2000年增长9倍；中心城区居民轨道交通出行比例（不含步行）由2005年的5.7%增长至2019年的23.6%（注：由于2020年的轨道交通客运量等指标受新冠疫情影响严重，未反映常态下的正常水平，故采用疫情前2019年的数据）。

北京市轨道交通线网在以下4方面发挥了重要作用：保障居民出行需求，引导绿色出行，优化出行结构；支撑城市空间布局调整，实现中心城区功能优化和新城发展；带动地区发展，促进区域活力中心形成；推动经济社会发展。

3.2 有待改善和提升的问题

（1）轨道交通服务质量需要进一步提升。目前，北京市轨道交通服务尚未达到高质量要求，局部存在缺少快线、运能不足、效率不高、换乘不便等问题。在中心城区，城市轨道交通早高峰平均旅行速度约为15.3 km/h，与小汽车（16.1 km/h）相比优势不显著；各新城均采用城市轨道交通普线，相比小汽车速度偏低，新城与中心城区之间缺乏快线系统的直接联系。局部通道运能不足，节点换乘压力大，尤其是断头线节点的高峰期换乘压力更为突出。2019年，北京市轨道交通线网中，高峰小时最大断面满载率超过100%的线路有11条，91座车站常态化限流（图1）。此外，轨道交通线网换乘系数高，换乘时间长。2019年，北京市轨道交通线网换乘系数约为1.89，高于国内各大城市；部分换乘站换乘时间长，如东直门站2号线换乘13号线的时间超过8 min，西直门站13号线换乘2号线以及军事博物馆站9号线换乘1号线均需要6 min以上。

（2）在服务首都、区域协同、引领融合方面需进一步改善。具体如下：①需进一步加强轨道交通线网在优化提升首都功能、有序疏解非首都功能方面的作用，满足服务首都的要求；②在京津冀协同发展、城市总体规划的大背景下，北京市空间结构规划发生了重大调整，北京市轨道交通线网规划需在完善中心城区线网的基础上，服务于区域协同、构建副中心的目标，支撑北京市空间结构布局从“单中心”向“主副结合、多点支撑”的网络化格局转变；③交通枢纽对重点功能区的服务需进一步完善，目前轨道交通站点周边人口、就业岗位集聚效应不显著，轨道交通站点800 m范围内覆盖人口835万人，占全市总人口的38%，覆盖就业岗位598万个，占全市总数的48%，仍需进一步提高；④轨道交通站点周边用地强度需进一步提高，轨道交通建设时序和用地实施时序需进一步匹配。

（3）与其他交通资源的关系需进一步统筹。目前，轨道交通线路和地面公交线路存在长距离并行的情况，二者未形成“分担+饲喂+补充”的良好互动关系。轨道交通乘客两端接驳时间占轨道交通总出行时间的35%，“最后一公里”服务品质亟待提升。轨道交通线路周边的小汽车停车设施配建指标和使用政策未根据轨道交通服务水平进行差异化设置。国铁资源尚未充分利用，市郊铁路当前开行频次和服务水平相对较低，客流吸引力不足。

4 北京市轨道交通线网规划内容、思路及策略

4.1 规划内容

北京市轨道交通线网规划是指导北京市轨道交通近期建设和长远可持续发展的总体规划。其核心内容是按照前瞻性、系统性、科学性原则，针对新发展阶段的新要求，以服务首都、区域协同、引领融合、绿色高质、存量优化为目标，从“定规模、定层次、定布局、定方案、定实施”5个方面开展规划（图2）。

4.2 规划思路

北京市轨道交通线网规划的思路是：从问题导向、目标导向和需求导向出发，结合既有轨道交通线网评估、上位规划、需求分析，进行轨道交通线网规划，最终形成服务首都、面向区域、主副结合、多点支撑、四网融合的都市圈轨道交通线网（图3）。具体如下：提高既有城市轨道交通普线服务质量，进一步提升中心城区轨道交通服务水平；建设城市轨道交通快线，弥补线网层级短板，增强中心城区与外围新城的联系；建设副中心轨道交通线网，支撑副中心发展；统筹利用国铁资源，构建区域快线（含市郊铁路）系统，服务都市圈交通需求；围绕“四个中心”功能建设和城市发展要求，加强重点功能区、重大枢纽的轨道交通服务。

4.3 规划策略

面对新发展阶段下的新要求，北京市轨道交通线网规划应秉持“底线思维、战略引领、协同融合、资源统筹、精准施策”5条策略，以保障轨道交通的高质量、可持续发展。

（1）坚持底线思维。这是指明确规划底线，明确轨道交通线网规划的刚性要求和弹性空间。在服务范围方面，应根据《北京市生态控制线和城市开发边界管理办法》（京政发[2019]7号）划定的两线三区范围（生态控制线和城市开发边界为两线，两线在市域空间中划分出的生态控制区、集中建设区和限制建设区为三区），确定轨道交通主要服务于集中建设区。在层次界定方面，应遵循分层次构建原则，即城市轨道交通普线服务于城市主、副中心，城市轨道交通快线服务于城市中心与外围新城之间，区域快线服务于都市圈范围。在设站方面，车站的选址应满足线路功能定位要求，车站周边应有成规模的集中建设用地。在线路敷设方面，线路方案应根据规划用地性质和沿线环境状况，并综合考虑环境影响评估结果、工程成本、经济合理性等因素确定，可在适宜的地方采用地面或高架敷设方式，避免一刀切地采用地下敷设方式。

（2）重视战略引领。北京市轨道交通线网规划是落实京津冀协同发展及新版城市总体规划的战略支撑，是疏解非首都功能的重要手段，是科学配置交通与空间资源要素的重要机遇。在进行轨道交通线网规划时，应重视为优化提升首都功能及疏解非首都功能服务，支持与引导城市空间结构的优化调整，强化多点支撑，引导跨界城市组团合理发展，满足协同发展要求；还应确立轨道交通在城市综合交通体系中的骨干作用，全面落实公共交通优先发展战略，使轨道交通成为缓解交通拥堵的重要手段，引导绿色出行，促进城市综合交通的可持续发展。

（3）强化协同融合。应紧密结合区域、城市的空间布局，完善轨道交通线网形态，推进京津冀区域协同发展，支撑引导“四个中心”功能建设及城市空间布局优化；协调轨道交通发展与用地规划，以城市用地规划为依据编织轨道交通线网，同时根据轨道交通的发展要求引导用地规划，形成轨道交通引领城市发展的新格局；以TOD发展模式引导城市空间布局，匹配轨道交通建设与土地开发时序。

（4）深化资源统筹。即从综合交通资源、国铁资源、运营资源3方面进行统筹。在综合交通资源统筹方面，应合理配置轨道交通与其他交通资源，避免形成客流竞争关系，造成资源浪费，尤其要深入研究轨道交通与公交网络的融合，协调二者关系。在国铁资源统筹方面，应充分合理利用国铁资源发展区域快线，并根据不同线路的特点，采取多样化的经营模式。在运营资源统筹方面，应高效、合理地利用轨道交通运营设施设备，系统规划网络化运营方案，提高线路运能；采用跨站列车、快慢车等创新运营模式，提高运营效率；运用现代化智能运维技术，优化检修流程，提高检修的效率和质量；挖掘轨道交通段场的土地利用潜力，实现土地资源的高效利用、集约共享。

（5）推进精准施策。应结合北京市不同地区的发展定位和需求，针对一核一主一副、多点一区、跨界组团等不同分区，分别明确其轨道交通发展目标、层次与策略（图4）。对于首都功能核心区，应提高线路运能和服务质量，并加强站点一体化，提升环境品质；对于主、副中心，应强调线网的重点地区覆盖率、站点的集聚度及内外出行的效率；对于多点地区（含部分跨界组团），应讲求效率为先，进行轴向引导，使线网具备一定的覆盖范围；对于一区新城，应注重提供多元化、快速的轨道交通服务；对于跨界组团，应强调线网的空间引导作用，避免连片发展。

5 结语

轨道交通线网是复杂的巨系统，随着轨道交通技术的发展以及城市交通需求的变化，其规划的范畴、理念、方法也在不断发展变化。进入新发展阶段后，我国经济由高速增长转向中高速发展，城市发展模式也向着高质量发展转型。北京市是我国的首都，也是蓬勃发展的超大城市，如何规划建设好北京市轨道交通线网是个长期持久的命题，需要不断从各个方面进行总结、探索、研究和实践。本文从新发展阶段的新要求出发，阐述北京市轨道交通线网规划的特点和目标，并结合发展现状，分析北京轨道交通线网规划内容，提出规划思路和策略，以期为北京市轨道交通线网的科学、精细规划提供参考和借鉴。