数字贸易国际规则：走向趋势与构建路径

张琦 陈红娜 罗雨泽

摘要：数字化转型推动全球数字贸易快速发展，引发经贸格局变革与全球产业链供应链深刻调整。“数字全球化”背景下，各国政策调整叠加全球秩序重塑，数字贸易规则已成为国际经贸规则重构和各方博弈的焦点议题。数字贸易发展涉及的规则领域日益广泛，有些规则是与数字贸易直接相关的显性议题，有些则是与数字治理环境密不可分的隐性议题，议题范围持续拓展且复杂交叉。目前已开展的数字贸易规则谈判主要集中于贸易便利化、市场准入、关税与数字税、跨境数据流动、知识产权保护、可信赖的互联网环境和数字营商环境等七大主题。要加快推进数字贸易国际规则体系的构建，鼓励采用更具灵活弹性的谈判框架，鼓励探索合作发展新议题规则和监管实践经验分享;要多边、区域、双边、诸边等多种平台路径协同发力，多措并举促进数字贸易规则制定和国际治理体系完善。与此同时，我国需对标国际规则新趋势，积极推进国内市场开放与监管创新，构建安全高效的风险防范机制。

关键词：数字贸易 数字化转型 经贸格局 国际规则

作者简介：

张 琦，国务院发展研究中心对外经济研究部部长、研究员;

陈红娜，国务院发展研究中心对外经济研究部副研究员;

罗雨泽，国务院发展研究中心对外经济研究部副部长、研究员。

数字化转型推动全球数字贸易快速发展，数字贸易在服务贸易中的比重持续上升，已成为国际贸易和经济增长的新引擎，引发经贸格局变革与全球产业链供应链深刻调整，并赋予全球化新内涵，为世界经济发展注入新动力。与此同时，数字贸易开放发展对制度环境与监管协调提出更高要求。近年来主要经济体高度重视数字贸易发展，普遍将其作为国家发展规划、政策法规制定、对外合作竞争和参与国际规则制定的重点。“数字全球化”背景下，各国政策调整叠加全球秩序重塑，数字贸易规则已成为国际经贸规则重构和各方博弈的焦点议题。

一、数字化转型推动全球数字贸易快速发展

数字服务贸易在服务贸易中的主导地位逐步显现。全球数字经济蓬勃发展，基于数字技术开展的线上研发、设计、生产、交易等活动日益频繁，极大促进了数字服务贸易的发展。2020年全球数字服务贸易规模达3.13万亿美元，在服务贸易中占比从2011年的48.1%提升至2020年的62.8%。

数字服务贸易在新冠肺炎疫情面前展现出较强韧性。2020年，全球数字服务贸易规模虽同比下降1.9%，但远低于服务贸易（-20.0%）和货物贸易（-7.5%）的降幅。一方面，相比旅行等高度依赖面对面接触的服务贸易，通过数字手段交付的服务贸易受到疫情冲击有限;另一方面，疫情加速传统服务贸易的数字化转型和新兴数字服务产业发展，在线办公、短视频、云计算等新兴数字服务产业由此获得发展机遇。

二、数字贸易规则制定涉及的主要内容

信息通信技术的快速进步和数字经济的广泛渗透，推动数字贸易的交易内容和业务模式加速创新。未来贸易格局的变化、利益的分配，取决于系统性规则制定与制度构建，是“数字全球化”背景下各方关注的重点。目前，数字贸易发展涉及的规则领域日益广泛，有些规则是与数字贸易直接相关的显性议题，有些则是与数字治理环境密不可分的隐性议题，议题范围持续拓展且复杂交叉（表1）。

目前已开展的数字贸易规则谈判，主要集中于贸易便利化、市场准入、关税与数字税、跨境数据流动、知识产权保护、可信赖的互联网环境和数字营商环境等七大主题。

一是贸易便利化。随着贸易方式数字化转型不断深化以及国际连通性的持续提升，市场主体参与国际贸易的交易成本大幅降低，以“即时性、小规模、大批次、无纸化”为特征的跨境电商迅速发展，对贸易便利化的需求显著提升。目前相关规则谈判主要涉及提升跨境电商通关效率及支持使用电子认证、电子签名、电子合同、电子支付、电子发票等具体规制及措施。

二是市场准入。数字贸易依赖并受制于既有国际贸易规则，所涉及的商品或服务能否进入国内市场以及进入的方式，取决于各成员在《服务贸易总协定》（GATS）和区域及双边协定下做出的具体承诺。目前，数字产品非歧视待遇、服务市场准入承诺、第三轮信息技术协定扩围谈判、更新GATS的电信附件等，成为数字贸易自由化与市场准入谈判的重要议题。

三是关税及数字税。在数字经济发展初期，各大经济体给予大量税收优惠政策，随着数字贸易规模迅速扩大，相关税制改革与协调成为国际规则谈判焦点之一。关于中止征收电子传输关税问题，由于各国僵持不下，目前仅通过连续更新“暂停对电子传输征收關税”决议保持其法律效力，最近一次为2019年12月，效力将延长至2021年底的第十二届贸易部长级会议。关于数字服务税问题，近年来，跨境数字贸易对传统贸易替代及跨国公司避税导致税源流失，各国趋于强化管辖权要求，对税收利益分配提出更高期待。一些国家选择开征数字服务税，将各类数字服务纳入本国税收体系，且范围正由欧洲向亚非拓展，作为缓解税收损失、解决分配不合理的重要手段，一度引发贸易摩擦，成为各方争议焦点。2021年，七国集团（G7）就跨国公司最低税率达成一致意见，可能影响各方在数字税上的政策选择。此外，对跨境电商最低免征税额和电子传输免关税政策，也是规则探讨的重要内容。

四是跨境数据流动。作为新的生产要素和可交易的重要资产，数据及其流动是智能制造发展的关键，是云计算等新兴服务快速增长的核心，是实现全球生产经营与供应链管理的重要依托。无论是货物贸易业态及模式变化，还是服务贸易数字化转型，抑或是平台企业发展、跨国公司内部治理与全球化布局，都对数据跨境自由流动提出迫切需求。但与此同时，数据的跨境流动也对隐私与商业秘密保护、网络安全等提出更高要求。因此，如何促进数据跨境自由安全有序流动，就成为当前数字贸易规则谈判的核心议题，其中跨境信息传输、计算设施位置（即“本地存储要求”）是各方关注的焦点。

五是网络安全和消费者保护。互联网环境下，为营造安全可靠、可信赖的网络环境，提高交易双方开展数字贸易的积极性，需要对个人信息保护、在线消费者保护、垃圾邮件治理和网络安全事务合作等给予必要保障，以通过适当保护和有效追责来规范数据交易。

六是数字知识产权保护。数字经济时代，平衡好知识产权保护和信息安全维护的关系是数字贸易发展及监管不可回避的重要议题。主要涉及数字内容版权、源代码等数字资产的保护。关于数字内容版权，主要包含“版权保护期延长”“电子复制纳入复制权范畴”和“承诺政府仅使用正版软件”三项。关于源代码保护，现有自由贸易协定（FTA）规则均采用“原则+例外”结构。原则性规定基本相同，谈判焦点在于确定禁止强制披露源代码的范围。

七是打造公平竞争的市场环境。数字贸易因其平台属性容易形成高度集中的市场结构，多数情况下面临网络经济和有效竞争之间权衡的问题。科学有效地实施反垄断，既鼓励平台经济发展，又能维护公平竞争的市场环境，是监管机构面临的挑战，也是国际规则谈判磋商的重要内容。当前，规则谈判既包括对电信通道、互联网、大型互联网平台等数字基础设施的公平使用，又包含平台责任、打击市场垄断、建立包容性的技术创新环境等内容。未来，数字基础设施的技术标准等也将成为国际合作的重要内容。

三、规则制定的主要平台及路径

各国数字经济发展水平和竞争力不同，对构建数字贸易国际规则体系的目标诉求各异，利益复杂交织，参与规则制定的路径选择也呈现多元化趋势。

一是多边谈判：各方对多边谈判和针对世界贸易组织（WTO）现有规则的修订抱有期待，但议题设置、立场协调困难，目前寻求以电子商务谈判取得突破。数字贸易在交易对象、交付方式、生产组织方式上不断创新，现有多边贸易规则难以覆盖新业态、新模式的规制与监管需要。2019年1月，在世界经济论坛电子商务非正式部长级会议上，包括中国在内的76个WTO成员发表《关于电子商务的联合声明》（JSI），宣布愿意共同推进多边谈判。为降低谈判难度，各成员同意在现有WTO框架基础上仅就与贸易有关的电子商务问题进行谈判，但实际上探讨的议题超出电子商务范畴，主要涵盖促进电子交易、开放与电子商务、信任与电子商务、交叉问题、电信附件和市场准入等六大方面。

二是诸边谈判：存在共识的部分国家先行达成高水平的协定，再寻求谈判成果的多边化。为促进服务贸易高水平开放，弥补现行GATS的不足，2013年美欧发起全球服务贸易协定谈判（TISA），参与成员覆盖全球服务贸易的70%以上，但中国、印度、巴西等发展中国家尚未加入谈判。TISA谈判采取非公开形式，开创性地采用市场准入“正面清单”与“负面清单”的混合模式，并引入冻结条款和“棘轮机制”，以保证自由化水平不出现逆转。数字贸易规则是TISA核心议题之一，但主要成员在跨境数据流动、隐私保护、文化例外等议题上存在较大分歧。随着美国特朗普政府宣布退出，谈判陷入搁置状态。

三是区域或双边自贸安排（RTAs）：引领全球规则制定走向的新平台。在多边谈判难以取得突破性進展的情况下，各国转而通过在区域或双边自贸协定中设立专门的电子商务章节，将数字贸易议题纳入规则制定范畴，其影响力不断提升，正在成为推进和引领全球数字贸易规则制定的重要平台。截至2021年4月，全球有109个区域或双边自贸协定包含数字贸易相关条款，涉及WTO 2/3的成员。谈判议题根据是否被纳入JSI成员已签署的区域或双边RTAs，可大致分为三类：第一类有较强谈判意向的议题，即超过75%的成员在其参与的RTAs中包含该议题，主要为消费者保护、电子传输免关税、电子认证和电子签名、未经请求的电子商业信息、无纸贸易和电子商务框架等。第二类是近期部分成员关注的议题，涉及接入和使用互联网、以电子方式传输信息、源代码和网络安全事务合作等。第三类是因开放难度大或分歧较大导致谈判意向较弱的议题，不足50%的JSI成员在RTAs中纳入该议题，如设施本地化、政务数据公开、交互式计算机服务和数字产品非歧视性待遇等。

其中，基于美国推动达成《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）文本的《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）及《美墨加协定》（USMCA），体现了美国推动数字贸易规则构建的主要诉求，代表了区域自贸安排中数字贸易规则的新趋势。USMCA更是首次以“数字贸易”为章节名称，涵盖领域更为广泛，规制更加严格，如禁止公开“源代码中表达的算法”、禁止包括金融服务在内的数据本地化等。中国推动签署的《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP），电子商务章节包含数字贸易规则多数议题，是发展中国家参与高水平数字贸易规则建设上的重要一步。

四是数字贸易协定：专门就数字贸易做出制度性安排。近两年，一些国家以专门商签数字贸易协定的方式，推动市场开放与规则制定。如美日数字贸易协定（UJDTA）、新加坡—澳大利亚数字经济协定（SADEA）、新加坡—新西兰—智利数字经济合作伙伴协定（DEPA），规则条款体现了全面性、高水平和灵活性。美日数字贸易协定借鉴了USMCA数字贸易章节，增加了数字服务税、金融服务计算设施位置等规定，更加强调知识产权保护。DEPA协议虽未涉及上述条款及源代码问题，但其三大特征值得关注：一是开放性，欢迎其他成员加入;二是全面性，将协议内容从数字贸易拓展到数字经济;三是强调包容性，特别是以“模块化、宽覆盖、重合作”的模式设置议题，允许参与方选择不同水平的议题模块进行谈判，推动在议题设置和吸纳新成员上更加灵活，大大降低了谈判难度，提高了协定可参与性，为更多国家参与提供了新的谈判架构与路径选择。

此外，不少政府间对话平台或专业性组织在专项领域规则和技术标准规范上更具影响力，对数字贸易的国际规则制定发挥着重要作用，也可被视为规则制定的“第五大路径或平台”。主要包含四类：第一类是当前依旧发挥重要作用的早期国际公约或规范，如联合国贸易法委员会（UNCITRAL）所制定的《联合国国际合同使用电子通信公约》和《电子商务示范法》，是CPTPP和RCEP等协定制定监管框架的重要参考;亚太经济合作组织（APEC）的《跨境隐私规则体系》（CBPR），则是美国、日本、新加坡等签署协定中确定个人信息保护国际标准的重要依据。第二类是国际机构或治理对话平台发挥促进作用，例如在数字税探索上，二十国集团（G20）充分发挥其作为全球经济治理重要平台的引领作用，指导OECD历经数年研究确立全球数字服务税的基本原则与支柱框架。近期，G7贸易部长就规制数字贸易和数据跨境的各项原则达成一致，涵盖了数字市场开放、数据跨境流动、劳动者消费者和企业的保障措施、数字交易系统，以及公平和包容性全球治理等，强调支持开放的数字市场，数据应该能够在可信任的状态下自由跨境流动，以及数字和电信市场应当是具有竞争力的、透明的、公平的，并且有利于国际贸易和投资。第三类是成员方国内单边规制外部化。例如，欧盟出台《通用数据保护条例》（GDPR），促使与欧盟市场有联系的国家修改国内法以满足GDPR的要求，否则将会影响数字贸易企业正常的经营活动，由此对全球商业规范塑造产生较大影响，该现象被称作“布鲁塞尔效应”。第四类是影响基础设施的技术标准与商业规范。一方面，依靠领先企业的积极性和优势地位，如在5G等数字基础设施建设上，由于数字设施联通需要统一的技术标准，处于市场领先地位的跨国公司确立的标准或规范会使后来者不得不遵守，成为实际意义上的国际规则。另一方面，部分国家致力于构建数字基础设施联盟，如美国、日本建立数字联通与网络安全伙伴关系（DCCP），与澳大利亚共同发起“蓝点网络”计划，意欲打造“全球标准”的基础设施建设标准体系，以此影响区域数字设施联通和网络安全能力建设的标准与规范。

四、主要议题的谈判进展

（一）基本形成共识且推进较快的议题

全球电子商务谈判（JSI）是在WTO框架下进行的最主要数字贸易规则谈判。目前，谈判方已增至86个WTO成员，涵盖主要经济体和不同发展水平的国家，贸易规模合计占全球90%以上;谈判各方已在垃圾邮件治理、电子认证/电子签名、电子合同等多项议题上取得实质性进展或基本共识。虽然部分发展中国家由于缺乏电子商务监管框架与隐私保护等国内法规，相关条款的落地适用仍面临不小挑战，但在WTO改革迟迟未真正启动情况下，这些谈判成果可能成为多边框架下数字贸易规则制定的早期收获和最大亮点。

（二）存在较大分歧的议题

一是跨境数据流动。各方高度重视跨境数据流动所蕴藏的巨大发展潜力，但为防范信息泄露和网络安全威胁，许多国家不断强化监管限制。关于跨境数据流动，目前主要存在四种方案：一是美国方案，强调跨境数据自由流动，禁止本地存储要求，在国家安全敏感和关键领域设置“例外条款”;二是欧盟方案，在支持数据跨境自由流动的同時，更加注重隐私保护，在确保公民隐私权得到同等保护的前提下，通常不会设置其他“例外条款”;三是中国方案，支持与贸易有关的跨境数据流动，对个人信息和重要数据给予特殊保护，倡导兼顾发达国家关注的数字贸易利益，尊重发展中国家关注的数据安全与产业发展利益，支持采取相应的本地化管制措施;四是日本方案，提出了“基于信任的数据自由流动倡议”的G20“大阪方案”，严格保护个人信息与涉及知识产权和国家安全的数据，鼓励工业和商业数据自由流动。关于设施本地化，GATS没有对设施/数据本地化做明确规定，诸多RTAs原则上禁止计算设施的本地化要求，但为满足特殊监管需要，允许设置例外条款，尤其在金融服务及关键基础设施等领域。目前，各方对例外条款设置不存在太大争议，博弈焦点和规则制定难点在于确定适度的例外范围。

二是电子传输免关税和数字税。随着数字贸易规模迅速扩大，税制改革与协调成为国际规则谈判焦点之一。主要涉及两大议题：一是关于电子传输免关税。美、欧均支持免关税，在2021年10月22日G7贸易部长发布的数字贸易原则中，特别强调电子传输（包括传输的内容）应免征关税，支持永久禁止此类税收;大多数发展中国家则倡导维持现行做法，印度、南非等认为免关税将严重侵蚀成员财政收入。目前，仅通过连续更新“暂停对电子传输征收关税”决议保持其法律效力，最新效力延长至2021年底的贸易部长级会议，成为此次会议的重要议题之一。二是关于数字（服务）税（DST）。数字贸易蓬勃兴起带来跨国间税权划分与收益归属之争。围绕数字经济对国际税收分配与管理的影响，一些国际组织相继发起了经济数字化的国际税收改革研究，如OECD的“双支柱”计划、联合国的双边协调方案。在多边方案尚未达成广泛共识的情况下，作为临时性补偿措施，部分国家宣布或已实施具有单边性质的数字（服务）税易引发广泛争议甚至贸易摩擦。目前，按各国公布方案的征收范围，从宽到窄可大致分为三类：以欧盟版提案为主，主张对在线广告、在线中介与数据销售的收入课税，新西兰、意大利、西班牙等国都按此范围设计DST;以英国方案为主，主张对搜索引擎、社交媒体平台和在线市场（中介）的收入课税，土耳其、以色列采取同类方式;以奥地利、匈牙利等国方案为代表，仅对在线广告收入征税。此外，欧盟层面也在推动形成统一的数字税法案。

三是数字知识产权保护。谈判焦点集中在源代码保护上。大多数成员方原则上同意“不要求披露与保护知识产权有关的源代码”，分歧在于如何确定源代码例外情况的范围等，其根本在于平衡商业利益与公共政策目标之间的矛盾。美国认为，金融交易的源代码需要向财政部披露，以便防止洗钱或逃避经济制裁;欧盟认为，禁止披露源代码规定“不妨碍”违反竞争法、保护知识产权和维护国家安全利益等方面的执法;日本给予政府控制的网络和执法事项例外处理。此外，TRIPS规定数字内容版权的保护期限为50年，美国则进一步延长至70年。

四是数字产品的非歧视待遇。非歧视待遇是WTO的基本原则之一，美日等发达国家主张“对数字产品及其提供者的待遇不低于其他同类产品的待遇”。但绝大部分发展中国家对此持反对态度，原因在于，作为数字贸易净进口国，这项规则一旦实施，就意味着，即使一国在WTO框架下没有做出具有约束力的开放承诺，也必须适用非歧视原则，允许数字产品或服务自由进入本国市场。国内企业将面临较大竞争压力。

五是平台责任。相关条款首次出现在USMCA数字贸易章节，美日等为支持本国互联网企业全球拓展，积极推行网络服务提供者（ISP）“安全港”制度，避免互联网中介服务者承担额外责任，以降低平台运营成本，促进互联网平台发展。其他大多数国家则主张，平台应承担公共管理责任与用户权益保护双重义务。

（三）谈判存在分歧的原因

一是数字贸易涉及领域广、内容新、复杂性强，达成共识的难度较大。数字贸易业态发展快、模式差异明显、更新迭代迅速，大大提升监管要求与创新难度，难以就数字贸易、数字产品、数据流动和电子传输等基础概念达成共识，范围界定也因动态发展而难以明确，规则谈判缺乏必要的前提。同时，数字化转型全面快速渗透于经济社会方方面面，带来隐私泄露、道德伦理等新问题，各方理念上的差异和认知上的不同，进一步加大达成共识的难度，多边谈判进展缓慢。

二是主要经济体核心关注不同，利益分歧难以弥合。发达国家数字经济先进，产业发展起步早，企业国际竞争力较强，更强调扩大市场准入和减少贸易壁垒，已开始向高标准新规则转型，以服务其企业在全球发展需要。而绝大多数发展中国家面临“数字鸿沟”，总体上处于劣势地位，在监管能力、产业基础、规则话语权等方面存在较大差距，不但面临安全监管问题，还面临贸易权益和发展权保护问题，参与高水平规则谈判的积极性受到较大影响，更为关注贸易便利化层面的开放发展以及中小微企业权益保护等议题。

三是谈判议题相互交织，单点突破的可能性较小。随着贸易数字化转型的深入推进，数字贸易议题众多、利益交织、谈判错综复杂。例如，跨境数据流动与隐私保护、设施本地化、服务市场准入、数字产品的非歧视待遇、信息技术协定扩围等都具有相关性，往往要在一项议题上达成全球共识，都需要多个领域的国内配套改革和国际广泛协调，单一谈判取得实质性突破的难度较大。

五、推进全球数字贸易规则制定应努力的方向

当前，数字贸易在全球范围内呈快速发展之势，潜力巨大、前景可观，新冠肺炎疫情下更突显了其发展优势和对全球经济复苏的重要性。

推动数字贸易开放发展与合作意义重大。一是数字贸易是国际贸易创新发展上的一次巨大飞跃，为贸易和经济增长注入新动能。二是数字贸易将推动全球价值链发生深刻变革，为全球数字经济发展和供应链稳定提供有力支撑。三是数字贸易促进全球数字化转型和市场空间拓展，是发展机遇的蓝海。四是数字贸易为包容性发展创造了有利条件，促进可持续平衡发展。五是数字贸易助力全球协同抗疫与物资供给，有效应对疫情挑战。

相比之下，数字贸易规则制定相对滞后，呈碎片化态势，加强国际协调磋商，推进规则体系构建的重要性、紧迫性凸显。各方已充分认识到，共同完善数字贸易规则体系、确保数据安全利用、数字贸易有序开展，将有助于构建良好的数字贸易发展环境，促进各方共享数字贸易发展机遇，推动世界经济复苏和新一轮增长。

加强数字贸易创新发展与开放合作。一是各国应坚持开放包容、平等合作、互利共赢原则，以共商、共建、共享汇聚合力，着力完善國际合作机制。二是要强化数字基础设施合作，筑牢硬能力，增强数字基础设施联通，推动标准互通互认，加大对最不发达国家和发展中国家的综合援助，积极推进缩小“数字鸿沟”。三是要促进数字贸易企业合作，增强商业源动力，顺应信息化、数字化、智能化发展要求，搭建企业国际交流平台和公共服务平台，加强协同创新。四是要加强联合应对疫情磋商，充分发挥数字贸易在抗疫和复工复产中的作用。五是加强规划对接，促进智库合作，持续优化数字贸易发展环境，分享发展经验与监管实践，促进各方共享数字贸易发展新机遇。

加快推进数字贸易国际规则体系的构建。要鼓励采用更具灵活弹性的谈判框架，鼓励探索合作发展新议题规则和监管实践经验分享;要多边、区域、双边、诸边等多种平台路径协同发力，多措并举促进数字贸易规则制定和国际治理体系完善，确保数据安全利用、数字贸易有序开展，为数字贸易和数字全球化发展营造良好的制度环境。与此同时，需对标国际规则新趋势，积极推进国内市场开放与监管创新，在推动数据跨境安全有序流动的同时，加强国际监管与政策协调，构建安全高效的风险防范机制。

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责任编辑：谷 岳