新时期我国农业对外开放与高质量发展问题研究

摘要：2021年是我国加入世界贸易组织20周年。世界处于百年未有之大变局，我国加速构建“双循环”新发展格局，进一步扩大农业对外开放，意义重大而深远。本文从农产品贸易新常态和食物自给率下降趋势入手，阐述了扩大农业对外开放的必要性;回顾了入世20年我国农业对外开放带来的多方面积极变化，包括与国际规则接轨，农业市场化国际化程度提高，“引进来”发挥重要作用，现代农业建设步伐加快，“走出去”打造国际产业链能力进一步增强，以及带动国内农业生产结构优化调整等。同时，现阶段农业对外开放也面临诸多问题，真正的挑战在于农业竞争力和食物自给率持续下降。解决这些问题的关键在于构建农业领域新发展格局，就是要以確保国家粮食安全和重要农产品有效供给为目标，坚持目标导向和问题导向，统筹做好高水平对外开放和高质量发展各项工作。

关键词：食物自给率 农业对外开放 农产品贸易 高质量发展

本文为中国国际经济交流中心2021年度重点基金课题《构建中国农业对外开放与高质量发展新格局研究》的中期研究成果，执笔人为杜鹰、张秀青、谢兰兰、梁腾坚、张学彪、杨光、于敏。

我国农业扩大对外开放，直接关系到利用两个市场、两种资源确保国家粮食安全和重要农产品有效供给，关系到不断提高我国农业国际竞争力、促进农业高质量发展，关系到广泛开展国际合作，提升我国在全球粮农治理中的话语权，意义重大而深远。2021年是我国加入世贸组织（WTO）20周年。20年来，我国农业对外开放深入发展，既取得了显著成效，也存在不少需要认真研究解决的问题。中国国际经济交流中心课题组在搜集整理宏观资料的基础上，分赴天津、山东、上海、广东、云南、四川等6省市实地调研，先后与44家企业进行座谈，走访调研了20多个涉外农业企业和项目，掌握较丰富的一手资料。本项研究拟对新时期我国农业对外开放情况做一系统梳理，并就推进农业高水平对外开放与高质量发展提出看法和建议。

一、从确保国家粮食安全看农业对外开放的必要性

党的十八大以来，我国进一步确立了“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略。其中，“以我为主、立足国内”是必须始终坚持的基本方针，这是由我国是人口大国、是世界上最大的粮食生产国和消费国的实际，以及我们不能受制于人的战略考量决定的，中国任何时候都要把饭碗牢牢端在自己手上。另一方面，“适度进口”也是必要的，这是由我国人均农业资源相对匮乏的基本国情所决定的，适度进口不仅可以弥补国内资源短缺、缓解资源环境压力，而且有利于我们腾出宝贵的农业资源，集中力量确保谷物基本自给和口粮绝对安全。由此可知，确保国家粮食安全，实现我国粮食和重要农产品的供需平衡，主要须靠国内生产，同时也可以部分通过对外贸易和构建海外供应链来实现。因此，如何充分利用好国际国内两个市场、两种资源具有十分重要的意义。

（一）农产品贸易“大进小出”已成常态

入世以来的20年，正是我国城乡居民食物消费结构从“吃得饱”向“吃得好”转型升级的重要时期。随着人口增加、收入水平提高、城市化推进和消费结构升级，食用农产品需求快速扩张。在国内主要农产品供给总量不断增加的同时，农产品国际贸易规模持续扩大。

2000—2020年，我国农产品贸易额从268.5亿美元增长到2468.3亿美元，年均增长11.7%。其中，出口额从156.2亿美元增长到760.3亿美元，年均增长8.2%;进口额从112.3亿美元增长到1708.0亿美元，年均增长14.6%（见表1、图1）。我国农产品进出口额和进口额在全球的排名，均从第12位上升到第2位，出口额的排名则从第10位上升到第5位。值得注意的是，从2004年开始，我国农产品对外贸易从此前的净出口转而成为净进口，2009年后贸易逆差持续扩大。到2020年，我国农产品贸易逆差扩大到947.7亿美元，“大进小出”已成常态。

我国进口的主要是土地密集型农产品和以此为基质的高蛋白食用农产品，表2给出了入世20年来这些农产品进口数量的变化情况。从中可以看出，我国大米、小麦的进口量从24.0万吨、88.0万吨增加到294.3万吨和837.6万吨，玉米的进口量从不到1万吨增加到1129.6万吨，大豆的进口量从1041.6万吨增加到10033.0万吨;猪肉、牛肉的进口量从2013年的58.4万吨、29.4万吨增加到430.4万吨和211.8万吨，奶粉的进口量从2013年的86.4万吨增加到133.9万吨。

我国出口的主要是劳动密集型农产品，表3给出了20年间这类农产品出口数量变化情况。从中可以看出，劳动密集型的“两水一菜一叶”是我国主要的出口优势农产品，水产品的出口量从119.0万吨增加到375.0万吨，水果、蔬菜的出口量分别从2004年的312.6万吨和602.0万吨增加到492.1万吨和1163.1万吨，茶叶的出口量从22.8万吨增加到34.9万吨。大米虽属土地密集型产品，但由于成功开辟了非洲、菲律宾等新市场，低价大米的出口量从2017年开始扭转下降趋势，近3年的出口量仅略低于进口量。资源密集型的天然蜂蜜出口量略有增加。食用油籽和食用植物油的出口也有一定的规模，主要是天然大豆、花生及其油脂。

结构分析表明，我国农产品进出口结构大体符合比较优势原则，这对于增进国内消费者福祉、优化资源配置起到了一定的作用。但是另一方面也要看到，我国大多数农产品的比较优势呈明显的下降趋势。这里，采用贸易专业化指数（TSC）来分析主要农产品比较优势。

TSCij=（Xij-Mij）/（Xij+Mij）。其中，Xij为i国j产品出口额;Mij

为i国j产品进口额。

TSC取值范围从-1到1，表示产品的比较优势从无优势到强优势;-1表示该国对该产品只进口不出口，1表示该国对该产品只出口不进口。通过测算，中国大多数农产品不具备比较优势。其中，大豆、牛肉、玉米、棉花和乳制品为明显比较劣势（TSC接近-1）;羊肉、食糖、猪肉和小麦呈现比较劣势;大米和水果呈现微弱比较劣势;少数具有比较优势的产品是鸡肉和蔬菜。与美国、巴西等世界农产品生产和贸易强国相比，中国大多数农产品不具备比较优势（见图2）。可见，尽管中国已经是农产品贸易大国，但并非贸易强国。

（二）食物自给率呈下降趋势

笔者用国内生产量占国内需求总量的比重，计算了我国不同农产品自给率的变化（见表4）。从表4可以看出，20年来，我国包括稻谷、小麦、玉米在内的谷物自给率，以及蔬菜、水果、水产品的自给率一直保持在较高水平，但油料

油料包括大豆、芝麻、油菜籽、花生、芝麻等。的自给率从81.0%骤然下降到25.1%;其中，大豆的自给率更是从60.2%快速下降到17.0%，糖类的自给率从92.8%下降到75.7%，肉类和奶类的自给率则分别从99.2%和98.3%下降到93.4%和91.6%。

如果要从整体上把握食物自给率状况，就需要对不同农产品进行归一化处理，这通常有两种方法：

第一种方法是将进口农产品按我国国内单产水平折算为种植面积，再扣除出口农产品所占用播种面积，看净进口虚拟播种面积占国内农作物总播种面积的比重。其中，油脂、肉类、奶粉进口的虚拟播种面积计算，还要同时考虑其出油率、肉料比和奶粉比等情况。据此，笔者计算了谷物（稻谷、小麦、玉米、大麦）、油料（大豆、花生、油菜籽）、油脂（豆油、花生油、菜籽油）、畜产品（猪肉、牛肉、羊肉、奶粉）、糖料（甘蔗、甜菜）、蔬菜及水果等18种食用农产品的进口虚拟播种面积，加总的情况见表5。从表中可以看出，2000、2010、2019年三个年份进口农产品的虚拟播种面积分别为1.6亿亩、6.1亿亩和8.9亿亩，扣除出口所占播种面积，净进口虚拟播种面积分别为1.1亿亩、5.9亿亩和8.5亿亩，占当年国内农作物总播种面积的比重分别为4.7%、24.8%和34.1%，即按此方法计算的我国食物自给率分别为95.3%、75.2%和65.9%。

第二种方法是将国内生产或进口的农产品所含热量、蛋白质、脂肪、碳水化合物按统一标准折算，进而计算出热量自给率（或称营养自给率），这也是国际上通行的办法。据此，笔者对我国2000—2019年的热量自给率进行了测算，结果见图3。从图中可以看出，我国热量的自给率从2000年的96.7%下降至2019年的76.9%，年均下降1个多百分点。其中，蛋白质的自给率从95.9%下降至77.0%，脂肪的自给率从91.5%下降至72.9%，碳水化合物的自给率从100.4%下降至93.5%。可以看出，用這一方法测算的我国热量自给率到目前为止的绝对水平，高于用前一种方法测算的结果，这是因为我国农作物，特别是大豆单产较低，高估了进口虚拟播种面积，导致播面自给率较低。热量自给率因剔除了单产差异的影响而更具有可比性。

我们又将中国的热量自给率与同处东亚的日本、韩国和中国台湾地区做了比较（见图4）。从图中可以看出，20年间，日本的热量自给率从40%下降到30%多，中国台湾地区的热量自给率一直徘徊在30%～40%，韩国的热量自给率从50%以上下降到近年的40%左右，均已处于相当低的水平。尽管中国热量自给率绝对水平明显高于日本、韩国和中国台湾地区，但也要看到，下降的速度却明显快于日本、韩国和中国台湾地区。

未来15年是我国全面建设社会主义现代化国家新征程的第一个奋斗期，也是基本实现农业农村现代化的关键时期。笔者利用全球农业模型（SILK-MGA）分别测算了2021—2035年我国小麦、稻谷、玉米、大豆、猪肉、牛肉、奶制品等7种主要农产品需求及自给率变化情况。预测结果为，2021—2035年，我国7种主要农产品的国内产量及消费量均呈增长态势。其中，小麦、稻谷的消费量达到人口峰值后略有回落，到2035年自给率分别保持在96%和97%以上;大豆的缺口持续扩大，进口量从目前的1亿吨增加到1.1亿吨，自给率维持在17%左右;玉米的供求缺口明显扩大，从目前的1130万吨扩大到3500万吨，自给率从95.6%下降到90%左右;猪肉与玉米存在一定的替代关系，在玉米进口量增加的情况下，猪肉自给率有望从目前的92.8%小幅回升;牛肉和奶制品的供求缺口持续扩大，自给率在目前76%和67%的基础上进一步下降。

笔者又利用日本农林水产省的食物供需平衡表和营养含量表，以及黄季焜（2019）对2035年我国14种食用农产品的供需预测结果，推算了我国到2035年总的热量自给率。结果显示，届时我国总的热量自给率有可能从目前的76.9%左右进一步下降到65.3%（具体计算见表6），大致相当于日本20世纪60年代末期、中国台湾20世纪70年代初期、韩国20世纪80年代末期的水平。

日本热量自给率1968年=65%;中国台湾地区热量自给率1974年=65%;韩国热量自给率1990年=63%。数据来源：日本农林水产省。

（三）现阶段我国农业面临的真正挑战

日本经济学家大塚启二郎（Keijiro Otsuka）认为，在经济发展过程中，土地资源稀缺国家的农业会先后面临三个截然不同的问题：粮食不安全、部门收入不平等、高收入阶段农业比较优势下降带来的食物自给率下降。他将这三个问题分别称为“粮食问题”“收入问题”和“食物自给率问题”，并指出前两个问题早已被美国著名经济学家西奥多·舒尔茨所指出（Otsuka，2013）。这一论述，有助于我们理解和把握人多地少国家农业发展变化的一般规律，也十分契合我国的情况。

改革开放之初，我国农村有1/3的人吃不饱肚子，粮食不安全问题十分突出。由于家庭联产承包责任制的巨大成功，粮食产量成倍增长，大体到20世纪90年代中期，我国粮食供求关系出现根本性变化，实现了总量基本平衡、丰年有余，彻底告别了粮食的绝对短缺，基本解决了“粮食问题”。随之而来的是整个90年代农民收入增长缓慢、城乡收入差距持续扩大、工农业不平等交换问题愈加突出，困扰着我国农业的进一步发展。进入21世纪以来，特别是2002年党的十六大首次提出统筹城乡发展，2003年中央经济工作会议明确提出把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，2004年党的十六届四中全会作出“两个普遍趋向”的重要论断和我国总体上进入以工促农、以城带乡发展阶段的重大判断，先后取消了延续2600年的农业税并对农业农民实行“四补贴”，2005年之后又先后提出建设社会主义新农村，在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化等。随着国家发展战略和国民收入结构的调整，农业“收入问题”的解决也发生了根本性的变化。

在上述两個问题基本解决之后，现阶段横亘在我国农业面前最突出的问题，正是大塚启二郎所讲的因竞争力下降而带来的自给率下降的问题。以小麦、玉米、水稻三种粮食为例。历年《全国农产品成本收益汇编》数据显示，20世纪90年代以来，我国三种粮食的亩均总成本呈加快上升趋势，其中尤以1990—1997年、2004—2014年两个阶段上升速度最快。2004—2014年，我国三种粮食亩均总成本从395元上升到1069元，增加了1.71倍，年均增速高达10.5%;其中，人工成本和土地成本年均增速分别达到12.2%和14.2%，是总成本加速上升的主要推手。与美国横向比较，我国小麦、玉米、水稻单位面积生产成本分别于1995年、2011年和2013年超过美国。2015年，我国三种粮食的亩均用工量5.61个，日均工价79.7元，亩均人工成本447.1元;而美国每亩用工量仅0.38个工时，尽管日均工价849元是我国的10倍之多，但亩均人工成本40.3元，仅为我国的9%。到2010年前后，我国三种粮食的农民出售价格已全面高于国际市场离岸价格;到2012年前后，又全面高于配额内进口完税价格。

由此可见，入世20年来，之所以我国农产品进口规模持续扩大，食物自给率持续下降，背后的根本原因就在于，同全球主要农产品生产国相比较，我国农业的竞争优势总体呈下降趋势。展望未来一个时期，如何提高我国农业竞争力并将食物自给率保持在合理水平，毫无疑问是摆在我们面前的真正挑战。

二、入世20年我国农业对外开放的重大变化

改革开放40多年来，我国农业对外开放大体经历了三个阶段。第一阶段是1979—1991年计划与市场双轨时期。1979年，根据邓小平同志指示，中央下放对外贸易管理权，各地设立了可直接开展进出口贸易的公司。在农业领域，除粮棉油糖等少数关系国计民生的产品外，其他产品陆续开放，由市场调节。第二阶段是1992—2001年“复关”和“入世”准备阶段。这一阶段农业贸易政策加快调整，我国连续多次下调农产品关税税率，农产品关税从51%下调至21%，

中华人民共和国国务院新闻办公室：《中国与世界贸易组织》白皮书，2018年6月。逐步取消非关税壁垒，并加快农业税改革步伐。第三阶段是2001年入世以来，开启了我国农业对外开放的新篇章。以下将重点介绍入世以来我国农业对外开放的情况，以及由此带来的重大变化。

（一）加快与国际规则接轨，农业市场化国际化程度提高

我国认真履行入世承诺，主动与国际规则接轨。一是大幅度降低农产品关税，减少非关税壁垒。2020年，我国农产品平均进口税率为15.2%，比1992年和2000年分别下调了35个和6个多百分点，约为世界平均关税水平的1/4，远低于WTO发展中成员56%和发达成员39%的平均关税，是世界上农产品贸易自由化程度最高的国家之一。

中华人民共和国国务院新闻办公室：《中国与世界贸易组织》白皮书， 2018年6月。二是调整国内支持政策，减少市场扭曲。改革农产品价格形成机制，先后将棉花、玉米、稻谷的补贴由“黄箱”转为“蓝箱”，将小麦“黄箱”支持控制在合规水平，积极探索环境、地力保护等“绿箱”支持方式。三是不断放宽外资市场准入，放开农业生产资料分销权，将外资农业投资负面清单压减至4条，自贸区只保留3条。四是开展农业法律法规“废改立”，将农业市场管理纳入与国际接轨的法制化轨道。五是加快实施自由贸易区战略，在WTO承诺基础上进一步开放市场。商务部数据显示，截至2021年底，我国已与26个国家和地区达成19个自贸协定，正在与28个国家进行13个自贸区谈判或升级谈判，与9个国家进行自贸区联合可行性研究或升级研究。中国农业向市场化、国际化纵深发展，强化了市场配置资源的基础作用，提高了资源配置效率，增强了农业技术进步的激励和动力。

（二）“引进来”发挥重要作用，支持现代农业建设加快步伐

改革开放特别是入世以来，我国农业发展与国际先进技术水平的差距有所缩小，在很大程度上得益于技术引进和国际合作。一是良种引进。据不完全统计，仅“十二五”期间，我国引进动植物、微生物种质资源及优良品种2.5万份，超过20世纪60、70年代引进种质资源的总和，通过消化吸收再创新，共育成新品种260多个。

数据来源：潍坊市发改委。例如，山东潍坊蔬菜基地1988年后陆续引进世界20多家知名种子公司高端茄果类品种，外国种子一度占领了2/3以上的市场份额。近10年来，潍坊通过引进、消化、吸收再创新，如今国产品种的市场占有率已上升至70%以上。又如天津奥群牧业，先后引进澳洲白绵羊、杜泊绵羊原种，历时20年培育出本土化的澳白和羊，品质达到国际一流水平，成为国内肉羊生产头部企业。二是技术、标准引进。例如，山东雷沃和潍柴2010年以后先后购并意大利、法国农机公司，掌握了精量播种、大马力拖拉机无极变速、液压系统、电控系统技术，一举突破技术瓶颈，可为我国农业全程机械化提供整体解决方案。又如昆明国际花卉拍卖中心从全面效仿荷兰花卉拍卖市场起步，20年来，不仅发展成为亚洲交易规模最大的花拍市场，而且通过开发电子拍卖、大数据增值服务、供应链金融服务，功能已超越荷兰花拍市场。在标准引进方面，中国真正建立HACCP体系（食品危害分析与关键控制点管理体系）也是入世以后的事情，国家认监委数据显示，到2004年底，全部4000余家食品出口企业均取得了HACCP认证。质量标准体系的建立还促进了“三品一标”（无公害产品、绿色食品、有机农产品和地理标志）的发展。三是外资引进。据中国商务部统计，2004—2020年，我国新设农业外资企业1.4万家，农业累计实际使用外资246.6亿美元，占同期实际使用外资总额的1.3%（见图5）。需要说明的是，这一统计口径仅限于农林牧渔业本身，若按农业全产业链统计，大农业实际利用外资总量当扩大数倍以上。外资引进的意义不仅仅在于增加了投资，更重要的是同时引进了先进的技术、装备和管理，具有明显的溢出效应。

（三）“走出去”水平稳中有升，掌控资源能力进一步增强

2007年中央一号文件第一次提出农业“走出去”，特别是2013年习近平总书记提出“一带一路”倡议以来，农业“走出去”步伐加快。据中国商务部统计，2011—2019年，我国农业对外直接投资企业有1829家，分布在118个国家（地区），对外直接投资存量达196.7亿美元，是同期外商对华农业直接投资的1.5倍（见图6）。

我国农业对外直接投资占全国对外直接投资总量的1.6%，若按全产业链口径计算，实际投资量要数倍大于统计数。

农业“走出去”的主体是企业。从笔者调研的情况看，现阶段农业企业“走出去”具有以下三个趋势性特点：一是理性程度提高，可持续性增强。在“走出去”初期，不少企业为追求更高的资本回报率，急于“走出去”，对海外投资风险和复杂环境估计不足，“花钱买教训”的事例不在少数。在付出学习成本和代价之后，更多的企业加强了前期工作和市场评估，审慎决策海外投资，注重海外项目的本地化建设和风险控制，使“走出去”步伐更加稳健和可持续。二是海外投资主要集中在我国国内短缺产品或自有技术优势项目领域，前者如橡胶、糖料、大豆、棕榈油、乳品、牛羊肉等的生产加工，后者如畜禽水产饲料、畜禽养殖、优质水稻生产加工等，与国内供给结构互补性较强。三是投资环节从买地种粮向全产业链发展，走向产业链高端趋向明显。如中粮集团通过购并尼德拉和来宝两家跨国农粮企业，在南美、黑海等主要产区和关键物流节点优化港口、码头、仓储设施战略布局;中化集团购并先正达，使我国种子研发、农药生产能力实现“弯道超车”;上海光明集团购并西班牙、新西兰、加拿大、阿根廷企业，初步形成乳品、水产、肉类全球产业链布局;上海鹏欣集团在巴西布局大豆、玉米收储运产业链，具备800万吨粮食收储能力，约占巴西粮食采购市场的4.7%。

（四）充分利用两个市场两种资源，带动国内农业生产结构优化调整

随着农产品国际贸易规模及结构的重大变化，以及布局海外供应链的稳步推进，极大地拓宽了我国农业发展空间，带动了国内农业结构和生产力布局加快向着比较优势充分发挥的方向调整，资源配置的效率明显提高。

一是“粮经饲”结构优化。20年来，我国土地资源密集型的粮食等作物播种面积调减，果蔬、水产、茶叶、药材等劳动密集型农作物播种面积调增。国家统计局数据显示，2019年，粮食作物（这里仅指小麦、稻谷）播种面积8.0亿亩，较2000年下降5.6%;播种面积占比32.2%，较2000年下降4个百分点。饲料作物（玉米和豆类）面积达7.9亿亩，较2000年增长46.6%;播种面积占比31.6%，较2000年提高8.8个百分点。出口优势农产品（2019年出口量排名前15位的种植品种）播种面积8.3亿亩，较2000年增长23.2%;播种面积占比33.3%，较2000年提高4.6个百分点（见图7）。进一步从产量看，2019年，稻谷和小麦产量较2000年分别增长11.6%和34.1%，玉米产量增长146.0%，蔬菜产量增长62.5%，水果产量增长340.2%，茶叶产量增长306.4%，比播种面积的变化幅度更为明显。

二是农业结构优化。根据国家统计局数据，2000—2019年，我国农林牧渔产值结构的变化多少有点出人意料，牧业和种植业的占比并没有合乎逻辑地有升有降。其中，牧业产值占比从29.7%下降到28.1%，下降了1.4个百分点;而种植业产值占比反而从55.7%上升到56.2%，上升了0.5个百分点;林业的产值占比从3.8%上升到4.9%，上升了1.1个百分点;渔业产值占比从10.9%到10.7%，基本持平。这种结构变化显然同国内饲料种植面积的扩大及肉类进口增加直接相关，同时也说明，通过两个市场、两种资源的交换，扩大了我国林业生态建设的空间。

三是生产力布局优化。优势产品向优势产区集中的趋向明显。根据国家统计局数据，2000—2019年，我国13个粮食主产省区的粮食产量占全国产量的比重从70.3%提高到79.1%;其中，河北、内蒙古、山东、河南，以及东北的黑吉辽等7个北方省份粮食产量占全国总产的比重从36.6%提高到50.2%，粮食区域流通已从“南粮北运”变为“北粮南运”。经济作物亦如此，广西的甘蔗产量占全国的比重从43.0%提高到68.5%，新疆棉花产量占全国的比重从33.0%提高到84.9%。

（五）秉持共建共享、互利双赢理念，广泛开展农业领域国际合作

我国既是农业国际合作的受益者，也是农业国际合作的重要践行者和推动者。一是积极拓展双边、多边农业合作，全面参与全球粮农治理。在双边领域，截至2020年底，我国已与世界140多个国家开展农业合作，与94个国家建立了稳定的农业合作关系，共建立了176个联合实验室或研究中心，与“一带一路”沿线80多个国家签署农渔合作协议。

数据来源：中国农业农村部国际司。在多边领域，我国深化与联合国粮农组织（FAO）、世界粮食计划署（WFP）、国际农业发展基金（IFAD）等国际组织的合作，成为农业多边合作重要倚重力量;在WTO、FAO、二十国集团（G20）、金砖国家、上海合作组织等平台及多边贸易体制中，主动设置议题、维护多边主义，推动粮农治理体系改革。二是切實履行负责任大国义务，大力帮助落后国家提高粮食生产能力和农业发展水平。“十三五”期间，仅中国农业农村部门即向23个国家派出225名农业专家，向受援国家转移传授新技术428项;完成433期援外来华培训任务，培训外国官员、技术人员1.1万人。成功实施中国—FAO南南合作二期项目，惠及亚非拉及南太平洋、加勒比等地区近30个发展中国家100万农户。

数据来源：中国农业农村部国际司。三是搭建对外合作平台，引领地方积极参与农业贸易、投资、技术合作。经调研了解，天津食品集团分别在保加利亚投资建设了中国—中东欧国家农业合作示范区，在蒙古投资建设了中蒙合作蔬菜科技示范园。广东省农科院近5年承担各级各类国家合作项目125项，深化与东盟为主的30多个国家农业科技合作。云南省在国际禁毒合作框架下，组织动员160多家企业，20年来不懈推进境外罂粟替代种植，使缅甸、老挝项目区毒品种植面积从2006年的273万亩下降到目前的55.4万亩，减少了毒品危害，带动了项目区农业发展和农民增收。事实证明，系统深入开展农业对外合作，不仅使发展中国家普遍受益，为全球粮食安全做出贡献;而且也有利于改善我国粮食安全的国际环境，有利于增强我国在国际粮农治理领域的话语权。

三、农业对外开放面临的问题和挑战

我国农业走向全面对外开放的时间还不太长，对外开放面对着日趋复杂的国际环境和千年未有之大变局，加上国内农业向高质量发展转变还处在爬坡过坎的艰难时期，农业对外开放不可避免地还存在不少问题和挑战。

（一）农产品进口压力大，进出口结构不尽合理

农产品对外贸易直接涉及农业对外开放的顶层设计，需要注意和讨论的主要有以下三个问题。

1.农产品进口增长过快，给产业安全带来隐患

如前所述，入世20年来我国农产品对外贸易“大进小出”已成常态。现在的问题是，“适度进口”是否做到了适度？从这个角度分析，确实还有一些问题值得讨论。一是在一个特定阶段上的确存在“非必要进口”问题（倪洪兴、丁孔燕，2017）。例如，中国海关总署数据显示，2012—2015年，在我国粮食总产量从5.9亿吨增加到6.2亿吨的基础上，同期粮食的进口量（含DDGS）亦从8263万吨猛增到13062万吨，出现了前所未有的粮食产量、进口量、库存量三量齐增，“洋货进口、国货进库”的扭曲现象。众所周知，这一阶段粮食进口量的大增，并不是由于国内消费需求增长所致，而是由政策性收储价格操作不当，人为扩大了国内外差价造成的。二是进口量是否适度，还要看国内产能是否得到合理而充分的释放，这是衡量进口是否适度的重要标尺。需要说明的是，这里讲的合理，是以对资源、环境的严格保护和做到可持续发展为前提的;这里讲的充分，是指科技进步和优化资源配置的作用是否得到充分发挥。从这方面看：一方面，我国大豆、油料、玉米等农产品进口有增无减;而另一方面，这些作物的国内生产水平与发达国家相比还存在很大差距，提高单产仍有很大潜力。例如大豆，2019年我国单产水平为129.2公斤/亩，仅为美国单产225.1公斤/亩的57.4%;2000—2019年，中美大豆单产年均提高速度分别为0.8%和1.5%，我国比美国慢0.6个百分点。如果我国大豆单产提高到与美国相同的水平，则每年可少进口1592多万吨。又如油菜籽，我国单产136.6公斤/亩，相当于加拿大185.6公斤/亩的73.6%;2000—2019年中加油菜籽单产年均增速分别为1.6%和2.4%。还有玉米，2019年我国单产421.1公斤/亩，仅相当于美国单产771.2公斤/亩的54.6%，近20年来单产的绝对差距始终在每亩350公斤以上。

数据来源：笔者根据历年国家发展改革委《全国农产品成本收益资料汇编》及美国农业部相关数据折算对比而得。由此可知，现实中的进口并不总是合理的，其与国内农业供给侧存在的问题有着千丝万缕的联系，只有统筹国内国外两个方面，才能对进口是否适度做出正确的判断。

2.重要农产品进口来源集中，供应链的可控性面临挑战

我国主要进口农产品的来源地相对集中，且集中度有进一步提高的趋向。目前，我国大豆进口的30%多、玉米进口的38%、猪肉进口的15%、棉花进口的30%来自美国;牛肉进口的26%、棉花进口的25%来自澳大利亚;油菜籽进口的90%来自加拿大;另有60%的进口大豆和猪肉分别来自巴西和欧盟。

数据来源：WTO。近年来，中美经贸摩擦及中澳贸易博弈加剧警示我们，进口产品市场的高度集中可能引发较大的市场风险，有必要调整和改善农产品贸易的全球布局。从进口渠道和贸易格局看，ADM、邦吉、嘉吉、路易达孚等（以下简称ABCD）四大粮商控制了国际贸易的主要粮源，我国虽有进口大国优势，但主要定价权不在我国，这增加了我国农产品进口的不稳定性和市场风险。

3.优势农产品竞争力不强，出口呈下滑态势

入世20年以来，我国农产品进口增长13.4倍，出口只增长3.7倍，贸易逆差不断扩大。尤其值得注意的是，从“十五”到“十三五”四个五年计划期，我国农产品出口增速一路下滑，分别为11.2%、9.8%、7.4%和0.8%，到2019、2020年，甚至出现出口“两连降”。这恐怕是入世时最保守的估计也不曾料到的。我国一些原本具有比较优势的传统出口产品，如蔬菜、水果、园艺产品、畜产品、水产品等，竞争力减弱的直接原因是我国人口红利逐步丧失、劳动力成本逐年抬升，背后的原因则包括出口农产品加工水平不高、对标国际质量标准不够、开拓国际市场的能力不强、缺乏有实力的外向型大企业带动和品牌打造等，也与出口导向战略不鲜明、部分省份不重视有着直接的关系。

（二）良种引进未充分发挥作用，打好种业翻身仗面临诸多难题

种子是农业的“芯片”，是支撑农业高质量发展的基础。无论过去、现在和将来，良种引进都是缩小国内外农业发展差距的重要途径。但是从笔者调研情况看，良种“引进—退化—再引进—再退化”的怪圈至今都没有打破。主要存在以下问题。

1.种子市场“多、杂、假、乱”，对知识产权保护不力

种业的高投入、长周期性质，决定了种业集中度一定要高。在世界范围内，德国拜尔、美国杜邦陶氏（科迪华）等世界十大种子企业的销售额占全球市场的60%;而我国现有种业企业达7200多家，前十大种子企业国内市场占有率却不足20%。主体的“多而杂”，必然导致市场的“假而乱”。绝大多数种子企业并无研发能力，而是把引进的或别人的品种据为己有，做“模仿式”抄袭或“修饰性”改装后销往市场，致使种子市场上的套牌货泛滥成灾，让农民无所适从。又由于調查难、取证难、索赔难，违法成本低，打假成本高，种子打假成了一件最难办的事情，套牌品种打不胜打。据称，杜邦公司一年花在打假上的费用高达3000万～4000万元。如此混乱的市场格局，必然导致“劣币驱逐良币”，必然泯灭真正有研发能力企业的创新积极性。有人说我国种业仍然处在“模仿”阶段，笔者认为这个说法是不能成立的。

2.种业自主创新能力不强，不仅仅是企业和科学家的问题

一是种质资源库建设滞后。我国农作、畜禽、水产种质资源数量仅次于美国，居全球第二位。但我国种质资源库建设起步晚、投入不足，种质资源的普查、搜集、整理、保存工作滞后，尤其是对入库种子资源DNA指纹图谱鉴定和开发不够，致使育种材料短缺。二是基础研究差距大。总体上看，当前发达国家已进入“生物技术+人工智能+大数据信息技术”的育种时代，而我国尚处在以杂交造育和分子标识辅助选育阶段，主要差距体现在生物育种上。全球主要国家转基因种子市场规模上千亿元，市值已超过传统种业。特别是2012年基因编辑技术问世，至今短短不到10年，以超过摩尔定律的速度获得长足发展。而我国生物育种技术迟迟没有进行大规模产业化应用，差距进一步扩大。有专家认为，我国生物育种整体落后世界先进水平20年。

于文静、罗江：《从2021中国种子大会看打赢种业翻身仗》，搜狐网，2021年3月24日。技术路线不明确、研究力量分散、大量仪器设备有赖进口、投入不足、科研人员激励机制不足等，是基础研究普遍存在的问题。三是产学研、育繁推脱节。一方面，国内绝大多数种子企业不具备研发能力和风险承担能力，无力打破“引进—退化”的怪圈;另一方面，大专院校、科研机构力量分散，单兵作战，受现有科研体制、职称评定体系和成果评价体系制约，不能真正面向生产应用主战场，与企业合作意愿不强。四是种子审定和管理制度存在问题。除了登记备案的品种套牌多，品种满天飞，该管的没管住管好以外，另一个突出问题是，对没有引入外源基因的基因编辑品种仍按转基因产品实行严管。我国使用基因编辑技术已培育出高产水稻、抗白粉病小麦、低镉水稻、抗旱大豆等一批应用前景好的产品和材料，但仍处在“研究多应用少”的境地，其中一个重要原因就是没有按国外通行做法修订品种审定办法。

（三）“走出去”企业分散与风险并存，缺乏统筹引导和政策支持

我国农业企业“走出去”时间不长，但问题暴露得比较充分，主要有以下几个问题。

1.普遍存在“单打独斗”现象，相关信息、资源缺乏整合机制

农业企业“走出去”明显带有“四多四少”特征。即：中小企业多，大企业少;民营企业多，国有企业少;分散决策的多，“抱团出海”的少;投资农业生产环节或其他单项环节的多，投资农业全产业链或采取贸投一体化方式的少。据农业农村部问卷调查，在983家农业“走出去”企业中，单一从事农业生产的有434家，主要从事加工、科研、仓储物流的分别为39家、45家和25家，仅有73家的投资和业务贯通全产业链，总体上看，大多处在产业链的低端。笔者在调研中明显感到，一方面，座谈企业反映企业各自为战，获取海外市场信息的手段匮乏，时效性差，参与对外交流、谈判感到力量单薄无助，难以与国内其他上下游企业协同配合等。另一方面，又可以看到，有的企业缺乏资金，而另一些企业找不到好项目;有的企业产品回运困难，而另一些贸易企业又缺少货源。说明我们在资源、信息整合上的工作力度还很不够，不仅地方政府对农业“走出去”企业的情况了解的不够，而且国家层面上如何更好发挥农业“走出去”部际联席会议机制作用也有很大的改善余地。

2.企业融资难、融资贵问题突出，缺乏信贷、保险等金融支持

这是访谈企业反映最为集中的一个问题。一是国内金融机构对“走出去”企业的信贷支持较少。商业银行等金融机构要求提供仓单质押、保理、内保外贷等融资产品的门槛高，许多农业企业没有获得贷款的资格;政策性银行未体现政策性功能，据中国贸促会一项调查显示，受访的民营企业境外投资项目只有不到1%获得过政策性银行贷款。根据调研情况，以鹏欣集团为例，鹏欣为巴西项目需融资5亿美元，尽管得到了有关部门的支持和中央领导的批示，但某政策性银行因其为民营企业，要求以公司资产、家庭财产担保，甚至要求出具婚姻证明。二是境内外资金流动不畅。由于政策调整、外汇管理等原因，企业对外资金支付和境外资金流动需要多层审批，既麻烦又费时。上海光明集团之所以在境外成立第二总部，也与此有关。三是海外融资难。企业反映境外贷款实际利率不低，融资担保条件与国内差异较大，手续较为繁琐。获取所在国投资政策优惠，难以获得有效文件，流程复杂。四是汇率风险大，保险品种少。如广东海大集团反映，2020年印度尼西亚盾对美元的波动达到10%，直接影响公司海外项目盈利能力。虽然可以通过购买中信保的海外投资保险对冲汇兑风险，但审批时间过长。五是享受不到优惠政策支持。政府对“走出去”企业虽有外经贸专项资金支持等，但企业反映，因其海外投资单个项目金额小，达不到政策扶持门槛。

3.专业型、复合型人才匮乏，不能适应国际化经营需要

企业的竞争说到底是人才的竞争。随着企业“由內而外”的转型，多数企业都受到人才储备不足、不能满足业务拓展需要的困扰。企业反映，境外投资项目缺乏有海外工作经历的人才，不仅专业岗位人才、合格外语人才短缺，特别是国际化、综合型的管理人才更是严重稀缺。光明集团反映，熟悉国际食品产业、国际市场运作规则、国际财务和税务、国际金融和法律方面的专业人才及复合型人才需求很难满足。中粮集团认为，培养能够马上上手并符合国际业务要求的人才，是企业海外经营安排中最难解决的部分，目前企业的国际化人才储备不足，发现、培养、使用外籍人才也存在不足。

4.“走出去”企业本土化尚显不足，社会责任意识有待增强

企业本土化是决定海外投资项目功败垂成的关键性因素之一。从调研情况看，“走出去”企业对融入当地社会普遍比较重视，积累了不少好做法、好经验，总体情况是好的，但仍然存在一些缺陷和短板。有的企业虽然吸纳了当地员工就业，但出于成本的考虑，对做好培训、劳保、社保工作不够积极主动;有的企业“无事不登三宝殿”，与当地政府和有关机构少有沟通;有的企业从未主动开展文化交流，做争取民意民心工作，不愿意承担惠及当地教育、医疗、扶贫等公益事业的社会责任。这些问题的存在，不利于树立中国企业的良好形象，也不利于企业海外项目的行稳致远。这里既有客观原因，但主要原因还是在“予”与“取”、“义”与“利”关系的处理上看得不够全面、不够长远。

5.权益产品回运有障碍，境内外企业尚不能一视同仁

在海外权益产品回运方面的问题，主要是指国家实行配额管理的农产品品种。如，在调研中发现，广东、云南均有企业反映，其在东南亚海外项目生产的食糖、大米、玉米等农产品，因受国内配额限制无法回运。广东农垦集团反映，橡胶是国内极为短缺的战略物资，该集团在东南亚掌控的橡胶产品回运虽不受配额限制，但关税税率太高，需缴纳20%的从价税和1500元/吨的从量税。云南替代种植行业协会反映，境外替代种植项下粮食产量159万吨，而国家近年下达云南的返销进口计划只有40万吨。在境内外企业一视同仁方面，主要有两种情况。一是如光明集团，在海外并购项目较多，其产品回流可缓解国内高质量蛋白供给的不足，但享受不到与境内企业同等的待遇，强烈建议将并购企业作为中国企业对待。二是广东农垦集团等企业反映，境外农业项目享受不到国内在良种、农机购置、农业综合开发、农业基础设施建设等方面的补贴，建议相关优惠政策能向海外中资控股企业延伸。

（四）国际环境复杂多变，农业对外开放面临新挑战

这里既有近期问题，也有中长期问题，需统筹解决。

1.新冠疫情突如其来，国际贸易投资受阻

一是通关流通不畅，时间延迟，费用增加。深圳鑫荣懋等水果企业反映，在通关和流通环节增加核酸检测并需反复消杀，提高了进口成本和水果損耗率。烟台海裕食品公司反映，出口产品需进专仓消毒检测，每个集装箱增加8000～10000元费用。冷链食品企业反映，在口岸完成外包装消杀和检测的货品，在国内市场流通各环节还要多次检测和消杀。二是订单下降，供应链断裂。因集装箱紧张，国际物流费用激增，部分企业原材料供应受到影响，有的企业上游供应链出现断裂。受疫情影响，境外客户弃货、退货、到港不提货等现象时有发生，部分订单取消。多国牛羊屠宰加工企业停工停产，畜产品国际贸易及种质资源引进受阻。三是人员往来受限，海外项目停摆。广东新南方集团在非洲的种桑养蚕项目已试种300亩，原计划2020年扩大种植面积3000亩，但受疫情影响不得不暂停。广东丰农控股在越南投资的火龙果项目，已停摆一年多，正考虑关停海外项目重点发展国内项目。还有企业反映，派驻海外人员的轮换不正常，驻外人员的防疫安全需高度重视。

2.国际大宗商品波动加剧，储备调节能力建设不足

2000年之前，农产品价格和大宗商品价格几乎与金融价格没有相关性（Gorton、Rouwenhorst，2006）。2000年之后，随着国际金融市场的迅猛发展，

美国于2000年出台《商品期货现代化法案》推动场外衍生品发展，2003年美国联邦储备委员会首次批准商业银行交易实货商品。欧盟于2004年出台《金融工具市场指令》，推动场外新兴交易平台发展。国际农产品市场逐渐与货币市场、外汇市场、期货市场及其衍生品市场融合为一体，两者的相关性明显增强，加上美国量化宽松货币政策的持续作用，国际粮食及其他大宗农产品市场的大幅波动将成为常态。在此背景下，加强重要农产品的储备调节能力建设是稳定市场的重要保证。但是，2021年以来，我国玉米、猪肉等农产品大幅波动，暴露出储备体系不健全、储备规模弹性不足、储备吞吐机制不灵活等问题。监测预警、风险研判的前瞻性还不够，缺少信息共享、统一协调的工作机制，不利于有效平衡、衔接国内国际两个市场。

3.美国等西方国家对我国全面打压，农业技术引进和国际合作难度加大

农业领域是中美战略博弈的焦点之一。美国每每把农业贸易、投资、技术合作当作一张牌来打，联合其盟友对我国全面打压，试图遏制我国农业现代化进程。主要表现在：一些国际合作、人员交流项目被取消，参与技术前沿研究的空间收窄;一些关键技术、育种材料的引进受到更为严格的限制，对原始创新能力提出新挑战;技术转让条件更为苛刻，专利使用费提高;跨国购并的审查更为严格，甚至被人为抹黑和政治化，通过购并实现技术跃升的难度加大。

4.国际农业领域竞争加剧，“西强东弱”格局尚未改变

随着综合国力增强，我国国际地位和影响力日益提升，但在国际竞争中总体处于“西强东弱”态势。在全球单边主义、保护主义抬头，逆全球化加剧背景下，我国农业进一步扩大对外开放面临种种新挑战。一是在农业技术领域，美国等西方国家纷纷制定农业科技变革战略，不断巩固和增强其在生物、信息等技术领域领先地位，我国与国际先进技术水平的差距有拉大趋势。二是在农业经贸领域，ABCD四大粮商仍握有对全球粮食及大宗农产品贸易的垄断地位，市场份额进一步提升，中粮、中化等企业国际化步伐加快，但整体实力仍有较大差距。三是在国际合作领域，美国等西方国家极力抹黑“一带一路”建设，诬称中国对外投资合作掠夺资源、制造“债务陷阱”，离间我国与亚非发展中国家关系，为我国“走出去”打造人类命运共同体制造难题。我国农业对外援助的力度仍需加大，合作方式有待改进。四是在国际规则领域，WTO改革谈判停滞不前，我国的发展中国家地位问题有可能成为谈判焦点之一;多边贸易机制面临危机，全球经贸格局碎片化、区域化趋势明显;美国等西方发达经济体牵头推进所谓全面、先进、高水平自贸协定，企图将我国排除在全球贸易秩序之外。

四、农业构建新发展格局的对策与建议

党的十九届五中全会明确要求加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。习近平总书记强调，加快形成新发展格局是根据我国发展阶段、环境、条件变化作出的战略决策，是事关全局的系统性深层次变革。

党中央的这一决策和论断，完全适用于我国农业。同时我们也要看到，同样是构建新发展格局，农业与国民经济整体相比，既有与全局一致的规律性，又有自身的特点。两者的不同点在于，从国民经济整体来看，长期以来，外需在拉动国民经济增长中发挥着举足轻重的作用，随着国际环境和我国资源要素禀赋的变化，国际大循环的功能明显减弱，国内大循环活力日益强劲，这就要求我们通过深化供给侧结构性改革畅通国内大循环，重塑我国竞争新优势，着眼点在于扩需;而农业有所不同，我国农业发展一向以来并不存在靠出口拉动的问题，现阶段的主要矛盾是如何努力避免食物自给率的进一步下滑，着眼点在于保供。两者的一致性在于，无论是扩需还是保供，都要求在更高水平上把对外开放与高质量发展紧密地结合起来，通过高水平对外开放促进高质量发展，通过高质量发展支持高水平对外开放，加快形成新发展格局，这是今后一个时期我国农业和国民经济发展的一条主线。

具体讲农业领域构建新发展格局，就是要以确保国家粮食安全和重要农产品有效供给为目标，坚持目标导向和问题导向，统筹做好高水平对外开放和高质量发展各项工作。在国际大循环方面，要着力解决“引进来”“走出去”存在的突出问题，提升我国掌握海外资源的能力和在全球粮农治理中的影响力;在国内大循环方面，要坚持深化农业供给侧结构性改革，按照“谷物基本自给，口粮绝对安全”要求，打好种业翻身仗，优化农业生产结构和生产力布局，通过降本增效提升农业竞争力，把食物自给率保持在合理水平;在推动双循环相互促进方面，要加强顶层设计，着力解决双循环联系不紧密、相互促进机制不完善问题，更加充分有效地利用好两个市场、两种资源。按照以上要求，针对当前存在的问题，提出以下具体政策建议。

（一）统筹国内国外，加强粮食安全顶层设计

根据笔者研究，从现在起到2035年基本实现现代化期间，我国主要农产品供需将始终处于紧平衡状态，肉禽蛋奶等高质量蛋白食品及大豆、玉米等基质产品的产销矛盾更为突出。为了确保粮食安全和重要农产品有效供给，必须未雨绸缪，对统筹利用好两个市场、两种资源及早作出战略性安排。一是加强顶层设计。从未来一个时期的供需出发，对主要农产品逐一进行梳理，进一步明确国内供给的优先序和进口优先序。初步考虑，到2035年，我国稻谷、小麦总体上自给，自给率保持在98%以上;玉米和猪肉基本自给，自给率分别保持在90%和95%以上;牛肉、奶制品和食糖以国内供给为主，自给率分别保持在75%、65%和60%以上;努力将大豆和食用植物油的自给率保持在17%以上和35%左右。二是有序推进进口多元化战略。要分国别研究进口农产品分布情况，有针对性地培育后备供应链，形成更加多元化的进口格局，减少对少数国家的依赖，降低风险。对进口农产品，向国际市场发出稳定信号，减少不必要的进口成本，提高进口的稳定性。三是加强对国内外市场供需形势跟踪监测。从重要性和风险性两个维度建立风险评价指标体系，对全球及我国重要农产品市场状况进行科学研判和预警，确定重要农产品进口阈值，实现国内产能与进口之间的无缝高效衔接。四是完善国内重要农产品储备调节功能。合理确定政府储备规模，科学划分中央储备、地方储备功能定位，优化储备区域布局和品种结构。把握好逆周期调节时机和力度，建立健全应急体制，提高市场调节能力和有效性。

（二）培育农产品竞争新优势，促进出口增长

扩大农产品出口，关系到农业国际收支平衡，也是一国农业比较优势发挥和竞争力提升的体现。要采取切实有效措施，遏制近年我国农产品出口下滑势头。一是要把增加农产品出口列入重要议事日程。分地区、分品种深入调查研究，摸清现阶段我国农产品出口存在的瓶颈制约，以及潜力和优势，编制国家促进农产品出口振兴规划，构建上下联动的出口促进工作机制。二是重塑农产品竞争新优势。农产品的国际竞争，说到底是整个产品体系的竞争。要从不同农产品的具体情况出发，做好补链、固链、强链工作。要大力培育有竞争力的市场主体，支持企业加快技术改造和产品更新换代，积极发展精深加工，做强出口品牌，引领农业贸易转型升级。要打造对接国际质量标准的出口农产品生产基地，使其成为生产规模化、质量标准化、产品品牌化、管理企业化的示范基地，实行专种、专收、专储、专用。三是大力开拓国际市场。学习广东“喊全球人民吃荔枝”、四川“出口联盟”经验，提升博览会、展销会的商业价值利用率，帮助企业深耕传统出口市场，开发新兴出口市场。发挥政府、协会、商会各自优势，形成国际营销促销网络。为中小出口企业进入国际市场提供综合服务。创新农业贸易方式，支持跨境电商平台建设，拓展优势农产品出口渠道。发展农业服务贸易，带动我国农资、农机、农技等同步出口。

（三）完善疫情下通关及流通管理，研究支持海外权益产品回运办法

在新冠肺炎疫情应急管理方面，尽快实现进口冷链食品核酸检测和消杀的跨省市互认，减少重复消杀和检测，提高流通效率，降低损耗和企业运营成本。优化口岸管理和通关流程，对出口农产品采取“监管前移、随检随验”的快速检验检疫措施，确保鲜活农产品抢“鲜”出口。支持云南省等沿边省区与毗邻国家开展跨境检疫和检验检疫互认。加强活畜进口隔离场所建设，适当增加海关相关项目建设补助。支持海运企业加大运力投放，加强国际航运运价激增反垄断调查，打击哄抬运价。在权益产品回运方面，原则上支持企业“产业外扩、产品回国”。国家发展改革委、商务部、海关总署、农业农村部等部门要加强备案企业境外涉农项目相关信息的共享，全面掌握权益产品情况，核实回运产品数量及品质，在此基础上调整进口配额管理方式，对境外投资形成的权益产量内农产品进口提供专项配额。对于回运国内自用加工的，应准许企业在特定区域（如保税区）范围内生产、加工，减免相应关税。对中资公司海外并购企业，原则上给予国民待遇，视不同产品情况降低或取消项下产品进口关税。下调海外权益天然橡胶回运进口税率。

（四）深化改革、加强管理，把民族种业搞上去

种业是农业高水平对外开放、高质量发展的根基。要按照中央部署，堅定不移打好种业翻身仗。一是净化种业市场。修订《种子法》《植物新品种保护条例》，提高品种审定标准，建立实质性派生品种审查认证制度，大幅度减少同质化品种，公告撤销一批违规品种。增设侵害品种权罪，加大重点案件查处力度，严厉打击审定数据造假、品种侵权套牌等违法违规行为，确保知识产权不受侵犯，形成鼓励创新正向激励。二是加强种质资源库建设。加快推进种质资源普查、抢救性收集、整理、入库工作。对重点品种开展DNA指纹图谱鉴定和性状挖掘工作，弥补育种材料不足短板。制定种质资源目录，推动资源共享共用。三是切实加强基础研究。在保持杂交种育优势同时，着力突破生物育种技术瓶颈。加大作物、畜禽重点品种基因编辑育种攻关力度，推动育种产业化。按照非食用—间接食用—食用路线图，加强转基因育种技术布局和储备。加大投入，加强重点品种国家实验室建设。建立和完善能够充分体现科研人员智力成果价值的分配机制，给予科研项目负责人更大的经费使用自主权，调动科研人员积极性。四是创建产学研相结合、繁育推一体化体制机制。确立企业在良种研发推广中的主体地位。充分发挥隆平高科、先正达、华大基因等种业龙头企业作用，支持有条件的企业引入战略资本，进一步推进种子企业兼并重组。按照市场导向、产业牵引、技术驱动、利益共享原则，搭建企业、大专院校、科研院所战略合作平台，强化企业与科研机构合作机制，实行“揭榜挂帅”制度，形成支持自主创新的政策体系和研发生态。加大科研人员股权激励力度，实现技术成果和经济利益分享，强化科研成果向实际应用转化内在动力。五是改革完善种子审定管理办法。一方面，要从严规范新品种审定管理，切实加强知识产权保护;另一方面，按照国外通行做法，对没有引入外源基因的基因编辑产品，等同传统育种产品管理，开通其产业化通道。积极慎重推进转基因技术研发。

（五）搭建“走出去”综合服务平台，加大政策支持力度

加强政府的引导和政策支持，是“走出去”企业的迫切需要，也是确保“走出去”战略行稳致远的必要条件。一是加强政策指导和风险防范。依托现有农业“走出去”部际联席会议机制，充实力量，整合资源，拓展功能，建立统一的农业“走出去”信息平台。编制和发布重点国别农业投资指南，及时更新相关国家宏观政策、行业规划、投资管理、法律法规最新信息，供企业参考。建立风险评估和预警体系，帮助企业规避化解风险。二是加强政府与企业、企业与企业信息沟通。完善农业“走出去”投资和项目统计口径，建立农业全产业链统计科目，将农业产前产后和直接为农业提供服务的投资及项目纳入大农业统计范畴，全面掌握农业“走出去”整体情况。跟踪“走出去”企业运营情况，开展面向“走出去”企业的对接服务，答疑解惑，提供咨询和指导意见，帮助企业解决实际困难。三是强化国际化人才培养。制定农业“走出去”国际化人才培养计划，动员高校、培训机构等，帮助企业加大国际经贸、投资、法律亟需人才培养力度。放宽国际化人才引进条件，充实企业关键岗位和人才储备。学历教育应加大国际化人才学科建设和培养力度，鼓励“走出去”企业与高校合作，设立培养基金，定向培养所需人才。四是引导“走出去”企业履行社会责任，提高本土化经营水平。通过案例教学、表彰先进等多种形式，引导“走出去”企业牢固树立“共建共享、互利双赢”理念，加强与所在国民众人文沟通，让他们分享项目建设利益，树立中国企业的良好形象。对“走出去”企业的政策支持，应与其是否履行社会责任挂钩。五是进一步加强对“走出去”企业的政策支持。设立农业“走出去”专项引导资金，对于符合国家外交大局，对确保国家粮食安全和重要农产品供给具有重要意义的投资项目给予支持。专项引导资金可以直接用于充实企业资本金，也可以用于贴息。引导金融机构开发低利率的长期信贷产品，探索仓单质押、境外资产抵押等，拓宽企业融资渠道，降低企业融资成本。鼓励金融机构推出更适合海外农业投资的保险品种，提高“走出去”企业抗风险能力。研究中资海外种植、养殖项目比照享受国内支农惠农政策的可行性。鼓励中资银行海外分支机构增设网点，提供结汇、购汇、多币种贷款便利。鼓励有条件的企业在境外发行股票、债权或直接融资，拓宽海外融资渠道。

（六）明确“走出去”战略重点，优化“走出去”经略方式

认真总结实践经验，进一步厘清“走出去”的基本思路。一是要明确“走出去”战略重点。从未来一个时期我国重要农产品产需关系看，国内供给短缺的主要是肉奶等高质量蛋白食物及玉米大豆等基质产品，因此有必要以境外投资方式获取这些产品的掌控能力。应以此为重心，统筹安排“走出去”的战略布局，而不能“眉毛胡子一把抓”。二是要明确“走出去”的切入点。境外投资项目既要着眼于全产业链，又要找准切入点，做到精准卡位。从实践经验看，直接购地种粮的政治、社会敏感性太强，并非明智之举。实际上，掌控海外权益产品，并非一定要获得土地所有权（使用权）。从加工贸易环节入手是更恰当的选择，既规避了风险，又可向上下游延伸，同样可以达到掌控供应链的目的。因此，除某些特定产品外（如橡胶），原则上不提倡境外投资项目直接购地种粮。三是优化“走出去”方式和投资方式。中小企业境外投资面临更多的风险，应尽量采取“抱团出海”“借船出海”方式。在境外打造农业合作示范园区，吸引国内中小企业入驻，是实现“抱团出海”的有效方式;依托大企业海外项目，让中小企业参与上下游产业链分工，是“借船出海”的可行组合。在投资方式上，直接投资、贸投一体化和购并，是三种可供选择的方式。一般而言，直接投资或贸投一体化，更适合中小企业的情况，特别是贸投一体化，即通过贸易媒介转向投资更为稳健易行;购并来的更为直接，而且可实现“弯道超车”，但一般只有大企业才有这种能力。四是充分发挥大企业的作用。在农业“走出去”的雁阵模式中，大型企业既是其中的领头雁，也是实现国家战略意图的主要担当。中粮、中化、光明、鹏欣、广东农垦、新希望等“走出去”企业已经或正在成长为农业跨国公司，已初步具备与ABCD、国际种业“两超”“四强”抗衡的能力，是农业“走出去”最重要的成果。这些大型涉农企业愈是往国际产业链高端走，对国内农业高质量发展的带动能力就愈强。从这个意义讲，支持这些大型农业跨国公司发展，就是支持农业的高水平对外开放和高质量发展。有关部门要加强与这些企业的经常性联系和战略沟通，既要加强引导，强化责任担当，也要帮助解决海外经略中的实际问题，确保其行稳致远。

（七）广泛深入开展农业国际合作，切实履行国际义务和大国担当

广泛开展农业国际合作，既是实施农业“引进来”“走出去”双向战略的内在要求，更是开展大国外交、广交朋友的战略需要。要提高政治站位，推动农业国际合作走深走实。一是有针对性地做好应对美国等西方国家打压封锁的反制工作。一方面，要把美国等西方国家对我国农业技术封锁、人员往来收窄、合作项目取消等负面影响的损失降到最低程度，利用我国超大市场农产品贸易潜力、气候变化等于我国有利议题，争取更多的合作机会，拓展新的合作领域，确保斗而不破底线;另一方面，将农业国际合作纳入多双边外交重要议题，充分利用南南合作、“一带一路”、上合组织、大湄公河次区域合作等多双边机制，主动加强与世界各国在粮食安全等全球共性挑战问题上的合作，并积极在国际舞台发声。二是突出加强农业科技领域的对外合作。在“引进来”方面，要创造条件，逐步放宽在境内设立国际组织分支机构、外籍科学家来华任职的限制，把很多国外贤才“请进来”，打造更多国际合作創新平台。参考发达国家通行做法，建立国际种质资源交换、合作和利益分享机制，有条件放宽种质资源国际交换合作。在“走出去”方面，发挥我国技术优势，重点办好我国境外农业科技试验示范园区，加强经费支持和当地人才培养，通过“传帮带”，促进我国先进实用农业技术在海外落地生根发芽，提升所在国农业发展和科技进步水平。三是突出加强与发展中国家的农业合作，加大援助力度，扩大影响，务求实效。在援助理念上，要确立帮助发展中国家提高粮食生产能力，就是为全球粮食安全做贡献，对确保我国粮食安全也有利的互利双赢理念，不能仅看眼前和局部经济利益。在援助方式上，项目选择要符合所在国的实际需求，技术水平要适合所在国“学得会、用得上、离不开”的实际情况，真正做到“雪中送炭”。在后期管理上，要切实加大当地管理、技术人员的培养，切实解决项目交付后不可持续问题。

（八）积极参与全球粮农治理，提升我国国际规则制定话语权

涉外农业要服从国家外交大局，始终坚持多边主义，坚决维护公正合理的国际新秩序，在完善全球治理中维护我国核心利益，提升我国国际地位。一是发挥首脑外交引领作用和大国外交作用。配合国家整体外交需要，利用我国农业在国际贸易、技术合作等方面的优势，主动设置议题，通过高层交往引领农业多双边合作，通过深化农业多双边合作广交朋友。二是发挥好我国在WTO、FAO等国际组织中的作用。主动参与和影响农业规则的制定，促进形成更加公平合理的农业国际经贸秩序，为我国农业对外开放营造良好环境。用好FAO中国籍总干事的独特优势，增加我国在涉农国际组织中的职员数量，增强实际影响力。积极参与全球农业治理体系改革，主动宣介中国方案，推动全球粮农治理体系朝着于我国有利的方向发展。三是发挥在G20、金砖国家、“一带一路”、上合组织等多边、区域机制中的作用。主动规划和引导农业合作方向，借助多边平台开展政策协调和标准协同，增进共识，提升我国引领农业国际合作能力。四是积极推进自贸区建设。农业农村部门要配合商务部门继续做好自贸区农业议题谈判等相关工作，发挥好农业对外合作在服务整体外交中的“变压器”“稳定器”作用，在不触碰我国农业利益底线基础上，通过适时出手农业牌“打准打狠打痛”，赢得主动权，加快自贸区谈判进程。

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责任编辑：李 蕊