行政事业单位全面预算管理的发展趋势及问题对策研究

郑建芸

（台州市建设工程设计审查中心，浙江 台州 318000）

一、行政事业单位预算管理概述

（一）行政事业单位预算管理的含义

行政事业单位预算管理是指为确保国家预算资金规范运行而进行的一系列组织、调节、控制、监督活动的总称。建立健全科学高效的预算绩效评价体系，不仅可以提升预算管理水平，还可以增强资金支出责任管理能力，从而促进财政资金的合理配置和提高公共产品的服务质量。

（二）行政事业单位预算管理的发展趋势

1911年的预算案，第一次将宪政理念引入预算领域。然而，当时预算作为民众与封建制度对抗和对民权的争夺工具，侧重于制约最高政权的财政权力，预算制度较为狭隘。随着历史演变，民主建设逐步加强，至上世纪40年代，中国共产党在延安地区建立起严格的民主参与制度和预算监督机制，通过征收粮税平衡财政预算，政府预算管理初具模式。随着宪政精神的步步浸润，用现代公共预算来衡量我国财政预算体制的机制逐步形成。2007年1月1日，开始对政府收支分类实施全面改革。按照市场经济和公共财政要求，新的政府分类体系从全方位反映政府收支，该体系全面系统，必然对我国预算管理模式产生深远影响，全面预算管理模式也就此应运而生。

为与发达国家先进的管理方式接轨，我国《支出经济分类科目改革方案》从2018年起正式实施，促进了我国政府部门更科学精细地编制预算，并起到了进一步规范政府支出行为的作用。[1]当前，我国宏观经济发展趋于稳定，已经进入转型升级阶段，我国行政事业单位会计改革在新时代背景下也不断深入，各级政府部门加强全面预算管理势在必行，充分发挥政府全面预算管理在保证政府职能充分发挥中的调节、控制和管理作用成为必然，形成了部门预算、收支两条线、政府采购、国库集中支付和全面预算绩效管理“五位一体”的新体系。

党的十九届五中全会提出全面深化改革，构建高水平社会主义市场经济体制任务提上日程，从全局和战略高度明确了“十四五”时期经济社会发展的主攻方向，特别是明确了构建新发展格局的重要着力点。由此，全年实施政府预算绩效管理势必要在全面预算管理中发挥出越来越重要的作用。

二、行政事业单位全面预算管理中的问题剖析

伴随着深化改革不断加快步伐，行政事业单位全面预算管理中的问题也日渐显现。观念转变速度不及改革创新进程，内部控制管理在行政事业单位管理中尚未真正发挥作用，以及人才体系尚未健全等问题依然是全面预算管理发展的阻力。

（一）信息不对称导致全面预算管理观念陈旧

受传统预算编制方法的影响，仍然存在对加强全面预算管理的重要性认识不深，重视程度不够，重结果轻过程的现象。许多预算项目缺乏充分论证盲目上报，直接导致执行受阻、评价机制不畅、结余过大等一系列问题。深究根本，信息的不对称才是导致预算观念难以提升的最终原因。其主要表现在以下几个方面。[2]

第一，预算任务一向由地方财政直接下达，致使有些行政事业单位的管理者认为预算管理工作限于财务管理范畴之内，从而对财务预算管理的关注度不够；与此同时，在单位财务部门管理职能得不到发挥的情况下，预算管理体系信息不对称现象显著，更加难以提升单位管理层预算管理观念。

第二，预算管理资金分类过细，对预算管理信息专业化要求不断提高，而专业知识的普及并未得到及时落实，在一定程度上加强了信息的不对称性。即使相关项目负责人员在实际工作中切实参与了全面预算管理工作，也会因为专业知识限制其积极性。同时，在开展日常工作时，因财务与技术之间必然存在知识隔阂，使得财务预算对技术业务活动的指导作用无法充分发挥，直接影响预算接轨单位实际情况。

第三，预算管理措施变化较快。我国的预算管理改革，从部分收入到全部收入都纳入预算，从粗略预算总收支到精确地预测两类经济分类科目，从只注重资金安排到兼顾绩效目标，都体现了我国预算管理水平的重大飞跃[3]。工作要求越来越高的同时，部分地区财政部门的管理措施也时常变动，比如预算管理系统的频繁更迭，导致单位需要不断学习，还加大了工作量。近两年，国家加强了绩效目标管理工作，每个资金项目都要求匹配绩效目标，但一些单位甚至无法编制出合格的绩效目标表。

（二）内部控制观念淡薄导致预算工作开展不顺畅

近年来，行政事业单位内部控制管理在逐步建立，但受各种观念及管理模式限制，大部分单位内部控制体系仍需进一步健全，其有效性也需要进一步加强。

一方面，单位内部预算专属运行机构普遍缺乏。实际工作中，我国大部分行政事业单位内部的预算管理牵头部门一般都是财务部门，但在其他职能部门参与程度不足的情况下，财务部门无法确保预算的准确性。在没有独立的预算管理机构的情况下，懂业务的不懂预算，懂预算的又不懂业务，预算工作在单位内部无法顺畅开展，也无法将单位管理者与执行人员的信息进行有效的对接，使项目的谋划、资金的需求、指标的设定及执行偏离其本质，造成有些项目的申报依据不充分，资金需求量测算不准确，绩效目标设定偏离等一系列问题[4]。

另一方面，内部控制制度不健全或者执行力度不够，导致预算管理控制乏力。尤其在项目执行过程中发生调整事项时，无法合理高效应对预算执行与预算编制的差异。对基层业务人员的控制缺乏，往往导致支出事项频繁变更，年底突击花钱现象时常发生，使资金使用效益受到较大影响。

（三）预算绩效管理尚未完全建立，绩效评价结果应用也尚在探索

行政事业单位预算绩效管理进程加快，但创新之路道阻且长，改革路上仍需要不断探索与实践。尤其绩效评价结果的应用必须经过科学严谨的探索研究才可以落到实处，太过刚性，会束缚行政事业单位改革举措，力度不够又无法起到督促鞭策的作用，因此，弹性机制的建立需要不断试点改进。另外，绩效管理必须是全方位的，上级对下级，同级之间以及单位内部必须保持高度一致，这就对预算绩效管理标准的建立提出了更高的要求。

预算监督及绩效考核不完善就无法推动全面预算管理高效开展。关于监督与考核需要从三个层次分析。第一层次，单位内部监督评价体系不健全。许多行政事业单位关注点通常在如何争取预算资金，而并不在于资金的使用效益，因而也缺少资金使用跟踪监督评价机制，同时也没有有效的预算绩效管理激励机制，干部职工参与预算管理的积极性得不到充分调动，导致预算绩效实施效果不佳。第二层次，相关部门虽然已不断加强资金使用绩效评价工作，但绩效评价结果应用制度尚未成型，这在一定程度上也影响有些部门单位对绩效评价的重视程度。第三层次，社会公众对行政事业单位预算绩效评价体系尚在建立发展初期。近年来，行政事业单位预算公开制度日益完善，但很多民众对行政事业单位项目实施的绩效尚不了解，社会评价还停留在看实体建设或者可以切实体会民生民计中服务体系的建立上，对那些“看不见，摸不着”的项目无法做出合理评价，这对政府履职展现产生了一定的限制。总之，预算绩效管理工作需要持续推进，才可安全高效地为全面预算管理提供源动力。

（四）缺少专业人才导致预算编制及绩效管理不科学

随着全面深化改革的推进，财务管理转型进程加快，预算管理作为其中一项重要改革，不仅要求预算编制人员对财政政策熟悉，了解本单位各部门的业务职能，可以精准把控绩效目标管理，还要有良好的沟通协调和应变能力。近来，全面预算管理改革提出全面绩效评价要求，更需要工作人员兼备高度财务素质和业务素质。而就目前的情况来看，行政事业单位普遍缺乏专业预算编制的人才，导致预算编制及绩效管理不科学。

（五）预算管理系统频繁更换，占用人力，影响工作效率

随着全面预算管理改革进程的加快，信息技术的应用也在不断变革中，无形中增加了实践工作，占用了大量精力，使得一部分人力无法高效投入到改革之中。预算管理系统频繁更换，严重影响工作效率。为保障改革健康有序发展，需要更科学地应用现代信息技术，更精准地运用大数据时代带来的科技创新力量。

三、行政事业单位全面预算管理中问题对策研究

随着“十四五”新局面的展开，深化改革正在坚定不移地推进。全方位落实行政事业单位全面预算管理，正是各行政事业单位在面对大环境一波又一波挑衅时做出的既可以保障社会稳步发展又可以积极突破瓶颈的重要举措。针对上述展开的预算管理中遇到的问题，提出如下建议。

（一）重新树立全面预算的基本观念

全面预算管理是一项全面系统的工作，行政事业单位的管理者应该加强对预算管理工作的重视。一是，要秉持整体、全面和计划观念，摒弃预算编制工作就是财务部门的工作的惯性思维，充分调动全体工作人员的积极性，共同参与到预算编制、执行及绩效管理工作中来。二是，通过不断深化责任观念，将预算管理工作作为各项工作的推手，鼓励相互合作，冲破专业隔阂，建立相关内部控制机制，削弱信息的不对称程度。三是，建立弹性观念，更合理地将全面预算管理与单位全方位联系起来，加强政策变化应对机制建设。

（二）借力内部控制管理，建立系统的全面预算管理工作机制

首先，要健全预算工作组织机构，单位一把手作为第一责任人，更有利于应对预算编制及执行工作中遇到的关键问题；相关项目负责人作为组员，可以更精确地进行预算测算及绩效目标的设定；财务部门指定人员为监督成员，对资金分类和适用效益进行实时指导监督。该组织架构应根据每年的具体情况予以及时调整。

其次，各单位要将预算管理渗入日常工作，让预算管理在协理单位内部运营中充分发挥作用。一是，各部门要对谋划的项目做好前期可行性研究，收集好项目立项的有力依据，编制符合自身需要的预算。二是，健全预算执行情况考核制度，为单位提升预算资金使用效益提供内源动力。三是，建立动态的跟踪监督机制，定期召开会议，及时对部门预算执行的差异进行分析及汇总分析，由各相关业务部门深入分析原因，并制定出针对性地纠偏方案。

最后，推行全面预算绩效管理机制，关注资金活动与单位职责相契合程度，衡量单位整体及业务层面的各项工作实施情况，全方位提高整体绩效水平。

（三）以全面预算绩效管理为支点，撬动全面预算管理深化发展

我国政府预算绩效管理涵盖范围全面，但各项工作开展情况不一，目前正处于快速发展阶段。可考虑从以下几个方面，提升全面预算绩效管理水平：

一方面，健全预算绩效管理制度。第一，重视预算管理信息系统运用。在促进各业务模块联动性开发的同时，注重新旧系统间数据同步传输，避免更多的人力投入，真正发挥信息化的便捷高效优势。第二，健全绩效指标体系。加快构建分行业、分领域的绩效指标及标准体系，实现绩效管理指标体系的科学合理。同时建立弹性机制，保障绩效指标可动态调整、共建共享。第三，优化评价方法，利用数据云技术，综合运用各种分析法，精确评价预算绩效结果。

另一方面，通过弹性手段，一手抓预算绩效管理制约，将责任落实到位，一手抓强化绩效管理激励。第一，继续贯彻落实主要负责人对整体预算绩效负责，项目负责人对项目预算绩效负责，并实行重大项目绩效终身责任追究制[5]。第二，各级财政部门加快绩效评价结果应用机制建设，探索有激励也有约束的弹性应用结构，切实保障预算资金使用科学规划、统筹安排。

（四）注重培训效率，提升全面预算管理水平

各行政事业单位应从两个方向对财务人员和业务人员进行培训，一是财务人员参与业务工作的学习培训；二是业务人员参与财务专业的学习培训。实际工作中，业务范围广，而且一个单位会兼有多领域业务，因此由财务人员渗入业务学习难度大。而财务专业知识较为稳定，各业务涉及的相关财务管理内容也较为固定，相较而言，组织业务人员的财务培训更具有操作性。

（五）利用现代信息手段优化全面预算管理工作

全面梳理财政各类软件，充分运用大数据技术将相关系统联动起来，简化流程，真正用现代技术控制预算管理的全过程，以此改变财务人员工作只增不减的现状，才能节省出更多资源，为全面优化提升预算管理助力。

四、结束语

政府要过“紧日子”，各单位要积极响应政府号召，顺应形势，严格遵照现代预算制度“规范透明、标准科学、约束有力”的要求，将预算编制“突出重点、节约财力、科学优化”的原则贯穿始终，全面推进预算绩效管理，努力压减一般性支出，切实将预算编制做到精准科学，突出体现“集中财力办大事”的决心，努力为“十四五”规划保驾护航。