党建引领社区公共服务合作生产机制探析——以劲松模式为例

邢 华，张绪娥*，唐正霞

（1.中央财经大学 政府管理学院，北京 100081；2.西昌学院 经济管理学院，西昌 615000）

社区公共服务事关公众切身利益，体现国家公共服务供给效能与现代化治理能力，对推进服务型政府建设与促进经济发展具有重要意义。十九大报告指出，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾已成为我国社会主要矛盾。为满足人民日益增长的美好生活需要，国家持续推进公共服务供给侧改革，但仍面临供需结构失衡的突出问题。

作为公共服务的“最后一公里”，社区公共服务供需结构失衡主要体现在“越位”“错位”与“缺位”等方面。基层管理人员对传统科层制工作方式方法的路径依赖与自上而下型社区公共服务供给惯性的存在，导致社区公共服务供给“越位”问题。基层政府对公共服务数量的重视与质量的轻视，政绩导向型心态与行为在一定程度上造成的重复性公共服务供给，以及基层工作人员对公众诉求识别动力的不足与社区公共价值表达的偏离等，导致社区公共服务供需“错位”问题。随着收入水平的提高，公众精细化公共服务诉求日益增加，而基层政府公共服务供给能力和速度滞后于公众服务需求的变化与发展，这造成社区公共服务供给“缺位”问题。[1]

针对以上问题，有学者从供需两侧合作生产视角探讨社区公共服务供需结构失衡问题。[2]他们主张通过供需两侧合作生产提升社区公共服务供给匹配度与时效性，研究主要聚焦于社区微更新领域公共服务合作生产模式与机制方面。[3]当前社区微更新合作生产中的多元主体之间存在目标冲突与价值失序问题。[4-5]针对这些问题，有学者从党建引领视角探讨社区微更新合作生产机制，[5]这为本研究提供了相关理论支撑。但对于怎样克服社区微更新合作生产中存在的问题，当前从党建引领视角的研究还有待拓展与深入。

本文采用个案分析法从党建引领视角探讨社区微更新合作生产机制。个案分析是一种有效解释与归纳的基本研究方法，通过剖析典型性与启示性案例，可促进知识与理论的形成和发展。[6]劲松模式源于北京市朝阳区劲松北区的微更新活动，是一种以公众诉求为导向，以党建引领为合作生产内核，持续践行善治理念的社区微更新典范。[7]本文以劲松模式为例，尝试从党建引领视角探讨社区合作生产机制。

一、党建为何引领社区公共服务合作生产

（一）合作生产的内涵与特点

20世纪70年代末，埃莉诺·奥斯特罗姆等人提出合作生产理论。广义的合作生产指公共部门管理人员及其委托的第三方组织与公众共同生产公共服务并创造价值的活动。自2007年世界经济危机以来，西方政府面临日益严峻的财政压力，合作生产以其整合社会资源、缓解政府财政压力与践行民主与效率的优势，再次在实践中受到各国政府关注，逐渐成为公共服务供给领域的研究热点。

西方合作生产理论的研究表明，合作生产是一种新型公共服务供给范式。合作生产中的公众参与地位与角色实现了从被动参与到主动参与的转变，公众可以贡献资源的形式参与任何阶段的公共服务供给活动。公众参与广度的扩大与深度的增加，促使公共服务供给范式逐渐由自上而下的行政指令型向上下结合的协商合作型转变。[8]合作生产在创造公共价值、创新公共服务供给范式的同时可提升社区社会资本。随着西方合作生产理论的再次复兴，2017年以来国内合作生产研究日渐增加。当前相关研究主要集中在理论评述、对个体参与动机的实证研究与社区公共服务供给范式转型方面。

当前相关理论研究与社区微更新的实践表明合作生产存在“合作破坏”的不足，西方合作生产的“多中心”性是导致这种不足的重要原因。迈克尔·波兰尼首次在《自由的逻辑》一书中指出社会秩序由权威秩序和多中心秩序构成。文森特·奥斯特罗姆认为多中心是多个相互独立并存在竞争关系的决策中心。[9]多中心治理是一个由行政、市场与社会力量组成的复杂联合体，每个主体在治理系统中发挥着重要作用，但彼此之间可能存在交叠管辖与权力分散问题。[10]对于多中心的权威问题，波兰尼和奥斯特罗姆没有提出很好的解决方法。[11]权威中心的缺乏会导致多元主体之间过高的交易成本、目标冲突与价值失序等公共价值失灵问题，最终走向“合作破坏”。因此，管理者需规范各方行为，引导各方积极创造公共价值，避免“合作破坏”行为。[12]对于合作生产引导主体与引导方式的研究，当前西方从非营利组织视角寻求解决之道，[13]我国学者开始从党建视角探讨合作生产机制。[5]

（二）社区公共服务存在问题成因分析

对于造成社区公共服务“越位”“错位”与“缺位”问题的原因，当前学界主要从供需两侧展开分析。供给侧问题成因分析集中在基层政府管理人员、条块矛盾与资源困境方面。基层管理人员在一定程度上对行政型公共服务理念的路径依赖，导致他们对公众公共服务需求识别的动力不足。例如一些老旧小区的业委会处于不作为状态，有的业委会成员在个人私利驱动下，无视公众服务诉求。条块矛盾导致基层政府职能部门之间协同效率不高，这直接影响公共服务供给时效性。[1]在1994年分税制改革后，央地财权与事权的分离导致央地在财权与事权方面的矛盾，这在一定程度上影响公共服务供给效率。2002年“所得税共享办法”进一步将财权上移，事权下放，导致地方政府财权与事权责任不匹配，这使基层政府在公共服务供给方面陷入有限资源与无限责任的行动困境。这些问题的交互作用导致社区公共服务总体供给能力与供给效率不高。需求侧成因分析主要从公众参与方面展开。社区公共精神的缺乏造成公众对社区公共服务供给参与广度与深度的不足。在参与广度方面，公众参与呈现“选择性参与”特点，公众倾向于参加与自己切身利益相关的活动或自己感兴趣的社区文娱活动。在参与深度方面，公众参与未完全实现从“形式化参与”到实质性参与的转变，基层政府“赋权”不足导致公众参与广度与深度有限。阿恩斯坦参与阶梯理论表明未被充分“赋权”的公众参与不是实质性参与。[14]公众公共服务自治组织的缺失，导致公众利益诉求的分散化、表达的非组织化以及诉求话语权影响力的有限性，自治组织在一定程度上存在对社区公共价值表达的偏离。诉求表达机制的不完善影响公众服务诉求向上流动可达性。

除以上因素外，央地政府对公共服务投入的不足、公共服务监督评价机制的缺乏、事权责任的过度下移以及信息共享不足等问题，也是导致社区公共服务供需结构失衡的因素。[1]

以上分析表明，有限资源与无限责任之间的行动困境成为制约基层政府公共服务供给能力的关键因素，对公众“赋权”的非充分性与公众自治组织的缺乏导致需求侧现存问题。对于怎样缓解基层政府的资源困境，提升公众实质化参与效能，当前国内合作生产视角的研究处于萌芽阶段。

（三）社区公共服务供给侧改革路径探索

基于以上问题驱动，当前学界开始从供给侧、需求侧与供需两侧相互调适的视角，探索社区公共服务供给侧改革路径。

供给侧的相关研究主要从政府管理视角、党建视角与市场化视角展开。政府管理视角主张通过治理重心下移对基层政府赋权，提升基层政府公共服务供给时效性与治理能力。在党建引领方面，党建横向到边纵向到底的组织结构特点，可实现党建对科层体系的组织动员、资源整合与政治引领并提升条块协同效率。党建横向组织覆盖与工作覆盖，可充分调动“两新”组织参与社区治理的积极性，促进社会组织与公众的互动。党建引领可践行“以人民为中心”的公共服务供给理念，为公众提供精细化服务。市场化视角主张政府通过购买公共服务与项目制，精确掌握公众诉求，提升公共服务供给匹配度与时效性。[15]

需求侧的相关研究聚焦于公众参与能力与参与制度方面。通过培育社区社会资本、创建多元化活动载体、增强公众对社区的归属感等措施，提升公众参与意识以促进公众参与社区公共服务活动。保障公众诉求表达渠道的畅通与发展公众自治组织，可增强公众诉求表达能力，不断完善公众诉求表达机制。

供需两侧相互调适视角主张通过两侧彼此调适提升两侧匹配度。[1]供需两侧合作生产可确保社区公共价值的可持续性生产并提升社区公共服务供给效率与公众满意度。[2]

以上研究从不同角度探讨了公共服务供给侧改革路径，为当前社区公共服务供给侧改革提供了理论支撑。但从发展公众自治组织视角提出的需求侧建议，在一定程度上超出当前我国公民社会发育的现实。[16]自治组织的发展情况可反映一个国家的公民社会发育现状，但当前公众自治组织，尤其是社区公众自治组织的发育还不成熟。自治组织的数量有待提升，现有自治组织成员能力与专业素养导致自治组织整体质量不高和对公共价值表达的偏离以及马太效应等问题。自治组织可持续发展还受外部客观因素的影响，如：资源支持不足、相关法律的不健全、现有法律的刚性治理与公众柔性自治之间存在的张力等。[18]

中共中央国务院《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》强调“坚持党对基层治理的全面领导”，表明党对基层治理的引领逐步由“组织化”走向“强组织化”。[22]在党建全面引领基层治理的视域下，本文认为党是公众公共服务诉求表达的最佳第三方组织。中国共产党始终代表绝大多数人民的利益诉求，可保障社区合作生产价值共创的可持续性，防止多元主体“合作破坏”行为的出现。党的力量可超越行政、社会与市场力量并实现对三者的统筹协调。基于以上公共服务供给侧改革存在的问题，结合现有研究成果与党建引领基层治理的实践，本文从党建引领视角探讨社区公共服务合作生产机制。

二、党建如何引领社区公共服务合作生产

当前对党建引领社会治理机制的研究主要集中在政治引领、激励驱动与网络整合、[19]组织动员、资源链接与服务链接等方面。[20]结合当前社区微更新的实践，本文从组织动员、政治引领、资源整合与网络整合方面，探讨党建引领多元主体合作生产的机制。

党的组织特点是建构社区合作生产网络的基础。社区合作生产网络指来自行政、市场与社会力量的多元异质性参与主体，在基层党建引领下形成的旨在解决社区“棘手问题”的合作共治网络。[21]党组织横向到边纵向到底的组织特点与优势，则是党建引领三方力量建构社区合作生产网络的组织基础。

组织动员指借助党组织横向到边纵向到底的组织特点，引领党内外多元主体参与社区治理的过程。党的思想资源与意识形态资源的监督约束作用，可使个体党员在社区治理中发挥“模范先锋”与“兜底”作用。制度化议事协商平台的沟通交流作用可使基层党组织掌握公众服务诉求，共同协商可实现社区居民偏好的帕累托配置以形成社区公共价值。社区自治公约可加强对公众的监督约束，提升社区整体自治能力。以公众服务诉求为导向，基层党组织引领多样化社会组织参与社区公共服务供给，借助社会组织的多样化活动平台吸纳公众参与，提升公众公共精神。组织动员可统合社区内外参与力量，从具体行动方面汇聚多元主体社区公共服务合作生产合力，初步形成合作生产网络。

政治引领是党建工作的核心，指党以意识形态资源和思想资源促成多元参与主体达成共识，走向合作生产的过程。通过对体制内单位与体制外单位采取不同形式和内容的教育活动，借助灵活的意识形态话语转换技术，实现对多元参与主体的政治引领。政治引领可确保多元参与主体在“政治红线”内活动以及对社区公共价值的遵守。政治引领通过“以人民为中心”的价值理念驱动多元参与主体关注社区公众服务诉求，保持对公众服务诉求的敏感性，精细识别、精准把握公众服务诉求，精益合作生产公共服务，真正践行公民本位的服务型政府理念。政治引领可使多元参与主体公共服务目标与愿景走向趋同，为社区合作生产网络汇聚思想合力。

资源整合指在组织动员基础上，基层党组织借助自身组织优势与政治优势，为社区公共服务合作生产提供资源支持的过程。党内资源下沉，可提升党内资源流动效率，延伸党在社区的服务链。科层体系内权责下放与管理下沉可减少“条块”矛盾，提升“条块”协同效率[22]与合作生产时效性。调动市场组织与社区公众参与社区治理的积极性，可解决社区治理资源不足问题。组织动员“两新组织”等市场主体参与社区治理，可汇聚市场资源合力，解决社区合作生产资源不足尤其是资金不足问题。挖掘社区公众智力资源、实物资源与信息资源，可调动公众参与社区合作生产积极性并提升居民参与感和满意度。对社区内、外的资源整合可以动态资源池形式为社区合作生产提供实时资源支持，以保障合作生产网络的可持续发展。

通过组织动员、政治引领与资源整合，基层党建实现对社区合作生产网络的整合。资源、专业与业务领域的互补性使多元参与主体之间形成相互依赖关系，这是党建引领社区合作生产网络可持续发展的关键因素。作为网络核心的基层党组织，在合作生产中发挥领导者与组织协调者的作用，这在避免社区多主体“合作共治”无中心化缺陷的同时，可有效缓解各方矛盾，促进不同价值诉求驱动下的各方实现“正和博弈”。市场力量与社会力量可为合作生产网络提供多样化资源支持，社会组织可有效缓解基层政府专业化服务能力不足问题，而基层政府的外包业务可为社会组织发展提供资金支持。基层党建引领下的合作生产网络，可在多元参与主体优势互补的基础上，保障社区合作生产网络的可持续发展。

三、案例分析：党建引领社区公共服务合作生产的实践

（一）案例描述

劲松模式指劲松北社区引入社会资本（愿景集团）参与社区微更新的成功经验。劲松北社区始建于 1978年，共 43栋居民楼，截止到 2020年12月底为止，劲松北社区共3605户常住居民，60岁以上的老年人占比39.6%，租房青年占37%。2018年7月，劲松街道与愿景集团签订战略合作协议，以劲松北社区为试点进行社区微更新。在各方共同努力下，劲松北社区微更新项目于2019年获住建部科学技术示范项目奖，劲松模式的成功经验被写入北京市“十四五”规划建议与《关于引入社会资本参与社区微更新的意见》(2021)。通过对劲松模式成功经验的分析，发现基层党建引领是其取得成功的关键因素，这主要体现在基层党建的组织动员、政治引领、资源整合与网络整合方面。

发挥党建组织动员优势，建立试点项目党建共同体与社区党员工作队伍。社区微更新涉及行政、社会与市场力量，需协调不同参与主体的行动，平衡多元利益诉求。为保障小区微更新效率，微更新前成立了由试点项目党支部、小区居民党支部、愿景集团劲松项目部党支部、物业公司党支部与区房管局劲松党支部的党建共同体，形成党建引领下的区级部门、劲松街道、劲松北社区、社区居民与愿景集团五方合作生产网络。利用社区党员嵌入社区居民的优势，成立党员工作队，发挥社区党员的宣传员、调查员、议事员、监督员、服务员作用。通过个体党员的模范先锋作用，调动公众参与积极性。通过基层党组织与个体党员的组织动员，社区内初步形成微更新合作生产网络。

党建政治引领践行“以人民为中心”的精细化服务理念，保障基层工作人员“民有所呼，我有所应”的响应速度。微更新前，通过问卷调查、沉浸式观察、问需会与居民二级协商议事平台等多元化沟通载体，积极识别公众多元化公共服务诉求，做到对公众服务诉求的精细化研判。微更新过程中，社区居委会工作人员与设计人员采用沉浸式观察方法，促进公众的深度参与并实时接受公众合理化建议以调整微更新方案。微更新后，以公众满意度为评价标准，及时响应公众反馈意见。除此之外，“先尝后买”解决了居民对物业服务的顾虑，引导原有便民服务人员规范经营延续了社区温情，充分整合社区闲置资源发展了公益性服务，这些措施实现了社区温情化治理。党建政治引领可确保多元参与主体以“公众诉求”为导向，汇聚社区微更新合作生产网络的凝聚力。

党建资源整合为小区微更新提供实时资源支持。采用“街乡吹哨、部门报道”与五方联动工作机制，提升部门协同效率，杜绝社区微更新中出现“拉链工程”。朝阳区委办成立微更新试点工作小组，以联席会议形式解决社区微更新中的重大问题。成立以40名党员为核心的社区议事协商小组，以党建协调委员会形式解决社区微更新中的日常问题。“1+3+N”共建共治模式，引入社会资本与社区外专业资源，解决社区微更新中的“融资难”问题与专业化能力不足问题。以上措施在为社区微更新提供实时资源支持的同时，保障了社区合作生产网络的可持续性。

在组织动员、政治引领与资源整合的基础上，整合社区合作生产网络形成社区治理共同体。通过党建引领，形成涵盖行政、社会与市场力量的社区合作生产网络，实现社区公共服务供需两侧“无缝隙”对接。采取多样化措施进一步发展社区社会网络，建立“社区共建管理者”自治组织，重塑社区社会网络。以社区文明实践站为依托，开展多样化免费便民服务，提升居民社区归属感。创建多样化社区居民活动平台，增进居民之间的交流互动，提升社区社会资本。借助网上交流软件，超越时空限制，拓展公众参与渠道，增强公众诉求的可达性与响应性。通过社区合作生产网络，解决社区公众切身利益问题，从源头上减少社区矛盾。通过重塑社区社会网络，实现社区社会资本的增量发展，促进合作生产网络可持续发展，形成社区长效治理机制。[23]

（二）案例经验分析

劲松模式与当前大多数的社区微更新活动存在异同。当前社区微更新坚持党建引领与引入社会资本的原则，党建引领可保障社区公共价值的方向，引入社会资本可获得形成社区长效治理机制所需资金支持。与其他社区的微更新实践相比，劲松模式的成功经验主要集中在以下两方面。

以公众诉求为导向，劲松社区微更新体现出“实”与“细”相结合的特点。公众深度参与是“实”与“细”的基础。“实”体现在工作方式与方法的务实性与社区服务的实惠性。在劲松模式中，相关工作人员通过扎根社区的工作方式、扎实的调研数据与科学分析，确定“以公众诉求”为导向的更新目标。通过提供质优价廉的社区服务、“先尝后买”物业服务与“温情化治理”，让社区居民感受到微更新带来的“实惠”。“细”指“以人为本”理念驱动下的精细化服务。这主要体现在相关工作人员的“换位思考”、以多种方式与方法对公众诉求的精细化研判与微更新过程中方案的动态调整等方面。与其他社区微更新成果相比，“实”与“细”是劲松党建引领社区微更新合作生产的突出特点。

党建引领引进社会资本以解决社区微更新资金不足问题，为社区长效治理机制的形成与发展提供可持续资金支持。“融资难”是社区微更新面临的突出问题。劲松北社区充分挖掘社区存量空间资源，无偿将其交给愿景集团运营以解决企业短期内运营资金不足问题。与企业签订战略协议，将更新范围扩大到劲松北三至八区以摊薄企业运营成本，同时企业采取公益性、半公益性与商业性等多层次运营战略，实现企业微利可持续运营。社会资本的引进为社区微更新提供了长期资金支持，改变了以前“政府兜底、街道代管”的局面，形成了社区长效治理机制。

社区丰富的存量资源与社会资本的可持续运营是劲松模式取得成功的关键。当前老旧小区普遍存在存量空间资源质量差与利用效率低的问题，而且复杂产权制约老旧小区存量资源利用的推进工作。通过朝阳区房管局、劲松街道与劲松社区的创新性工作方式与方法，实现了存量资源产权归属与用途变更的政策突破。[7]对于其它待更新的社区来说，存量资源的有限性与基层政府对传统科层制工作方式方法的路径依赖，可能会成为复制劲松模式成功经验的重要制约因素。存量空间资源开发后形成的便民业态的发展受到当地经济发展水平限制，劲松社区位于北京市中央商务区附近，居民拥有较高消费能力。而其它城市老旧小区居民的消费能力，可能会直接影响社区便民业态的发展。基层政府能否无偿把存量资源交给社会资本方运营，社会资本方能否采取因地制宜的发展战略，这会直接影响更新后长效治理机制的形成。

劲松模式的经验对当前社区微更新具有宝贵借鉴意义，其他社区在复制相关经验时需采取权变策略。

（三）案例实践意义

党建引领的合作生产可有效平衡社区供需结构失衡问题，创新当前社区公共服务供给机制。党内资源下沉，党对条块力量的整合以及对市场力量的组织覆盖与工作覆盖，可精准识别公众服务诉求，提升供给侧供给能力。基层党组织搭建的多样化交流协商平台可精确采集公众服务诉求，实现对公众公共服务诉求的帕累托配置；同时可培育公众参与的自我效能感，促进公众实质化参与，提升公众参与感和满意度。通过在社区公共服务供需两侧发挥沟通桥梁作用，党建引领的合作生产可有效提升社区公共服务供给匹配度与时效性。

党建引领下的合作生产是寓社区治理于社区公共服务供给机制创新的实践。社区治理共同体是建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体的基础。社区治理共同体的实现需丰富的社区社会资本、社区公共精神、社区公共价值与公众高度的自治能力。党建引领的合作生产在促进多元参与主体的互惠互信、累积良性社区社会资本的同时，能可持续性生产社区公共价值。社区社会资本声望机制与社区公共价值的监督约束作用有利于培养公众自治意识。合作生产中专业服务人员与公众的平等关系及向公众的适度“赋权”，可提升公众参与社区治理的自我效能感，增强公众社区公共精神。党建引领的合作生产是以公共服务供给模式创新，引领社区治理模式创新，逐渐走向社区治理共同体的过程。

党建引领的合作生产是以社区公共服务供给机制创新，践行服务型政府理念的实践载体。服务型政府以公民为本位，以公众偏好为导向提供公众所需服务，不仅注重公共产品的经济价值与技术含量，更注重满足公众需求，特别是公众个性化服务需求。[24]服务型政府理念导向下的政民关系是一种平等、互动与合作关系，这可实现公共服务自上而下一元供给到上下结合多元合作生产的转变。党建引领的合作生产以政民合作方式，让公众平等表达服务诉求，自主选择服务内容与方式，然后多元主体精益生产公众所需服务，实现社区公共服务供给由被动回应式供给到前瞻性响应的转变。图1展示了党建引领合作生产机制及其实践意义的逻辑关系。

图1 党建引领合作生产机制及其实践意义逻辑关系

源于对劲松模式的思考，本文从党建引领合作生产视角探讨社区公共服务供给机制问题。当前社区公共服务供需结构失衡问题需从供需两侧进行调适。囿于当前我国公民社会发育相对迟缓的现实，对于需求侧，党建引领发挥了公众偏好整合与诉求表达作用。对于供给侧，基层党组织以组织动员、政治引领、资源整合与网络整合方式，有效缓解了供给侧资源不足与协同效率低下问题，提升了供给侧社区公共服务供给匹配度与时效性。总之，基层党建在社区公共服务供需两侧的桥梁作用提升了合作生产效能。党建引领的合作生产是对社区公共服务供给机制的创新。

本文从理论和实践方面，尝试推动合作生产在社区公共服务供给侧改革中的应用。在理论层面，本文尝试将合作生产理论本土化：一方面，我国社区公共服务合作生产坚持以党建引领为中心；另一方面，拓展了当前社区公共服务供给机制研究视角，在“三社联动”合作网络模式与公共服务外包模式的基础上，本文从党建引领合作生产的视角，探讨社区公共服务供给机制问题，这与党建全面引领基层治理的实践相契合。在实践层面，本文从党建引领社区公共服务供给机制创新的视角，尝试探讨当前社区治理共同体建构路径。党建引领合作生产对社区公共服务供给机制研究及社区治理共同体建设路径研究具有重要理论与实践意义。