辽宁省经济高质量发展与基本公共服务——时空分异评价与障碍因素诊断

李 晶，吴雨阳

（东北财经大学 公共管理学院，辽宁 大连 116025）

一、问题的提出

提高基本公共服务水平是实现高质量发展、缩小区域发展差距和居民生活水平差距、实现百年奋斗目标的有力保障。辽宁省是东北地区的门户，独特的区位条件和东北地区经济发展的龙头地位使其基本公共服务需求不断增长并与供给之间矛盾突出，市际间基本公共服务发展不协调。当前辽宁省处于产业转型及振兴发展的特殊时段，这种状态的延续不利于区域发展。因此，测度辽宁省基本公共服务水平，探寻影响辽宁省基本公共服务水平提升的关键因素，为科学制定基本公共服务政策提供重要依据，对全方位振兴辽宁省以及新一轮全面振兴东北地区具有重要意义。

国外学者对公共服务研究较早，研究视角集中于基本公共服务的范围界定、改进政策、供给主体和供给方式以及如何公平配置公共服务。Keen和Marchand认为基本公共服务涵盖满足市民效用函数的服务以及满足企业生产功能的服务。Andrews和Entwistle认为应从公共服务供给的效率和公平两个方面来研究不同属性以及不同部门之间的合作。国内学者在基本公共服务综合评价以及单项测度基本公共服务水平、概念和理论内涵、地区差异、政策制定等方面研究成果丰硕。测度基本公共服务水平是基本公共服务优劣得以体现的最佳方式，在评价方法上，杨迎亚和汪为通过基尼系数评价中国各省份基本公共服务均等化水平；田学斌和陈艺丹通过泰尔系数对京津冀基本公共服务均等化水平进行评价，并为京津冀协同发展提出对策建议；王亚飞和廖顺宝采用熵值法对基本公共服务水平进行测度；林闽钢和王增文通过引进层次分析方法对江苏省基本公共服务均等化水平进行评价；刘蓓和赵修安、熊兴等均采用熵权TOPSIS法分别对广西壮族自治区14个地市的基本公共服务均等化水平以及长江经济带的基本公共服务水平进行测度。在指标体系构建上，早期研究中安体富和任强针对社会保障、公共安全、公共卫生、基础教育、基础设施、环境保护以及科学技术七个方面综合评价中国基本公共服务均等化水平；刘春涛等从教育文化、医疗卫生和社会保障、基础设施、生态环境、信息化以及公共就业六个子系统对2003—2013年辽宁省基本公共服务水平进行评价。

国内外学者在以下方面还存在不足：第一，在研究视角上，对基本公共服务的时序性研究较多，对区域内部之间的空间关联性研究较少。第二，在指标体系构建上，能够充分反映基本公共服务水平的重要指标不够全面。第三，在研究方法上，单纯测度基本公共服务水平难以客观量化出影响基本公共服务水平提升的障碍因素，而系统内部的有序发展才是基本公共服务水平提升的关键。鉴于上述研究，本文首先采用熵权TOPSIS法对2015—2019年辽宁省14个地级市的基本公共服务水平进行测度，熵权法赋权具有客观评价优势同时结合TOPSIS综合评价法能充分利用原始数据且信息损失少；其次从时间和空间两个维度分析辽宁省基本公共服务水平的演变格局；最后运用障碍度模型量化诊断影响辽宁省基本公共服务水平提升的关键因素，以期为辽宁省基本公共服务水平的进一步提升以及基本公共服务体系的不断完善提出科学的对策建议。

二、研究设计

（一）指标体系构建

国务院印发的《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》中指出基本公共服务是由政府主导、保障全体公民生存和发展基本需要、与经济社会发展水平相适应的公共服务。参照《辽宁省“十三五”推进基本公共服务均等化规划》以及现有基本公共服务评价指标体系，基于评价指标选取的科学性、系统性、层次性、可比性、可操作性以及代表性原则，确定了涵盖文化教育服务、卫生医疗服务、基础设施服务、生态环境服务、信息通信服务、社会保障和就业服务六大子系统共计34个指标反映辽宁省14个地级市的基本公共服务水平，具体如表1所示。

表1 辽宁省基本公共服务水平评价指标体系

（二）数据来源

基础数据主要来源于2016—2020年《辽宁统计年鉴》、2016—2019年《中国城市统计年鉴》、EPS（Economy Prediction System）数据平台中的中国城市数据库和中经网统计数据库。辽宁省空间矢量数据来源于中国科学院资源环境科学与数据中心的中国行政区划数据。在数据搜集整理的过程中，对于个别年份缺失和失真的数据，运用均值插补法进行了必要的处理和修正。

（三）熵权TOPSIS法

确定权重的方法主要分为主观赋权方法与客观赋权方法两种类型，熵权法作为一种客观赋权方法相比主观赋权方法更具有科学性及合理性。因此，本文采用熵权法对各级指标的权重进行计算。TOPSIS法是一种常用的综合评价方法，Hwang和Yoon于1981年首次提出TOPSIS法，其核心思想是定义决策问题与最优解和最劣解的距离，计算各个评价方案与理想解的相对贴近度，结果能精确地反映各个评价方案之间的差距并进行评价方案的优劣排序。因此，本文将熵权法计算权重与传统的TOPSIS模型结合起来，并对其进行改进，应用于基本公共服务水平测度之中。该方法模型计算过程逻辑清晰，评价结果更客观，评价模型与基本公共服务评价指标体系适配。

第一步，假设有个评价对象，个评价指标，其原始评价值构成判断矩阵=(x) ，由于指标之中存在正向指标和逆向指标及量纲差异，对指标进行极值标准化处理，最终得到标准化矩阵=(z) 。

第二步，计算概率矩阵，则中的每一个元素p的计算公式如下：

对于第个指标而言，其信息熵及信息效用值的计算公式为：

则每个指标的熵权为：

第三步，基于熵的可加性，求出二级指标熵权后，利用二级指标的信息效用值d确定其相对应的一级指标权重r。将每类一级指标对应的二级指标信息效用值加总得出各类一级指标信息效用值之和D，则信息效用值总和的计算公式为式（6），其中，一级指标权重的计算公式为式（7）。

第五步，计算评价对象与最优解的相对贴近度的计算公式为：

其中，0 ≤S≤1，S的值越大表明评价对象的基本公共服务水平越高，反之则表明评价对象的基本公共服务水平越低。

（四）障碍度模型

三、辽宁省基本公共服务水平的时空格局分析

（一）时间分异特征分析

根据上述熵权TOPSIS法计算得出2015—2019年辽宁省14个地级市的基本公共服务水平得分，在使用熵权TOPSIS法计算权重时发现2015—2019年不同年份每个一级指标和二级指标间对应的权重系数存在差异。为使最终计算结果更具客观性及可比性，本文对2015—2019年六个子系统的一级指标和34个二级指标的权重采用算术平均方法重新计算，最终得出各级指标间统一的权重，具体如表2所示。计算结果表明，X（文化教育服务）在基本公共服务中所占比重最大，其次分别为X（社会保障和就业服务）、X（基础设施服务）、X（医疗卫生服务）、X（生态环境服务）以及X（信息通信服务）。这一结果符合党的十九大报告中所述，中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，人民对于精神文化的需求不断增加，对保障人民生存和发展的社会保障和就业、基础设施建设以及人民自身的健康关注度日益增多，同时更加重视生产、生活、生态空间的环境质量。

表2 各级指标权重计算结果

在对数据标准化处理的基础上，结合改进的熵权TOPSIS法，本文借助Matlab R2020b软件对辽宁省14个地级市2015—2019年基本公共服务水平进行测度，具体如表3所示。计算结果表明，2015—2019年辽宁省14个地级市的基本公共服务水平呈现出不同程度的发展态势，得分排序相对稳定；基本公共服务均值呈上升趋势，但整体水平不高，2015年基本公共服务均值为0.3804，到2019年上涨至0.3865。五年间基本公共服务水平提高了1.6%，上升幅度较小。

表3 辽宁省基本公共服务水平及排名

基本公共服务得分及均值无法反映出数据内部的离散程度以及差异性，而标准差主要用于反映数据的离散程度，变异系数主要用于反映指标间的变异程度，衡量各观测值间的概率分布。因此，本文利用标准差反映辽宁省基本公共服务水平的绝对差异变化特征，利用变异系数表征辽宁省基本公共服务水平的相对差异变化趋势。计算结果表明，标准差和变异系数的波动趋势一致，标准差值由2015年的0.1359上涨至2018年的0.1475，2019年又下降至0.1463；变异系数由2015年的0.3573上涨至2018年的0.3827，2019年又下降至0.3787。2019年辽宁省市际间的绝对差异与相对差异均呈现出减小的趋势，但其差异程度仍然显著高于研究初期。结合标准差与变异系数的波动变化表明2015—2019年辽宁省基本公共服务低水平地区与高水平地区之间的差距较大并且地区之间的“马太效应”仍显著，辽宁省市际间尚未形成基本公共服务均等化的发展趋势。

（二）空间格局分析

⒈ 辽宁省基本公共服务整体空间格局分析

Tobler提出的地理学第一定律认为：事物在空间上都是相互联系的。在评价过程中如果忽略了空间地理要素，可能会导致研究结果的偏差。从上述时间角度分析，辽宁省基本公共服务水平整体发展状况良好，但却忽视了地理空间要素。因此，本文结合GIS技术借助Arcgis10.8软件，根据评价时段的中心对称原则，以2015年、2017年和2019年作为评价时点，展示了辽宁省基本公共服务水平的空间格局特征。并采用自然断点法将辽宁省14个地级市的基本公共服务划分为低水平地区、较低水平地区、中等水平地区、较高水平地区以及高水平地区五种类型（如表4所示）。

表4 辽宁省基本公共服务水等级划分

整体来看，2015—2019年辽宁省基本公共服务水平的空间格局较为稳定，2015年仅有沈阳市、大连市两市被列为基本公共服务高水平地区，而到2019年处于高水平地区数量增加，本溪市、盘锦市、沈阳市、大连市四市均为基本公共服务高水平地区，辽宁省基本公共服务高水平地区逐渐呈现出以“沈阳市—大连市”“盘锦市—本溪市”为两极的“十”字型地域分布特征；辽阳市、营口市、抚顺市也由中等水平向基本公共服务较高水平地区迈进；丹东市则由较低水平地区发展为基本公共服务中等水平地区。辽宁省14个地级市中，大连市基本公共服务一直处于高水平，作为海洋强市经济发展水平高，对于公共服务以及基础设施等各方面的投入较为重视。沈阳市通过不断建设中心城市形成现代化都市圈，规模效应和集聚效应在一定程度上推动了基本公共服务水平的提高，其得分次之。本溪市通过产业转型提升钢铁产业附加值，依托生态环境优势发展文旅产业增强综合竞争力，实现绿色高质量发展，促使其基本公共服务水平得到提升。盘锦市则通过不断完善能源产业，巩固精细化重化工业，提升农业品质，完善基础设施，传承发展地域文化，推动基本公共服务水平提高。葫芦岛市、阜新市、朝阳市、锦州市、铁岭市和鞍山市的基本公共服务一直处于较低及以下水平，究其原因主要有两点：第一，位于边远及内陆地区生产生活配套基础设施底子薄、生态环境脆弱，产业结构不合理，长期积累问题严重，致使基本公共服务水平不高。第二，基本公共服务高水平地区并未起到综合辐射带动作用，高水平地区对较低及以下水平地区具有“虹吸效应”，致使人口外流、人口负增长现象频发，城市基本公共服务发展动力不足，城市基本公共服务活力和城市发展竞争力亟待提升。随时间演进，辽宁省基本公共服务在空间上呈现出由低水平极不均衡逐渐向较高水平较为均衡的空间格局发展变化的特征。在空间演变过程中，形成“中部凸起、两翼塌陷”的空间格局；整体空间分布上，基本公共服务水平东部地区优于西部地区，南部地区优于北部地区，北部地区以沈阳市为核心，南部地区以大连市为核心，沿海地区优于内陆地区，部分地级市的基本公共服务水平在空间分布上呈现出集中连片的分布特点。

⒉ 辽宁省三大区域基本公共服务空间格局分析

依据辽宁省区域发展战略，将辽宁省划分为沿海经济带（葫芦岛市、锦州市、盘锦市、营口市、大连市、丹东市）、沈阳经济区（以沈阳市为中心，辐射抚顺市、本溪市、辽阳市、鞍山市）、辽西北地区（铁岭市、阜新市、朝阳市）三大分区。根据上述熵权TOPSIS法计算得出2015—2019年辽西北地区、沿海经济带和沈阳经济区三大分区的基本公共服务得分。计算结果表明，2015—2019年三大分区的基本公共服务得分始终保持沈阳经济区＞沿海经济带＞辽西北地区。沈阳经济区以沈阳市为核心，区域内部基本公共服务得分较为均衡，因而其基本公共服务得分位列三大区域之首，但其得分由2015年的0.4465下降至2019年的0.4334，这一结果反映出仅凭沈阳市一市发挥辐射带动作用，而其他城市在产业、基础设施等方面承接能力较弱，最终会造成整体区域得分下滑。沿海经济带是辽宁省对外开放的前沿，以大连市作为发展龙头，但其区域内部部分城市基本公共服务得分较低。因此，沿海经济带整体基本公共服务得分略低于沈阳经济区，2015—2019年沿海经济带基本公共服务得分由0.3858上涨至0.4137，得益于辽宁省沿海经济带建设的深入推进，加上盘锦市、丹东市、营口市、葫芦岛市及锦州市作为辽宁省沿海经济带的重要节点城市在大连市的牵动作用下不断融合发展，推动基本公共服务整体水平不断提高，沿海经济带基本公共服务水平对沈阳经济区具有潜在“赶超效应”。而辽西北地区作为辽宁省经济相对欠发达的地区，整体上基本公共服务得分较低，虽然安排专项资金及扶持政策，但以经济发展优先对基本公共服务的支持投入力度有限。因此，辽西北地区的基本公共服务水平较低。

四、辽宁省基本公共服务水平障碍因素诊断

（一）单项指标障碍因素分析

在对基本公共服务水平进行客观测度和空间格局分析的基础上，更重要的是要进一步探寻影响基本公共服务水平提升的障碍因素，以便有针对性地对现行基本公共服务水平的提升提出切实可行的政策建议。因此，为对辽宁省基本公共服务进一步诊断，本文引入了障碍度模型，基于2015年、2017年以及2019年数据计算得出单项指标障碍度。计算结果表明，辽宁省14个地级市的障碍因素年际变化差异较小。为找寻现阶段影响辽宁省基本公共服务水平提升的关键因素，基于2019年数据进行障碍度计算，表5是辽宁省14个地级市中障碍度数值排名在前五位的指标。

表5 辽宁省基本公共服务主要障碍因素

在辽宁省基本公共服务水平的障碍因素中X（人均绿地面积/平方米）、X（每万人地方财政科学技术支出/万元）、X（每万人公共图书馆图书总藏量/万册、件）和X（每万人道路照明灯数/千盏）是关键因素中出现频次较高的四个指标。指标所占权重越大对结果影响越大，将计算得出的指标权重与障碍度结合来看，障碍度与权重排序均靠前的X（每万人地方财政科学技术支出/万元）和X（人均绿地面积/平方米）为当前提升辽宁省基本公共服务水平应首要关注的指标。科学技术是当前经济社会发展的首要动力，地方财政科学技术支出对地区内部发展至关重要；绿地既可以改善生态环境又可以从侧面反映出经济社会的协调发展，现阶段人民更关注于精神文化需求，对于三生空间的质量要求不断提高。因此，这两个指标位居前列。X（每万人道路照明灯数/千盏）和X（每万人公共图书馆图书总藏量/万册、件）的障碍度也比较高，不容忽视。

（二）分类系统障碍因素分析

为深入剖析影响辽宁省基本公共服务水平提升的障碍因素集中于哪一子系统中，本文在计算得出各单项指标障碍度的基础上，基于2015年、2017年和2019年数据进一步得出辽宁省基本公共服务六大子系统障碍度（如表6所示），辽宁省基本公共服务六大子系统障碍度变化不尽相同。

表6 辽宁省基本公共服务子系统障碍度

为找寻现阶段影响辽宁省基本公共服务水平提升的关键系统，本文基于2019年数据借助障碍度模型计算得出了六大子系统的障碍度。在六大子系统中，辽宁省14个地级市障碍度排名第一的子系统是X（文化教育服务），这一结果与单项指标主要障碍因素相对应。障碍度排名第二的子系统在14个地级市中出现不统一的现象，X（基础设施服务）的障碍度在沈阳市排名第二，其原因在于沈阳市不断打造都市圈，“虹吸效应”致使人口大量涌入其基础设施服务供给无法满足需求；X（生态环境服务）的障碍度在大连市排名第二，其原因在于建成区用地面积与绿化覆盖面积之间的矛盾日益激化。其余地级市之中排名第二的障碍度均为X（社会保障和就业服务）。结合权重计算系数来看，文化教育服务与社会保障和就业服务的障碍度水平高且所占权重较大，这是造成辽宁省基本公共服务市际间差异的主要原因。2015—2019年多数城市X（文化教育服务）的障碍度数值下降，但X（社会保障和就业服务）的障碍度数值却呈上升趋势。因此，从子系统层的障碍度来看，X（社会保障和就业服务）是当前辽宁省应着重加大投入力度的子系统；虽然X（文化教育服务）的障碍度下降但仍较大应给予持续关注。

五、研究结论与政策建议

（一）研究结论

本文采用熵权TOPSIS法对2015—2019年辽宁省14个地级市基本公共服务指标体系进行了权重分析和整体评价，通过GIS技术借助Arcgis10.8软件采用自然断点法将基本公共服务水平划分为五种类型，并从整体和分区域的角度分析了基本公共服务的时空格局，在此基础上剖析和诊断障碍因素，得出以下研究结论：

第一，2015—2019年辽宁省14个地级市的基本公共服务水平呈现出不同程度的发展态势，基本公共服务得分排序相对稳定；辽宁省基本公共服务均值呈现出上升趋势，但整体水平不高，5年间基本公共服务水平提高了1.6%。标准差和变异系数的波动变化一致，其结果表明辽宁省基本公共服务市际间绝对差异与相对差异减小但仍显著存在，低水平地区与高水平地区之间的差距仍然较大，且地区之间“马太效应”显著，市际之间尚未形成基本公共服务均等化的发展趋势。

第二，整体来看，2015—2019年辽宁省基本公共服务水平的空间格局较为稳定，呈现出“中部凸起、两翼塌陷”的空间分布特征。基本公共服务水平东部地区优于西部地区，南部地区优于北部地区，沿海地区优于内陆地区。基本公共服务高水平地区逐渐呈现出以“沈阳市—大连市”“盘锦市—本溪市”为两极的“十”字型地域空间极化现象。省内三大分区的基本公共服务水平始终保持沈阳经济区＞沿海经济带＞辽西北地区，沿海经济带的基本公共服务水平对沈阳经济区具有潜在“赶超效应”。

第三，单项指标计算结果表明，影响辽宁省基本公共服务水平提升的障碍因素年际变化较小；分类系统障碍度计算结果表明，各个子系统的变化不尽相同。文化教育服务、社会保障和就业服务是当前影响辽宁省基本公共服务水平提升的主要障碍系统，每万人地方财政科学技术支出、人均绿地面积是主要障碍因素。

（二）政策建议

“十四五”时期是加快推进辽宁省全面振兴全方位振兴、实现高质量发展的关键时期，既面临重大发展机遇，又面临诸多风险挑战。完善基本公共服务体系既是振兴辽宁省的内在要求，也是推动辽宁省内区域协调发展的重要力量。基于上述研究结论，本文提出以下政策建议：

第一，因地制宜实施差别化的、具有梯度性的基本公共服务政策。根据辽宁省14个地级市的实际情况，针对基本公共服务较低及以下水平的地区，加大地方财政对基本公共服务六大子系统的优先支持力度，优化产业布局及产业结构，立足现有产业基础，培育发展新动能，完善人才发展环境，优化升级“兴辽英才”计划，加强就业政策供给保障，从而提升基本公共服务水平；针对基本公共服务中等和较高水平及以上的地区，沈阳经济区的设立和辽宁省沿海经济带政策的实施对基本公共服务水平的提升具有显著的正向作用，应继续积极贯彻，推进沈阳市基础设施服务不断完善以满足“虹吸效应”所带来的需求增加，推进辽宁省沿海经济带朝高质量方向发展，强化引领作用。

第二，积极对接国家重大区域发展战略。针对辽宁省基本公共服务三大区域发展水平并结合区域发展现状，现阶段辽宁省市际间应共同贯彻落实对接国家重大区域发展战略，辽西北地区融入京津冀协同发展战略，推进承接非首都功能的产业转移，深化区域产业联动发展；沈阳市与北京市对口合作，加快建立以沈阳市为核心的现代化都市圈；大连市则与上海市对口合作，推进辽宁省沿海经济带开发开放。在与外部地区联动对接区域发展战略的同时辽宁省地级市之间也应不断发挥内部之间的联动作用，找准自身定位，有效发挥比较优势，沈阳市与大连市发挥中心城市的带动作用，推动地级市间的产业分工以及产业园区建设、基础设施等方面联动，最终实现辽宁省基本公共服务均等化，形成辽宁省区域发展合力和新动力。

第三，统筹基本公共服务资源均衡配置。针对障碍因素的诊断结果应注重单项障碍因素突破与系统治理相结合，当前辽宁省应优先支持文化教育服务，针对人民不断增长的精神文化需求，应加强文化体系建设，推动文化事业发展，完善公共图书服务体系，不断开展全民阅读推广等图书系列活动，让人民享有更为丰富、更加高质量的精神文化生活。根据实证研究结果，社会保障和就业服务障碍度不断提高，应持续构建多层次的社会保障体系，强化就业援助，实施积极的就业政策，加强公共就业服务体系建设，不断完善基本社会保险制度，提升基本公共服务供给能力及社会治理水平。现阶段经济社会发展由传统模式加速向新科技革命驱动模式转型，辽宁省地方政府应加大地方财政科学技术支出，提高科学技术水平，加强科创资源引进，提升科技创新实力，实现高科技引领辽宁省产业转型，以科技创新驱动城市实现新发展，为推进辽宁省全面振兴全方位振兴取得新的更大突破。随着辽宁省新型城镇化建设的不断推进，应不断协调建成区用地面积与绿化覆盖面积之间的关系，构建合理的土地利用空间布局；不断改善城乡间、市际间基本公共服务水平提升速度之差，因地制宜完善美丽乡村建设计划，充分发挥市场在资源配置之中的决定性作用，推动辽宁省地方政府与市场协同合作，加强城乡基本公共服务供给力度不断丰富基本公共服务供给内容，提高人民幸福感及获得感。