农村经济合作社参与乡村治理路径探索——多案例研究

羊中太，薛亚博

(青海民族大学 政治与公共管理学院，青海 西宁 810000)

1 问题提出

党的十九大报告明确提出实施乡村振兴战略，强调加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。农村经济合作社是实现乡村振兴战略和提高基层社会治理成效的重要力量。柯麟彪认为，转型时期的农村社会治理在农民群体、社会组织、社会控制力、政治关系等层面发生了巨大变化，产生了乡村社会管理主客体矛盾，解决关键路径是重塑乡镇基层政权和村级正式组织的权威，完善乡村社会的自我管理机制[1]。李凯中认为，发展农村自组织是促进现代农业、促进农村区域营销、推动农民角色转变、维护农民权利、稳定农村社会转型的有效途径[2]。李建秋从社会资本与农民合作的关系层面论述了对于推进新农村建设的作用[3]。从合作社参与乡村社会治理的视角分析，合作社组织不但作为农村社会的内生组织对于农村社会政治、经济、文化等环境的治理和市场经济的改善有着积极影响[4]，同时，如果将合作组织嵌入农村社会，有利于打破农村社会原有“单一”化治理结构，重构农村社会内部治理结构，通过其强大的经济利益性引发农村社会治理模式转变[5]。综述现有研究，经济合作社是乡村公共事务的重要承载主体、培养农民民主意识的重要渠道以及乡村公共事务的协商决策主体，更是新农村发展的必然趋势。将研究重心转向合作社参与乡村社会治理的路径探索是对习近平总书记在哲学社会科学工作座谈会上指示总结乡村治理实践背后的中国逻辑和中国规律重要讲话精神的响应。

2 案例选择与背景介绍

2.1 典型案例与分析指标

本研究采用了评价性多案例分析方法。评价性案例研究是一种具有强烈的针对性和实践性的研究，主要用于评估某一个措施、政策的得失。它的目的在于从真实的案例事件中，评估一个项目的出台，一项政策的推行带来了哪些效果，进而对这些项目或政策作出相关建议。本研究的案例选取东部、中部、西部经济合作社参与乡村社会治理的参与模式，依据农民经济合作社在参与意识、参与态度、参与行为上的向心力和参与乡村治理的实际参与度具体分为三类：分散型参与、统一型参与和分离型参与。案例可提供详细的经济合作社参与乡村社会治理的具体表现形式，能够帮助研究者探索不同地域不同民族之间的村民通过经济合作社参与社会治理的路径优化对策。

其中分散性参与模式的代表性案例为青海省班玛县A经济合作社，统一型参与模式的代表性案例为安徽省巢湖市B经济合作社，分离型参与模式的代表性案例是浙江省杭州市C经济合作社。本研究的案例数据来源于实地调查以及网络公开的政府工作报告。按照学术惯例，本研究对出现的特指组织进行了匿名化处理。

2.2 案例介绍

本部分着重介绍三个典型案例的基本情况（见表一）。

表一 基本情况

2.2.1 分散性参与模式案例——青海省班玛县A经济合作社。

青海省班玛县A经济合作社地处于西部高原，社会文化类型为游牧文化，合作社股权架构为劳资合一型，劳动力结构为“哑铃状”。A经济合作社是2015年在工商部门注册成立的以藏茶种植、加工、销售为主要经营产品的农民经济合作组织。在参与意识方面，A经济合作社对农村基础设施的建设和维护缺乏足够的兴趣。向村委会提出建议的主观能力薄弱；参与乡村公务的知识使用度低。在心理上，对村委会的决定没有足够的重视。在参与态度方面，经济合作社对乡村事务采取了冷漠的态度，主动承担某些村庄公共事务的积极性低。在有效参与方面，A合作社成员在参与农村事务方面的期望和满意度较低。当经济合作组织在资金分配上为提供农村公共产品提供财政支持时，合作社成员表现出不支持态度。在民主参与上与村内相关参与主体站在平等的立场上协商共治的情况并不常见。

2.2.2 统一型参与模式案例——安徽省巢湖市B经济合作社。

安徽省B经济合作社地处中部平原，社会文化类型为农耕文化，合作社股权架构属于劳资合一型，股份由全体村民共有，有科学规范的组织章程，劳动力结构为哑铃状。B经济合作社是2017年在工商部门登记注册的农民经济合作组织，主要负责合作社资产的运营和管理。 在参与意识方面，B经济合作社非常重视乡村公共基础设施的建设。合作社成员为村委会建言献策的积极性高，利用自己的才能积极参与村内公共事务，特别重视村委会做出的决定。在参与态度上，合作社B的成员积极参与到乡村的公共事务中，并积极承担处理乡村特定问题的责任，在参与治理的过程中具有很强的有效性和满足感。在参与行动层面上，B经济合作组织为发展农村公共财产提供更大的财政支持。在民主参与上与村内相关参与主体站在平等的立场上协商共治的情况并不常见。

2.2.3 分离型参与模式案例——浙江省C经济合作社。

浙江省C经济合作社地处东部沿海地区，社会文化为沿海文化，合作社股权架构属于劳资联合型，劳动力结构为橄榄状。C经济合作社是2016年在工商部门登记注册的农民经济合作组织,主要负责供应组织社成员所需的化肥,协助成员销售农作物，提供相关的技术信息和咨询服务。在参与意识方面，C经济合作社对乡村公共基础设施的建设给予了很大的重视。合作社成员认为有义务向村委会建言献策，但他们没有主动直接参与村内公共事务。在参与态度方面，合作成员对参与乡村事务的热情不高，对参与治理的效果也不太满意。经济合作社在资金分配上对农村公共财产的财政支持较少。在民主参与方面，在民主参与上与村内相关参与主体站在平等的立场上协商共治的情况更为普遍。

分析得出：陆大道院士提出的区域发展的空间结构理论仍适用于如今的中国，但自2015年开展的脱贫攻坚工作以及如今发展的乡村振兴战略引导下，东、中、西部农村地区的经济差距和精神文明差距正在逐步缩减，农民群众对以习近平同志为核心的党中央充满信心，支持政府政策程度前所未有。横向对比中发现，安徽省巢湖市B经济合作社采用的统一型参与模式相对有效地提高了村民参与公共事务的积极性，在参与态度和参与效能层面与国家基层社会治理现代化改革期望高度吻合。但对比中发现：东、中、西部的经济合作社在参与乡村治理中仍有诸多共性问题。经济合作社参与乡村治理主要是依靠合作社的领导者和村委会发挥参与治理的作用，而合作社成员多数存在“搭便车”行为，在参与本村公共事务工作的过程中农牧民参与度偏低。而且村干部“官本位”思想还客观存在，也没有将原子化的农牧民培育出具备民主、参与、合作、主体意识的新思想。

3 合作社参与乡村治理困境

3.1 长期存在的自上而下的管理观念和意识

首先是农村干部的观念与意识。中国传统乡村社会历经千年“自治”、“官治”以及“官绅共治”的管理制度，根深蒂固的自上而下的管理意识一时间还不能快速过渡到现在所要求的多元治理思想。其次是合作社成员的参与意识。由于经济合作社的前身广义上定义为人民公社，农民仍停留在将合作社视作单纯的经济组织，侧重于开展扩大再生产活动，虽为农民开辟了脱贫致富途径，但客观上导致大多合作社负责人更追逐利润，忽略了经济合作社作为一个新的治理主体嵌入乡村治理结构当中的合法性基础[6]。再有很多农民对经济合作社的作用和如何通过合作社参与乡村社会治理的形式了解不足。

3.2 合作社自身发展不规范

合作社现如今在大部分地区仍作为经济类组织，自身发展面临成员无法合作甚至破坏合作的行为。农民合作行为是建立在经济合作社带给组织成员的可衡量价值大于合作所需的成本时才会发生。合作社自身发展不规范主要表现在以下方面：一是组织内部管理制度不健全。管理制度的民主化、科学化、现代化与经济合作社组织的运行效率有直接联系，但由于经济合作社大多位于农村，缺乏具备现代管理知识的人才导致管理制度表现出失序状态：对下，导致组织成员的号召力不足、对上，导致组织领导的权利不能得到监督与限制。二是合作社领导对合作社自身的民主属性不能形成明确认识。合作社是马克思主义合作经济思想的现实结晶，现如今的大部分合作社都没有将马克思主义合作经济思想作为合作社发展的重要理论支撑，一味追求经济效益的实现，忽略了思想中提到的合作社组织的民主职能。

3.3 现行乡村管理体制有待改革

合作社参与基层社会治理的本质是在政府引导下形成农村各类自组织相互协同的自治体系，需要基层政府充分放权，由代表不同利益偏好的农村自组织通过有效途径影响公共决策，合法合理管理本村事务。现行的乡村管理体制与习总书记提到的德治、法治和自治相结合的农村善治体系发展要求明显不适应。一方面体现在县乡政府层面，仍然较多参与农村公共事务，仍在农村公共事务上坚持自上而下的管理模式，没有对中央大力进行的“放管服”改革进行解读，使得村两委和农村自组织在很多公共事务决议上参与效能低。另一方面体现在村两委层面，全国普遍存在村两委主要负责人仅仅熟悉村民代表大会制度，忽略了对农村自组织的民主引导。在实际调研中发现，村民以个人身份参与公共决策时，会出现不发言、只举手的情况，往往导致村民的实际需求通过民主渠道进行沟通的效果不佳。

3.4 相关法律法规保障有待完善

经济合作社参与农村社会治理机制需要相关法律法规保证其合法性、科学性与民主性。以《村民组织法》和《村民委员会组织法》为代表的法律法规明确了农村自组织的自治地位，规定由村委会处理本村的公共事务，调解纠纷，协助维护社会稳定等职能。但对于农村自组织的职能划分，相关法律并没有给予明确界定。经济合作社如何参与乡村治理明细的法律条文仍需立法部门予以明确规定。

4 参与路径探索

东、中、西部经济合作社参与乡村社会治理困境有诸多相似之处，通过分析共性问题可以探索合作社参与乡村治理的主要路径。推进农村经济合作社组织参与乡村治理的核心是必须坚持党委领导，坚持以本村农牧民为主体地位的基础上，不断深化农村改革，利用市场催生出的经济合作社组织作为乡村治理的一个主要力量，有利于构建德治、法治、自治相结合的具有中国特色的乡村治理体系。主要路径如下：

4.1 转变观念和意识，推动参与公共决策制定的程度

十九大报告指出要加快公民参与、社会协同的多元治理格局构建。农村经济合作社作为乡村社会治理的一股重要力量，推动其参与乡村公共决策制定是保障农牧民切身利益的关键抓手。农村经济合作社作为新农村建设的主要载体，以集体组织形式参与乡村公共决策制定，有利于克服农民个体参与态度冷漠和民主法制意识薄弱等影响因素。二是转变对农村经济合作社的固有认知，既要重视合作社的经济组织属性，也要发挥经济合作社在乡村公共事务管理的社会组织作用，深刻理解合作社的自主性组织特性，充分发挥自组织反映本组织成员诉求、教育培养组织成员参与乡村治理主动性的作用，推动公共决策的科学化、民主化与现代化。

4.2 鼓励参与公共物品提供，促进公共物品供给多元化

农民经济合作社作为党委领导、政府负责、农民参与的自组织，首要的属性便是公共性，这是经济合作社参与乡村社会治理的基本逻辑。由此，经济合作社参与农村公共物品提供的具体事务分为两方面，一是承担乡村公共基础设施、居住环境、公共活动等方面的工作和服务，从而增强合作社与农村间的现实联系，逐步提高个体农民对乡村治理的参与意识。二是参与乡村社会秩序维护，鼓励合作社与村两委一起协调农民利益、化解邻里矛盾。合作社应凭借组织优势，吸引农民参与到合作社的生产经营活动中，为农牧民提供就业和增收机遇，达到乡村社会和谐稳定、共同致富的愿景。

4.3 加强合作社自身建设，保障合作社发展规范化

首先优化合作社行政组织结构，引导合作社成员遵循规章制度参与到合作社日常管理工作中，明确合作社成员的义务和权利，推广试行全成员代表大会制度。二是以县为单位对现有登记在册的经济合作社进行普查和清理，把为骗取政策补贴的空壳社清理出去，让未参与合作社的农民以及合作社成员明晰国家对乡村振兴的决心，从而解决合作社发展内在驱动力不足的问题。三是因地制宜，效仿安徽省巢湖市B经济合作社的发展模式，在能力范围内由村两委牵头将全部村民吸纳为合作社成员，坚持按劳分配为主体的原则发展乡村振兴战略新高地。

4.4 完善法律法规，为合作社参与乡村治理提供法律支持

完善《农民专业合作社法》、《村民组织法》等相关法律的实施细则，细化经济合作社参与乡村治理中的权利和责任，让合作社作为治理主体之一参与乡村公共事务有法可依。在相关解释性法律条文中划定合作社的组织特性，明确农村合作社可以参加乡村社会治理的规定，从而加快推动合作社在乡村公共事务参与中的角色转换。