浅谈政策落实跟踪审计研究

袁优美

2008年，审计署在《2008至2012年审计工作发展规划》中提出将“国家政策重大政策措施的执行”作为跟踪审计试点。2014年，我国正式提出政策落实跟踪审计，2015年5月开始，审计署按月对国家重大政策落实跟踪审计结果进行公告，于2016年改为按季公告，目前共公布30份审计公告。2018年，中央审计委员会首次提出“全面覆盖”，国家审计从此迈向全面覆盖新时代，我国政策落实跟踪审计也迈向新台阶。但是相比国外逐渐成熟的跟踪审计研究，国内学者在此领域的研究还不够全面。在这种背景下，我国审计机关在政策中如何进行跟踪审计非常值得研究。

一、政策落实跟踪审计研究现状

（一）政策落实跟踪审计目标

政策落实跟踪审计是新常态下国家审计的新使命（浙江省审计学会，2017），作为一个新型概念，由于政策跟踪审计是对整个政策运行的周期实施审计，所以可对政策落实的各环节了解更加全面（Harris，2010），其目标是一种综合性目标。

从整体目标来看，实质上就是促进国家政策措施的有效落实，同时在落实的过程中结合实际不断完善政策措施，实现政策的既定目标（审计署上海特派办，2020；Rosenbach M.等，2018；刘家义，2016）。从具体目标来看，可以分为三个层次：第一，国家政策的顺利执行并达到制定的最初目标（Glynn等，1996）；第二，政策的科学性、合理性、兼容性得到提升（常凌杰、郭爱芳，2018）；第三，通过政策落实审计以此发挥出国家审计的“免疫功能”（苏孜、何延平，2016）。而审计机关在实行审计活动的过程中，要切实将政策的“最先一公里”与“最后一公里”进行贯通，实现政令畅通（杨桂花、王莹娟，2021）。

（二）政策落实跟踪审计内容

政策落实跟踪审计内容实质上就是围绕政策、项目、资金展开（赵景媛，2018；苏孜等，2016；Dodaro，2009），实现政策目标是主要目标，这也决定政策落实跟踪审计的主要任务是检查国家下达的重大决策的执行情况和效果。项目及资金作为局部目标，学者们一致认为应重点审查政策项目是否配套及资金使用情况是否合理（赵景媛，2018；Dodaro，2009）。但对政策审计关注重点的意见存在分歧，总结发现主要分为政策制定审计、政策执行过程审计、政策执行效果审计，但是大多学者主张政策落实审计应当关注政策的执行方式以及政策的效果（陈希晖、邢祥娟，2017）。

对于政策的制定是否需要审计有两种看法，一种看法认为政策落实跟踪审计应当包括对其本身和制定的审查（王慧，2017）；另一种看法则与之相反，认为该项审计活动一般指公共政策的执行情况，审计过程不包含对政策本身及制定的审查（王彪华，2012），而公共政策审计致力于提高公共组织的效率，但不致力于政策公开和设计（Jon Pierre，2018），美国行政管理学者G·艾利森指出，“在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余的90%取决于有效的执行”（戴维·米勒、韦衣·波格丹，1992）。

政策执行过程审计应关注政策是否得到有效的执行（陈希晖、邢祥娟，2017），执行相关各方的行为方式是否与政策制定者的预判相符（Shulock N，2007）。审查不同地区及部门具体的落实情况，研究影响政策执行的相关机制以及各项政策之间的相互作用关系，对于政策与政策之间的负面关系进行改善（赵景媛，2018），以达到政策之间的协同效应。

政策执行效果审计在一些国家已经发展为使政策合法化的一种手段，而不是仅就政策是否得到有效执行和公共资金是否得到适当支出提供独立的审计意见（Linda M，2007）。我国总体上分为直接效果、间接效果、整体效果（陈希晖等，2017），具体分为政策的执行机制与过程、执行过程中资金与资源的管理与运用、执行结果是否达到政策既定目标，以及对政策制定的评估（蔡春等，2016）。

（三）政策落实跟踪审计评价依据和标准

政策落实跟踪审计是政策审计的重要类型，本质上是政策绩效审计。但并非政治判断的补充，而是通过有用的审计信息，评价公共政策在经济、效率和效果方面的绩效，从而改善公共资源的使用效益（Glynn和Murphy，1996）。政策执行是否能够达到既定目标还需要进一步的审计评价，Mary（2010）首次提出运用政策评估的方式完成政策落实跟踪审计工作，通过对比后期执行成果与初期的政策要求，可以得到政策完成的效果。在评价的依据和标准上，国内外研究主要围绕评价指标和构建评价体系展开。

在评价指标层面，从多方面考虑，不应设置定性指标，不同省市不同部门应当选取不同的指标（郭大江，2016），要运用不同的绩效指标对不同行业的政策落实进行评价（Ernstand Young，2013）。衡量评价指标时，要考虑到经济政策的合法性、合理性、科学性、适用性、可操作性和绩效性（秦荣生，2011）。

在评价体系的构建层面，主要是从原来的三维模式发展到现在的五维模式。三维模式是从形式、事实和价值三个维度对公共政策主体、过程、结果和影响进行监督、评价、建议、咨询等的审计活动，开创性地提出公共政策审计应遵循形式、事实和价值三维评价标准（王姝，2012）。此后，三维评价标准引入政策落实跟踪审计，形成形式、事实和价值三维视角下可复制、可推广的公共政策落实跟踪审计的具体做法（淄博市审计局课题组，2016）。之后，在不断的发展实践中，三维评价标准增加了两个维度：流程维度、学习与成长维度，构建了公共政策落实跟踪审计的五维评价体系（魏明、席小欢，2017）。另外，也有学者借鉴平衡计分卡绩效评价思路，构建以政策落实维度、项目建设维度、财政资金维度、审计整改维度为准则层的政策跟踪审计绩效评价体系（李洋宇，2018）。

二、我国政策落实跟踪审计存在的问题

2014年10月，《国务院关于加强审计工作的意见》出台，国家重大政策措施贯彻落实跟踪审计正式开始。目前我国的政策落实跟踪审计主要在精准扶贫、乡村振兴、减税降费、就业补贴、生态补偿等方面开展，国家重大政策落实跟踪审计从原来的（2015年）按月审计改为按季审计（2016年），审计署会发布每个季度国家重大政策措施落实情况跟踪审计结果公告。以往发布的公告和整改披露显示，损失挽回主要体现在问责和纠正上（闫雅雯，2021）。而在政策落实问题上分为几个方面。第一，组织管理不够健全。审计项目实施时间长，频次高，投入大量的人力，现场的管理工作变得复杂（审计署上海特派办，2020）。第二，审计人员专业度有待提高（浙江省审计学会，2017；上海市审计学会，2017），目前大部分审计人员属于财务收支类人才，政策落实跟踪审计实质上是政策落实绩效审计（杨桂花，王莹娟，2021），由于审计人员对数据采集分析以及政策的学习不够，从而影响审计结果的客观性（审计署上海特派办，2020）。第三，审计计划不够全面，重点有待明确。一方面计划管理处于一种粗放、盲目的管理状态；另一方面缺少与之相匹配的操作指引，导致实际工作中审计效率低下从而影响审计质量（浙江省审计学会，2017）。第四，审计成果反馈运用情况不佳（朱智鸿、赵明华、陈文红，2017；赵景媛，2018），针对财务问题审计督促效果明显，但是在宏观层面的政策落实运用情况不佳。

三、完善我国政策落实跟踪审计的对策

针对上述研究中的问题，我国学者提出对应的解决方法。在组织管理上，一是建立领导小组统率全局，二是科学安排内部组织分工、分层管理（苏孜、何延平，2016；审计署上海特派办，2020）。在人才培养上，审计人员需要提高自身的宏观理论素养和知识储备（浙江省审计学会，2017）。在计划安排和审计重点上，计划安排要以政策的落实为主线，统筹规划建立以滚动审计为核心的项目库，进行动态管理实现资源配置最优化（上海市审计委员会，2017），结合具体的审计项目确定实施时的重点，利用大数据技术对数据进行总体分析（审计署上海特派办，2020）。在成果运用上，出具阶段性审计报告，适时公告审计结果（赵景媛，2018），完善评价和考核体系，加强结果利用（朱智鸿等，2017）。

四、结论

通过梳理文献可以看出，国外对于政策跟踪审计的研究发展时间较长，而相比之下国内研究起步稍晚。我国从2014年8月起审计署才大范围组织各级审计机关开展政策跟踪审计工作。经过几年的沉淀，我国在政策跟踪审计理论研究方面也形成了许多成果。总的来看，国内外大部分的研究主要聚焦于政策跟踪审计基础理论研究，为政策跟踪审计的实际工作提供了有力的指导。

从理论研究上来看，目前大多数学者主要是从不同的要素方面进行研究，而不是从整体出发再进行细化，这就导致研究结果没有统一性。另外随着科技的飞速发展，新兴技术的应用逐渐普遍，研究没有体现新时代背景下的新型理论和内容。笔者认为，结合“十四五”规划强调的“加快数字化发展建设数字中国”，政策落实跟踪审计作为国家审计的重点之一，应构建政策落实的区块链平台，形成实时监督系统，利用大数据技术进行数据的整体性分析，可以有效解决目前存在的问题。