事业单位所办企业改革发展的思考

周巧兰

我国大部分事业单位实行财政差额补助，上个世纪90年代，由于市场经济兴起及自身经费保障不足，事业单位掀起兴办企业的热潮，中央以及地方事业单位利用自身技术、资源等优势，兴办了一大批附属于行政事业单位以从事第三产业为主、自主经营、独立核算的中小型企业。20多年来，这些企业在弥补事业单位经费不足、安置分流人员、促进科技成果转化、盘活闲置国有资产等方面发挥了积极作用，但随着社会主义市场经济体制和公共财政体系逐步完善，这些企业渐露出经营管理体制不完善、业务范围局限、市场活力不足、创新能力弱等缺陷，存在很多亟待解决的问题，迫切需要树立创新思维，按照深化国有企业改革的决策和部署，针对企业发展面临的重大矛盾与问题，创新体制机制，完善监管体系，增强企业活力，加快推进企业改革，实现国有资产保值增值。

一、中央部门事业单位所办企业发展现状

2014年底，中央部门事业单位所办企业共10 000余家，从业人员约150万人，资产总额17 000多亿元，所有者权益7 000多亿元。根据目前国家有关政策，事业单位原则上不再允许办企业，同时根据当前国有企业集中统一监管改革方向，现有企业正在进行脱钩划转、市场化处置等改革，因此中央部门事业单位所办企业家数呈逐年递减趋势。相关数据显示，当前中央党政机关和事业单位所属的经营性国有企业、国有控股企业、控股上市公司总数有5 000—6 000家。其中，资产规模多在数百万到数千万元之间，10亿元资产以上的企业寥寥无几。截至2020年底，笔者所在农业农村部下属事业单位所办企业在经历一年多脱钩划转、清理注销后，剩余489家企业，企业规模大多为中小微型，主要经营与农业相关业务。

二、中央部门事业单位所办企业存在的问题

随着市场经济不断发展和国有企业改革不断深入，中央部门事业单位所办企业逐渐显现出一些弊端和问题，主要表现在如下几方面。

（一）缺乏统一标准的监管体系，难以实施有效监管。从中央层面来看，国有企业主要分为四类：一是由国务院国资委履行出资人职责的大型企业集团，如中国航天科工集团有限公司、中国石油化工集团有限公司等，大多属于工商类企业；二是由财政部履行出资人职责或国有资产监管职能的企业，包括中央金融企业、中央文化企业以及中国邮政集团公司、中国铁路总公司、中国烟草总公司等企业，涉及金融类、文化类和工商类企业；三是由中央部门直接管理，财政部负责国有资本管理事项的企业，这些大多属于工商类企业；四是军工及涉密企业，由相关部门单位直接管理。根据公开数据，截至2021年6月，国务院国资委履行出资人职责的中央企业共96家，财政部履行出资人职责的中央企业4家、中央文化企业3家、中央金融企业26家。本文所涉及的中央部门事业单位所办企业属于以上分类中的第三类，虽然也是国有企业，但其与财政部、国资委等国务院指定监管机构的国有企业拥有不同的监管体系，在人事安排、财务管理、重大事项等方面，均受其投资人，即中央部门事业单位直接管理，财政部仅负责汇总企业财务经营、资产情况，并对重大国有资产配置、使用、处置等事项进行审核和监督管理。在这种情况下，各行政事业单位所拥有的权力被无限扩大，成为了对其投资设立的国有企业或其他国有资产实体具有绝对控制权的主体。因此，这类企业很难受到专门针对央企、国企监管政策的影响，也不为社会公众所熟知。

（二）企业行政化思维观念突出，内部管理不规范。由于历史原因，部分企业仍存在“事企不分、管办不分”问题。一部分中央部门事业单位对所属企业仍采用行政化管理方式，事业单位和所办企业之间关系混乱，人员、资产混用，产权模糊不清，责权意识淡薄。企业无偿占有使用事业资产与事业单位随意抽撤、调用企业资金和资产的现象并存。部分企业仍延续着行政管理的模式和思路，思维观念转变难，创新发展能力不足，阻碍企业的改革发展。企业国有资产管理、财务管理等管理制度不够健全，未建立完整规范的内部控制体系，部分企业存在制度落实不到位的情况。根据国家审计署公开审计报告显示，部分中央部门事业单位所办企业存在国有资产管理不规范、合同管理混乱、会计基础工作薄弱等问题突出，个别企业财务管理制度长时间未修订，已远远不能满足当前财务核算和内部控制需要。

（三）企业具有高度依赖性和次生性，自主创新发展能力不强。中央部门事业单位所办企业是主办单位职能延伸或技术成果转化的产物，与主办单位依存度较高，企业“等靠要”现象严重。从经营业务上看，企业的收入主要来自受事业单位委托经营管理资产的管理费收入或运用科研事业单位成果转化形成的收入，受有关政策变化影响较大。从企业人员结构上看，部分企业主要管理人员由事业单位人员兼任，因事业单位人员不能同时在企业取酬，企业效益好坏与管理人员薪酬无直接关联，导致企业经营积极性不高，缺乏自主创新发展动力。同时，大部分企业规模小、业务单一、经营效益不高、总体实力不强，整体收益不具备可持续性。

（四）企业用人机制不活，缺乏经营管理人才。企业人员内外流动性差，没有形成可进可出、可上可下的企业竞争文化。部分企业人员为上世纪90年代末期国家机构改革由原行政事业单位分流到企业的职工，由于政策原因不能轻易辞退，因此这部分职工仍存在端“铁饭碗”思维和吃“大锅饭”心态，难以适应现代企业市场化、竞争化要求。企业缺乏开拓新业务的能力和勇气，绩效分配方式未能充分起到对员工的激励作用。加之企业普遍存在人员年龄结构老化、文化程度偏低，真正懂管理、会经营的人才匮乏、专业技术人才断层等问题，在某种程度上制约着企业改革发展。

三、当前事业单位面临的改革新要求

加快推进中央部门事业单位所办企业改革，是切实解决企业现存问题、促进转型发展的必由之路，更是全面深化国有企业改革的迫切要求。

（一）习近平总书记关于国有企业改革的重要论述，为事业单位所办企业改革指明了方向。党的十九大以来，习近平总书记就国企改革发展作出许多重要指示批示。党的十九大报告中明确提出：“要完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制，加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组，促进国有资产保值增值，推动国有资本做强做优做大，有效防止国有资产流失。”2018年6月，习近平总书记在山东考察时指出：“国有企业要深化改革创新，努力建成现代企业。”2018年9月，习近平总书记在中国石油辽阳石化公司考察时强调：“坚持党对国有企业的领导，必须一以贯之；国有企业建立现代企业制度，也必须一以贯之。”习近平总书记关于国有企业改革发展的重要思想，为深入推进事业单位所办企业改革指明了方向。

（二）全面深化国有企业改革意见的实施，为事业单位所办企业改革明确了时间表和路线图。2015年8月，中共中央、国务院印发《关于深化国有企业改革的指导意见》，明确“稳步将党政机关、事业单位所属企业的国有资本纳入经营性国有资产集中统一监管体系，具备条件的进入国有资本投资、运营公司……到2020年，形成更加符合我国基本经济制度和社会主义市场经济发展要求的国有资产管理体制、现代企业制度、市场化经营机制，国有资本布局结构更趋合理”。2018年5月，中央全面深化改革委员会第二次会议审议通过《推进中央党政机关和事业单位经营性国有资产集中统一监管试点实施意见》，直指问题焦点——“理顺中央党政机关和事业单位同所办企业关系，实现企业健康发展和经营性国有资产保值增值。”2020年8月，《国企改革三年行动方案（2020—2022年）》正式印发，国资委等监管机构把推进完成经营性国有资产集中统一监管作为其中一项重要任务被明确。

（三）国家治理体系和能力重大课题的提出，为事业单位所办企业改革提供了重要思路。党的十八届三中全会首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”这个重大命题，并把“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”确定为全面深化改革的总目标。党的十九大提出：“到2035年，各方面制度更加完善，国家治理体系和治理能力现代化基本实现；到本世纪中叶，实现国家治理体系和治理能力现代化。”党的十九届三中全会指出：“必须加快推进国家治理体系和治理能力现代化。”事业单位所办企业作为国家治理体系的重要组成部分，应当将企业改革发展上升到有助于完善国家治理体系的高度去思考去谋划。

四、加快推进事业单位所办企业改革发展的思考

按照党中央国务院部署，在2020年底前，国有企业改革要在重要领域和关键环节取得决定性成果。事业单位所办企业一方面要做好管理体制改革和人员结构调整，另一方面要面对强大的市场竞争压力，生存和发展面临双重考验。因此，迫切需要运用创新思维，坚持问题导向，从体制机制、产权关系、产业布局、监管体系、人才建设、党的领导等方面探索全新的改革方式，激发企业内在活力，促进事业单位所办企业良性发展。结合事业单位所办企业实际，具体有如下几点思考。

（一）整合重组企业，组建企业集团。按照“整合发展一批、划转重组一批、另行处置一批”的原则对此类企业进行重新整合。从行业整体布局来看，可对同一部门内或同行业、同地区现有事业单位所办企业逐步实行联合，以实现资源共享、优势互补、信息交流、降低成本、创造效益。从单个事业单位主体来看，可清理整顿低效益企业，整合重组现有企业，结合经营类事业单位改革和经营性国有资产集中统一监管要求，按照现代企业制度组建企业集团。授权企业集团自主经营权限，运用市场机制在社会服务领域和机关各类服务中开展竞争，提升事业单位所办企业整体竞争实力，实现国有资产保值增值。

（二）调整产业布局，培育核心竞争力。围绕事业单位、国有企业改革方向，推动事业单位所办企业产业布局优化、结构调整。对于与事业单位主业相关性不强，或无发展前景、亏损、缺少竞争力的企业，关停并转，妥善解决人员安置问题，减少国有资产的损失。对所占股权比例很小，在决策、经营、管理等方面缺乏话语权的参股企业，通过公开交易市场，转让股权退出投资。对有发展潜力的企业，做好清产核资，摸清家底，清理历史遗留问题，为企业发展卸下包袱，轻装前进。优化资源配置，推进资源横向联合、纵向整合和专业化重组，鼓励企业积极参与市场竞争，培育企业核心竞争力，增强企业活力和影响力。

（三）明晰产权关系，完善法人治理结构。遵循市场经济规律和企业发展规律，坚持事企分开、所有权与经营权分离，使事业单位所办企业真正成为依法自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的独立市场主体。明晰企业产权关系，确立企业市场主体地位，建立健全党组织、董事会、监事或监事会、经理层，完善法人治理结构和运行机制，建立灵活高效的市场化经营机制，落实企业法人财产权和自主经营权。结合企业改革发展实际，适时引入非国有资本参与事业单位所办企业改革，推进部分企业混合所有制改造，探索实行混合所有制企业员工持股，推动有条件的事业单位所办企业上市等。

（四）完善监管体系，提高国资监管效能。以国有资产保值增值为目标，建立完善企业国有资产管理、企业重大事项报告、企业负责人经营业绩考核等制度体系，实现国有资产监督管理制度化、规范化。以出资人监管为导向，实现从管人、管事、管资产向管国有资本转变，依法全面履行出资人监管职责。因企施策，按照要求适时推进经营性国有资产集中统一监管。创新企业国有资产监管手段，改变行政化监管方式，强化对企业关键业务、重点环节的有效监督。推进企业内部控制体系建设，维护国有资本权益，防止国有资产流失。

（五）重视人才建设，完善市场化用工制度。人才是企业发展的关键，事业单位所办企业想要发展壮大，必须培养和造就一支思想过硬、技术精湛、适应市场经济发展的人才队伍。要有计划地对人员年龄、学历、业务能力等方面的结构进行合理优化整合。通过各种途径选拔和引进专业人才，建立人才激励机制，最大限度地调动他们的创造潜能和积极性。要建立与岗位职责、企业效益挂钩的收入分配和增长机制，合理拉开收入分配差距，完善市场化用工制度。探索实行职业经理人制度，建立管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的市场化选人用人机制，提高企业作为市场经济主体的活力与竞争力。

（六）坚持党的领导，加强企业党组织建设。坚持党的领导、加强党的建设，是国有企业的“根”和“魂”，是我国国有企业的独特优势。在深化事业单位所办企业改革的同时，要坚持党对企业的领导不动摇，发挥党组织政治核心作用，把方向、管大局、保落实。坚持建强企业基层党组织不放松，为做强做优做大事业单位所办企业提供坚强的组织保证。坚持党组织对企业选人用人的领导和把关作用，加强企业领导人员管理，坚持反腐倡廉建设，对权力运行进行有效监督。

总之，从最开始为适应市场经济发展应运而生，到成为弥补事业经费不足的“造血机器”，再逐渐成为各个事业单位的“经济包袱”，事业单位所办企业的改革发展是一个长期摸索、不断实践的过程。面对时代变化，我们必须按照党中央、国务院对国有企业改革的决策部署，立足新发展阶段，完整、准确、全面贯彻新发展理念，运用创新思维，破解企业改革发展面临的重大矛盾与问题，找到适合其自身发展的路径。只有这样，事业单位所办企业才能真正成为推进市场经济体制改革和经济社会发展的有生力量。