联合国海洋保护“30×30”目标推行中存在的问题及相关优良示范

王 茜，刘 勤，余丽萍，高 凌，沈映君，陆亚男

（中国水产科学研究院东海水产研究所，农业农村部远洋与极地渔业创新重点实验室，上海 200090）

2020年，联合国在《2020年后全球生物多样性框架》预稿中首次提出“30×30”目标。2021年10月在中国昆明召开了《生物多样性公约》缔约方大会（conference of the parties）第15次会议（以下简称COP15）的第一次会议，COP15的第二次会议计划于2022年12月在加拿大蒙特利尔召开，大会将加速推动《2020后全球生物多样性框架》的形成，以扭转全球生物多样性丧失的局面，并确保最迟在2030年使生物多样性走上恢复之路，因此，“30×30”目标成为大会备受瞩目的议题之一。

1 “30×30”目标的产生背景及发展历程

1992年，在巴西里约热内卢举行的联合国环境与发展会议（United Nations Conference on Environment and Development）上，150多个国家及地区正式签署了《生物多样性公约》（Convention on Biological Diversity，CBD）。《生物多样性公约》是一项具有法律约束力的国际条约，旨在最大限度地保护地球上多种、多样的生物资源，实现可持续发展。其主要目标是“保护生物多样性”“可持续利用生物资源”以及“公平、公正地分享利用遗传资源所产生的惠益”。截至2021年，共有196个缔约方签署了该公约。

在CBD提出后的30年间，全球生物多样性保护成果并不理想。2010年，联合国制定了《2011—2020年生物多样性战略计划》及“爱知生物多样性目标”，其中，“爱知生物多样性目标”中的“目标11”规定，通过有效合理的管理，建立典型区域及保护地等良好的连通体系；以及通过其他有效的区域保护措施，到2020年时至少让10%的海岸与海洋（特别是生物多样性丰富和生态服务系统比较重要）的地区获得保护［1］。但在过去的10年中，各国在保护行动上有所保留，并未很好地达到遏制全球海洋生态恶化的目的，“爱知生物多样性目标”中提出的20个具体目标无一完全实现［1］，全球生物多样性总体仍在恶化。联合国在2019年时发布的《全球生物多样性与生态系统服务功能评估报告》显示，“由于人类活动造成的海洋污染、对沿岸的不当开发、对野生鱼类、贝类等海洋资源的过度捕捞已经对海洋生物多样性和海洋环境造成难以逆转的影响［1-2］”。联合国第五版《全球生物多样性展望》中对“爱知生物多样性目标”完成情况进行评估，结果认为，截至2019年，“爱知生物多样性目标”描述的内容仅完成不到20%［2］。

“30×30”目标的理念由来已久，早在2003年时，由世界自然保护联盟（International Union for Conservation of Nature，IUCN）举办的世界公园大会（World Parks Congress，WPC）中就提出过需要保护全球20%～30%的海洋；2014年，IUCN再次提出应当设立更多的海洋保护区，并且保护区应覆盖每种海洋栖息地的30%［3］；2016年世界自然保护大会（World Conservation Congress，WCC）进一步提出“是否可以在2030年实现保护全球30%的海洋？”［3］这一设想。随后，2020年5月，联合国CBD秘书处发布了《2020年后全球生物多样性框架》预稿（Post-2020 Global Biodiversity Framework），预稿中首次提出了“到2030年，至少使30%的海洋得到有效保护”的行动目标，简称“30×30”目标［4］。

2 “30×30”目标推行中存在的问题

近20年来，全球海洋保护区总面积虽然增加了10倍有余（2000年时为200×104km2，2020年达到2 772×104km2），但截至2021年，全球232个海洋生态重点区域中仅有不到10%的区域被保护区覆盖［5］。

在“30×30”目标提出后的2年间，全球大多数国家和区域把关注点主要放在了扩大海洋保护区面积上，而“保护区范围界定”“管辖水域连通性”“公海保护机制及利益分配”“生态系统保护成效评估指标”“公海脱碳”等核心及关键问题并没有及时形成制度或得到解决。目前在“30×30”目标推行中主要存在如下亟需解决的问题。

2.1 保护区范围难以厘清，一些行动指标难以量化

海洋生态系统与陆地生态系统有所不同，海洋是具有很大连通性的复杂的三维立体空间。完全基于平面来理解海洋保护区的范围是不精确的［1］。这就需要各国及各区域管理组织因地制宜，尽快确定各自海洋保护区的范围，各国及各区域关于“30×30”目标倡议中的保护区范围应当以国家出台的官方文件或者提出该倡议的机构文件为准。“30×30”目标实现的一个重要前提就是需要制定统一的、可量化的行动指标，而“爱知生物多样性目标”没能全面达成的原因之一就是相当一部分的行动指标难以被量化［6］，所以各国及各区域在其管辖海域或公海建立海洋保护区时，需要综合考虑设定范围、可量化的指标和国家、地域间差异等因素。因此，各国及各区域应制定差异化的海洋保护目标。例如，在2021年《巴塞罗那公约》缔约方大会第22次会议（简称COP22）中地中海国家已达成“到2030年保护30%的地中海”的目标，该目标针对地中海地区出台了关于解决塑料污染、减少硫排放和有害气体排放等问题的具体实施细则和行动指标［7］，该目标也在COP15上被纳入“保护30%全球海洋”的总目标体系当中。只有越来越多的国家及区域尽快制定出符合各自情况的“30×30”目标，并纳入全球总目标当中，形成保护海洋的合力，才能尽快完成全球“30×30”目标。

保护区的建立应以联合国环境规划署（United Nations Environment Programme，UNEP）

2019年发布的《建立有效和公平的海洋保护区：综合治理方法指南》（以下简称《指南》）作为指导方针。《指南》中包括海洋保护区（Marine Protected Area，MPA）的治理方法和治理类型，治理框架和激励措施［8］，并通过来自全球各地的34个海洋保护区的案例研究说明了MPA的建立和治理需要采取灵活方法，建立跨区域和跨部门的合作关系，以便采取协调一致的保护行动，保护迁徙物种和其范围内的流动生态系统［8］。

2.2 公海保护重视程度不足，保护措施亟待加强

公海占全球海洋面积的61%，一旦公海处于失去保护的状态，那么“30×30”目标就很难实现。《生物多样性公约》规定了不仅要在国家管辖区内建立海洋保护区，也要在国家管辖区外的公海地区建立海洋保护区。但截至目前，还没能建立起跨越国界全面保护全球公海的机制，对公海的保护需要协调国与国之间的利益，所以过程漫长。联合国国家管辖范围以外区域生物多样性（Biological Diversity of Areas Beyond National Jurisdiction，BBNJ）的国际协定谈判是当前海洋法领域最重要的立法进程。2018年，联合国开始了BBNJ的政府间会议，谈判主要围绕着“海洋遗传资源分配”“包括海洋保护区在内的划区管理工具”“环境影响评价”“海洋技术转让”等与公海息息相关的内容展开［9］。

长久以来，区域性渔业组织（Regional Fisheries Organizations，RFOs）在跨界渔业资源管理、海洋可持续发展及海洋环境养护等方面发挥着重要作用。在《联合国海洋法公约》（United Nations Convention on the Law of the Sea）中关于海洋法的部分也提出了海洋治理原则是由各个国家负责管理和控制各自专属经济区内的渔业行为，由RFOs负责建立管理公海的法则。因此，公海的治理工作主要通过RFOs来展开。各RFOs应该针对如何完成公海的“30×30”目标进行有效沟通合作，通过适当的监测和监督机制来确保建立有效的措施。而联合国正逐步提高对RFOs的资金支持，增强RFOs的科学研究能力和物力，完善来自渔业管理的渔业活动数据库，强化RFOs的执行力，并施行一定的奖惩措施［1，10］。此外，原住民、沿海社区居民和小规模渔民的生存环境与生计都和当地的海洋及沿海环境密切相关，目前全球迫切需要阻止海洋生物多样性的丧失，在保护海洋方面，RFOs还需协调保护区与原住民之间的利益关系，争取获得原住民的支持，形成共同保护海洋的合力［10］。

此外，目前全球只有7.7%的海洋是海洋保护区，而在这7.7%的海洋保护区中公海保护区仅占1.2%［1］，这意味着占全球海洋总面积61%的公海几乎完全没有受到保护。对公海等海洋栖息地的保护一定要伴随“脱碳”，据环境正义基金会（Environmental Justice Foundation，EJF）统计，对如红树林、海草、盐沼和海藻林等沿海蓝碳生物系统加以妥善保护，可以封存住人类目前每年排放的2×108t二氧化碳。而全球每年损失的海草将导致释放出2.99×108t碳，每年丧失的沿海湿地将导致释放出4.5×108t碳［11］。对此，环境正义基金会在2021年的一份报告中提出，为了达到“2030年将30%的海洋建设成为具有生态代表性的海洋保护区”的目标，各国应将具有法律约束力的“保护并恢复蓝碳环境”的目标纳入其最新的国家执行计划；国际上应就暂停深海采矿达成共识，以保护公海免受不可逆转的损害［12］。近年来，海洋生物固碳能力越来越受到国际社会的重视，在海洋保护区，特别是公海开展蓝碳行动也是“30×30”目标的重要工作之一，应纳入具体行动指标中。

2.3 国家和地区间的利益冲突，导致一部分国家的保护意愿不强

公平合理地分享海洋生物遗传资源产生的效益是CBD的目标之一。生物遗传资源一直以来被视为重要的战略资源。深海生物的一些基因在一般的陆地、浅海生物中不存在或者不能完全显现出来［11］。这些珍贵的DNA信息不仅为生物制药和基因治疗提供借鉴，还有助于研发更优质的化学品、化妆品和农业相关产品，具有极高的商业价值，是地球生命基因库的关键组成部分。因此，公海吸引了很多研究人员和商业公司的关注。但是目前，公海珍贵的生物遗传资源被少数国家和少数企业所垄断，如德国知名化工企业巴斯夫已经掌握13 000个已知海洋生物DNA序列中近一半的基因专利，迄今为止，与公海生物基因序列相关的98%的专利仅为全球10个国家［9］持有。

公海是人类共同财产，如果不能确保各国公平地分享利益，各国对其的保护意愿就会被削弱，对公海的保护就会存在障碍。目前，全球各国，特别是发达国家和发展中国家间对公海的生物遗传资源分配仍存在较大分歧，联合国正致力于在《联合国海洋法公约》中“海洋科学研究制度”的框架下解决海洋遗传资源的获取和惠益分享问题，以期制定出具有分享机制的新条约来公平地管理海洋生物遗传资源。各国政府在做出相关决策时必须超越国家的自身利益，坚持多边主义，开展国际合作；广泛参加“多边条约”“国际公约”；推进“公海生物多样性协议”的签订；不断依据现状修正海洋及渔业管理政策，为公平、公正地分享海洋遗传资源带来的效益而努力。

2.4 全球海洋保护和渔业管理在应对气候变化方面的能力亟待提升

众所周知，海洋对气候有重要调节作用。联合国“气候行动”的重点之一就是“海洋保护”，相应地，要想顺利实施“海洋保护”，首先需应对气候的不断变化。气候变化及海洋变暖一直影响着全球渔业的生产以及海洋生物多样性的发展，成为海洋可持续目标的阻碍。研究显示，未来在全球范围内，以往陈旧的渔业管理将加剧气候变化的负面影响，而适应气候变化的渔业改革（即气候适应性渔业）将在除最极端排放外的所有情况下都能够维持全球渔业健康、渔获量及利润［13］。

气候适应性渔业是基于我们对于气候影响的认知，通过针对性的政策、措施来增强渔业对气候变化的适应性，减缓气候变暖导致的物种迁移及病害增加。因此，全球应更加重视气候变化对海洋和渔业的影响，将应对气候变化纳入国家渔业发展规划中，加强气候变化渔业相关的科学研究，建立健全气候适应性渔业管理政策，加强应对气候变化的国际合作，参与气候变化背景下国际渔业管理规则的制定［14］，与各国一道促进渔业的可持续发展和海洋保护。

3 欧盟和海洋管理委员会在推进实施“30×30目标”过程中的优良示范

“30×30”目标提出后的2年，全球经历了经济危机、局部动荡以及新冠肺炎疫情的影响，导致很多政府、区域间海洋事务的谈判及会晤被一再延误，但以欧盟和海洋管理委员会（Marine Stewardship Council，MSC）为代表的一些区域管理组织及非政府组织为推进该目标，已完成了很多基础工作，出台了相关的管理政策。这些海洋保护与可持续渔业方面的理念与经验处于全球领先地位，对其他国家及区域有一定借鉴意义。

3.1 欧盟

3.1.1 努力恢复生态的连通性

生态多样性的恢复需要足够的空间以保证生态的连通性，多年来，欧洲的河流里建造了诸多水坝、渡口、堤堰、涵洞和各种小屏障，导致其河流连通性很差。整个欧洲的河流上遍布了2万多个水力发电系统，其中有21%的水电站甚至位于海洋保护区内。而小的障碍物设施超过100万个［15］。河流阻断形成的沉积物严重影响着水质健康，破坏了鱼类种群的洄游迁徙路线，非常不利于物种的生存，这也是导致欧洲河流水质恶劣以及洄游鱼类资源减少的一个重要原因。针对这一严峻情况，在世界自然基金会（World Wildlife Fund，WWF）等组织的多方努力下，欧盟近年开始着手停止建造额外的水电站，对于必要的水电站，会在“生物多样性保护”的背景下重新评估新的坝址。欧盟还尝试拆除或翻新现有的老旧屏障，并投资可持续、可再生能源来替代数以千计的水电站大坝。

在2021年最新修订的《欧盟2030年生物多样性战略》（EU Biodiversity Strategy 2030）中，欧盟提出“通过清除障碍以及恢复洪泛区和湿地这两种行动来恢复至少25 000 km的河流”这一目标［15］，对此，欧盟委员会还特别出台了指导文件来协助成员国确定哪些河流中的障碍是可以消除的，战略中还提出了判断河流障碍的原则以及专项资金的分配问题［16］。与此同时，2021年，欧盟环境署（European Environment Agency，EEA）发布了《追踪障碍设施及其对欧洲河流生态系统的影响》（Tracking Barriers and Their Impacts on European River Ecosystems），提出应消除障碍设施、建造鱼类迁徙辅助设施、实施生态流动、重建沉积物运输的连续性，要求欧洲各国优先采取措施恢复河流的连续性，建立河流恢复及保护的信息库，定期更新障碍设施拆除和新建障碍设施的信息［17］。这项目标和WWF的“欧洲河流倡议”相互呼应，如果能得到充分执行，对于恢复欧洲的河流、湖泊和湿地的连通性和自然流动，以及清除欧洲海洋保护区的障碍物将有着重大意义。

3.1.2 禁止渔具在深海作业

深海栖息地对于海洋生物的安全和健康至关重要，保护深海栖息地是海洋保护的重要部分，为保护脆弱的深海海洋系统，欧盟于2021年出台了一项提案。该提案要求为杜绝对深海区环境的破坏，应禁止渔具在欧盟海底作业。结合《深海准入条例》（Deep-sea Access Regulation）的规定，该提案将禁止渔具，特别是深海延绳钓和底拖网渔具在欧盟深水区的特定区域作业，并且关闭东北大西洋的57个脆弱栖息地［18］。因为对深海区实施保护异常困难，欧盟此次在该提案中对所有脆弱的栖息地实行了指数级别界定，同时采用预警制度，尽量减少对渔业活动的干扰。提案还针对捕捞船队制定了严格的捕捞路径，让渔船无法进入到海洋中未经开发的原始区域捕捞深海鱼［17］。限制在欧盟水域使用可能会对生物多样性造成巨大危害的渔具，是欧盟生物多样性战略的要求之一。目前欧盟正在进行最新的磋商以推动该提案能尽快形成法案出台。此外，欧盟于2022年6月通过了《自然恢复法》（Nature Restoration Law），目标是尽快恢复海草和海底沉积物等栖息地［18］。

3.2 海洋管理委员会

3.2.1 设立“海洋管理基金”，加强海洋保护

海洋管理委员会是全球公认的可持续海鲜蓝色标签认证的权威机构。为推动全球可持续渔业和海洋保护，海洋管理委员会在2019年专门成立了海洋管理基金（Ocean Stewardship Fund，OSF）。OSF每年都会遴选出符合可持续渔业和海洋保护的新项目进行资助。这些资助的钱款提供给渔业企业、科学家、非政府组织和研究人员用来开展研发新技术。2022年OSF的很多款项都用于集中解决海洋生物多样性丧失的问题。例如，其支持的一项由墨西哥加利福尼亚自治大学主导的研究，目的是探索将红海海胆（Mesocentrotus franciscanus）转移到具有更多海藻的地区是否有助于其种群资源的恢复；而另一项对帕拉莫斯红虾（Aristeus antennatus）渔业的支持，则旨在督促该渔业尽快升级捕捞方法进行可持续捕捞［19］。自2019年OSF成立以来，已经资助了64个可持续项目，这些项目对海洋生物多样性的恢复及海洋环境的保护都有着积极影响和深远意义。

3.2.2 推动开展蓝色食品革命，促进渔业可持续发展

除此之外，MSC一直推动开展蓝色食品革命。MSC近期的一份报告中显示，对野生捕捞渔业进行可持续管理可使渔获量每年增加1 600×104t，满足全球超7 200万人对蛋白质的需求［20］。在保证渔业是可持续增长并且正获得可持续管理的情况下，养殖或野生水产品对养活世界不断增长的人口有着巨大潜力。

MSC自1997年成立以来，已经促使全球530种渔业做出近1 300项涉及捕捞作业方式和渔业管理的改进，约19%的全球野生海产品获得了MSC认证［21］。MSC长期以来以实际行动致力于渔业可持续管理，不断呼吁遵循科学建议，停止过度捕捞，保护生物多样性，国际间应搁置各自利益尽快促成向蓝色渔业转型，其对推动可持续渔业发展所做出的贡献得到联合国的充分认可。为支持联合国“30×30”目标的实现，MSC顺势而为，制定了“到2030年时，让世界1／3的野生海洋渔获物获得MSC渔业标准的认证，或参与到MSC可持续渔业方案当中去”的2030年目标［20］。

4 结语

中国的海岸线达1.8×104km，是世界上海洋生物多样性最为丰富的国家之一，有海洋物种2.8万余种，占全球海洋物种总量的13%［5］。随着中国经济高速发展及人类海洋活动的不断增加，中国海洋生物多样性保护问题日益严峻，海洋环境保护迫在眉睫。目前，中国已经建立各级、各类海洋保护区，但在覆盖面积上占比较低。建设和完善中国海洋保护区管理体系，对推进中国海洋生态文明建设有重要意义。截至2019年，中国已建立海洋保护区总面积12.4×104km2，占管辖海洋总面积的4%［5，22］，近年来中国海洋保护区建设制度虽然在不断完善，但海洋保护区的建设和管理仍面临许多问题，海洋保护区管理的整体性和科学性有待提升，保护效果的评估标准和方法细则都相对缺乏，保护质量需要进一步提升［22］。“30×30”目标可以助力中国海洋空间规划与生物多样性恢复战略的落实，全球先进的海洋保护及治理方法也可为中国海洋保护带来思考和借鉴。

从全球层面来说，作为负责任渔业大国，中国一直积极推动全球海洋治理、参与联合国的海洋事务谈判，在维护海洋权益的同时不忘履行大国的使命。加强对“30×30”目标的了解与理解，研究、学习欧盟及海洋管理委员会等机构组织在海洋保护与可持续渔业方面的先进理念和实践经验，了解他们在海洋保护及治理方面采用的方式方法，有助于中国与其他海洋国家、海洋组织的相互理解和沟通，有助于中国参与全球海洋事务，开展更广泛领域的海洋合作，当自身发展与全球发展产生矛盾时能够顾全大局，做出超越自身利益的选择。当前距离2030年目标已经很近，海洋保护刻不容缓，全球对实现“30×30”目标需要拿出壮士断腕的决心，争分夺秒保护我们的海洋，共建地球生命共同体。