2022 年财政政策的“稳”与“进”

●葛琳玲 李顺明

2021 年12 月先后召开的中央经济工作会议和全国财政工作视频会议，均明确了2022 年积极的财政政策仍然是我国宏观调控政策手段的主要选择。 尤其是全国财政工作视频会议强调，为继续做好“六稳”“六保”工作，稳住宏观经济大盘， 着力实施新的减税降费政策、 加强财政资源统筹并保证财政支出强度和加快支出进度等举措。 从两大会议释放的信号看，本轮财政支持政策仍然具有扩展性特征。

扩张性财政政策成为应对风险的必要手段。 政府通过财政收支的安排来实现风险应对（武靖州，2017）。 政府应当通过扩大财政支出， 把公共风险爆发的影响降到最低限度并逐步释放风险（刘尚希，2021）。 但是，扩张性财政政策会导致财政赤字增加和政府债务攀升，增加财政政策风险。 从近年中国政府债务增长情况看， 政府债务水平提高明显，2018 年政府债务负债率为37%，2020 年政府债务负债率为45.8%。 防范和化解财政政策风险，是决定中国经济稳定增长的关键。 因此，在风险不断迭代变化的新形势下，积极的财政政策应顺势而变。

一、公共风险与财政政策

从风险化解主体看， 有私人风险和公共风险。 那些可以通过私人 （个人、企业）行动来防范化解的风险即为私人风险。 公共风险是整体社会可能面对的损害结果， 即通过个人和企业行动无法规避， 只能通过政府行动来防范和化解。 政府防范和化解公共风险需要通过财政收支来实现， 这也是财政成为国家治理工具的基础。

风险是一种虚拟状态， 具有不确定性。 从当前环境看，风险已经成为社会最重要的问题。 如新冠肺炎疫情爆发、世界经济复苏乏力、全球贸易摩擦频发、我国制造业缺乏核心技术、低碳能源开发技术相对落后等都为经济发展带来前所未有挑战。 然而，风险是对可能受到损害的预判，是一种概率，具有不确定性。 财政政策则可以通过预算安排、 收支调整等有效政策工具的运用为经济社会稳定发展提供基础保障，减少公共风险。 因此，真正有效应对风险的前提是需要在政策安排上转变思维方式，在政策实施上提质增效。

风险也是无界的，可以传导。 一方面，由于个体行为的改变，本应由社会个体承担的风险， 可能会衍生出公共风险并迅速扩大。 如抛售、抢购等个体行为，随着时间渐渐积累，超过一定临界点后就会转变为公共风险， 对国家经济稳定发展产生损害。 另一方面，社会、经济、环境等各领域公共风险之间是有关联并叠加的。 如2020 年新冠肺炎疫情的爆发由公共卫生领域风险，传导到经济领域。 风险的无界性也导致财政政策无法在不全面考虑经济、社会等各个领域风险的情况下， 以实现某一方面的调控目标。 只有从整体上精准防范化解公共风险，才能够最大限度地避免风险盲区，为经济可持续发展构建确定性。

二、 当前实施积极的财政政策所面临的困境

自2008 年以来，我国持续实施了十多年积极的财政政策，取得了显著成效。 扩内需、促消费、稳就业、保民生，防范化解经济下行风险，为经济平稳较快发展保驾护航。尽管如此，积极的财政政策仍然面临着一些现实困境。

（一）地方财政收支矛盾突出

“十三五”期间全国新增减税降费规模累计超过7.6 万亿元。 不过，随着大规模减税降费政策的落地实施，自2019 年起全国财政收入增速呈现大幅度下降趋势， 特别是西部欠发达地区市县财政更加困难， 甚至不同程度出现入不敷出的现象， 给地方落实积极的财政政策带来压力。 但是从中长期来看，减税降费有利于激活市场活力，促进经济增长，并通过经济增长培植新财源。 减税降费带来的现实困境，将是地方政府能否通过压缩一般性支出度过财政收入 “寒冬时期” 及收支矛盾加大可能给经济社会发展所带来的负面影响。

（二）地方财政赤字风险增加

实施积极的财政政策以来， 政府财政赤字规模和结构都发生了较大变化， 赤字率保持在高位，财政运行风险也有所加大。 与国际通行警戒线相比，虽然我国财政赤字率一直控制在3%以内，但从2009—2019 年的数据看，我国政府财政赤字规模依然庞大（见表1）。尤其值得注意的是， 表1 所体现的赤字率仅就一般公共预算而言。 而规模更为庞大的地方政府专项债券收支则在政府性基金预算中体现。 由此可见， 目前2.8%的财政赤字是被低估的。

表1 2009—2019 年政府财政赤字情况（单位：亿元）

地方财政赤字规模持续扩大， 由2009 年的2000 亿元，扩大到2019 年的9300 亿元，赤字规模扩大了3.65 倍， 地方赤字占总赤字比也由2009 年的21%上升到2019 年的33%， 地方政府财政风险呈现加剧态势。

（三）隐性债务复杂程度较高

近年来，我国各省份加大对基础设施领域的投入， 但中西部地区一些财政困难的市县出现基建已完工却未能支付款项的现象， 可视为政府隐性债务的一种新形式。 这种情况的出现，不仅影响政府形象，增加财政实际偿债规模，还会增加企业运行风险，最后将影响经济发展稳定。此外，还有个别地方政府背景的投融资平台，通过地方政府隐性担保或政策支持向银行等金融机构举债。 虽然新《预算法》规定，地方政府对这类债务不负有直接偿还责任， 但是一旦这类债务发生违约将危及银行流动性， 并且有可能引发区域性金融风险。 由此可见，复杂的隐性债务增加了财政可持续运行的风险。

三、 下一阶段我国积极的财政政策主要任务

虽然新冠肺炎疫情对我国经济带来的一次性冲击已经逐渐减弱， 但我国发展所面临的外部环境不确定性仍然存在，实现“六稳”目标和“六保”任务的压力依然非常大。 在这种情况下，财政政策的任务也将极为艰巨。

中央经济工作会议部署2022 年经济工作时特别强调，要稳字当头、稳中求进。 因此，积极的财政政策首先要护航经济行稳致远。 如果经济增长乏力甚至动能出现衰减， 则可能将经济锁定在低速度、低水平的增长轨道上，进而传导至民生等社会领域，引发系统性风险。 为此，必须着力提升财政政策效能， 加强对经济市场主体支持、激发经济发展潜能，消除制约释放经济发展潜能和活力的诸多因素。

中央经济工作会议明确提出，结构政策要着力畅通国民经济循环。国民经济循环既要以国内大循环为主体，也要畅通国内国际双循环，打造全球资源要素的“磁力场”。我国具备庞大的消费市场基础，具有不可低估的国际吸引力，但是也存在市场分割、区域发展不均衡、营商环境有待优化、还未锻造出不可替代的强大产业链等现实问题。 因此，积极的财政政策既要在“补短板”问题上下功夫，也要在“锻长板”上发力，以期实现供给与需求更高水平的动态平衡。

中央经济工作会议还强调，要加快数字化改造，促进传统产业升级。当前，我国正处于从网络大国迈向网络强国，成为全球互联网发展引领者的关键窗口期，也是数字技术与经济社会深度融合、传统产业数字化的转型升级期。 财政支出要引导大数据、人工智能等技术在生产设备和关键环节的应用， 提高生产装备和生产过程智能化。推动传统产业高端化发展，以大数据促进传统产业升级改造。

此外，我国在教育、医疗、养老、文化等公共服务领域还存在教育不均衡、看病难、看病贵、现代养老服务体系尚不健全等诸多问题，积极的财政政策要着眼于兜底民生政策，在满足居民基本公共服务需求方面精准发力，通过支出安排扩大公共服务领域供给，提高供给品质。同时，我国环境治理与保护方面的财政投入需求量也较大。虽然我国生态环境质量总体得到改善，但生态文明建设正处于压力叠加、负重前行的关键期，财政投入仍需持续加力。

四、 推进积极的财政政策提质增效的思考

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调，“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。”要实现国家长治久安，我国财政政策目标应聚焦“防范公共风险”，结合稳住宏观经济大盘的现实要求，关注财政政策“稳”与“进”的要件。

（一）“稳”应得当

1、关注政策的整体性和稳定性。一是整体性。财政政策作为对冲公共风险的手段， 在政策安排上要树立整体观念，避免就财政看财政，要将财政工作置入社会经济运行的全过程来整体分析，加强财政政策与金融、就业、投资、产业、区域政策协调，加强部门间的政策协调，避免部门间政策的合成谬误，保障财政政策提质增效。 二是保持政策的稳定性。 2022 年积极的财政政策的主基调为提升效能、更加精准和可持续。“可持续”反映了我国政策不仅考虑当前，而且要考虑未来，不透支未来财政空间。 财政部门在落实政策“可持续”时要重点关注：财政政策要有前瞻性，保持近期政策目标和中长期目标的统一协调性。

2、关注支出结构的合理性。 财政政策目标的最终落实，体现在预算支出安排上。 一是在收支矛盾突出的情况下，财政部门要摆脱对“基数+增长”或“基数+压缩”的路径依赖，真正推行零基预算。 二是压缩非刚性、非急迫支出，按照政府过紧日子的要求， 在支出安排上结合中长期政策目标，向年度重点任务和“教育、医疗、社保”等基本公共服务领域倾斜，关注支出结构的合理性。

3、关注资金使用的绩效性。 提高资金使用绩效，有助于缓解基层财政收支矛盾。 一是在环境卫生、交通等能明确界定成本的领域，科学运用“成本—效益”分析方法，建立可量化的项目支出标准。 二是提高预算绩效管理服务水平。 加强预算绩效管理是公共财政的内在要求，也是政府预算管理的应有之义，其根本目的是通过改进预算支出管理，优化财政资源配置，提高公共产品和服务的质量。 地方政府应提高绩效管理服务水平，改变“重投入、轻管理、少问效”的粗放型思维，把有限的资源用在刀刃上，突出资金支出的“提质”要求和“增效”导向。

4、关注政府债务管理风险问题。 一是严控隐性债务规模。 避免新建项目可能带来的隐性债务，要把好项目论证关，对于没有稳定现金流作为还款来源的项目以及不合规的项目，金融机构不应向其提供融资；对于存量债务，要切实摸清底数，掌握相关信息，加强监管，并制定化解方案，方案要结合债务规模、结构、形成原因、偿债来源等，做到“一债一策”，逐步削减存量债务规模。二是探索建立能够体现不同地方政府财务状况的发债机制，将财政状况较好的和财政状况较差的地方政府区别开来，用不同的管理办法对其进行管理。 三是强化监督管理， 提高地方政府债务支出透明度。 四是建立政府债务使用评价机制，切实提高政府债务资金使用效益。

（二）“进”要科学

1、巧做少米之炊，支持经济发展。一是以做大财政增量为突破口。 “少米之炊”的症结在于经济发展水平不高。 因此， 各级地方政府应在兜底民生的基础上，千方百计安排资金支持经济发展，优化经济发展环境、激发市场活力，集中有限的财力，做大做强支柱财源，培育新财源。 二是加强财政政策和货币政策的联动，借“米”做“炊”。三是围绕推动高质量发展、鼓励科技创新、吸引高端人才、 促进出口增长等， 打通国内国际经济循环的“堵点”“痛点”，做活双循环。四是拓宽财政筹资渠道，推进适度超前的基础设施投资，助力新基建稳投资。 发挥财政资金的示范效应， 可联合实力雄厚、有投资意向的市场主体建立政府投资基金；也可以通过PPP、资产证券化等模式，吸引社会资本参与新基建项目。 五是创新财政资金支持制造业发展方式，引导资本、资源向战略关键领域聚焦，集中支持重点产业创新服务平台建设等方面，促进产业链向中高端迈进。 六是加快数字经济主体培育，探索数字经济与实体经济融合，提高数字经济财源贡献能力。

2、聚焦重点项目，做实有为项目。一是以重点项目为轴，发挥重点项目引领经济高质量发展的作用。 二是避免有些项目搞花架子、走过场，对不具备实施条件、项目进展缓慢以及预计难以完成的项目，建议不要安排；已安排的，则按规定收回资金统筹用于重点支出。

3、完善体制机制，推动协调发展。一是健全财政管理制度。 政策目标能否顺利实现， 健全的财政管理是关键。 因此， 财政管理范围应涵盖从决策到执行、 评估的各个环节。 二是明确财政支出事权划分。 可适当下放财权，缓解地方财政压力。虽然国务院于2016 年发布了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，但在实际运作上我国收入分权的程度依然较低，地方政府特别是县级政府面临较大的财政压力，相应地导致地方政府追求更多的财政收入， 从而出现干扰“减税降费等激发市场活力”政策实施的行为。 因此，适当下放财权，缓解地方政府面临的财政压力有助于积极的财政政策落地生效。 适当上收事权， 建立事权和支出责任相匹配的支出分权体系， 事权的上收可以缓解下级政府面临的财政压力，从而减少政府干预市场行为的不良现象。三是通过优化转移支付的结构和分配方式推动协调发展。整合专项转移支付项目，进一步提高均衡性转移支付的比重。同时，借助信息化手段加强对转移支付资金的监督，如通过引入大数据、区块链等现代技术手段，保证每一笔财政资金都可以追踪，每一分钱都有“痕迹”。 积极探索横向财政转移支付的可行性。德国《财政平衡法》明确规定，各级政府的财政平衡采取纵向和横向平衡两种方法来调节地区间的财政收入， 其中横向财政平衡也称为州际财政平衡或财力水平平衡， 是指德国州际间和州内各市镇之间实行的财政转移支付。 目前我国存在着区域间发展不平衡的突出问题， 可借鉴德国的横向财政平衡机制建立区域协调均衡发展的区际利益补偿机制， 通过建立跨区域综合协调管理机构协商制定一系列用于衡量和判断区域间发展速度、利益分配均衡性的指标；构建利益均衡协商机制，明确利益冲突该如何协商解决，区域间利益失衡时如何通过投资、 税收优惠等方式进行补偿。