财政教育经费绩效评价现状分析——以上海市闵行区为例

●田桂珍

2014 年新修订的《中华人民共和国预算法》首次以立法形式明确了“各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、 讲求绩效和收支平衡的原则”， 强调了要提高预算绩效。 经过多年的实践与探索，2018 年 《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34 号）提出建设全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系， 着力提高财政资源配置效率和使用效益， 改变预算资金分配的固化格局。 随着我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段， 全面实施预算绩效管理已成为建立现代财政制度的关键点和突破口。

百年大计，教育为本，教育是对中华民族伟大复兴具有决定性意义的事业。 从财政资源投入看，教育经费在一般公共预算支出中占比最大。 2018 年《国务院办公厅关于进一步调整优化结构提高教育经费使用效益的意见》（国办发〔2018〕82 号）指出，国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例达到并持续保持在4%以上，投入机制逐步健全，但仍存在经费使用“重硬件轻软件、重支出轻绩效”等问题，提出要进一步调整优化结构、 提高教育经费使用效益， 要着力解决教育发展不平衡不充分问题， 切实提高教育资源配置效率和使用效益， 促进公平而有质量的教育发展。 同年上海市人民政府印发 《关于深入推进本市义务教育城乡一体化改革促进优质均衡发展的实施意见》（沪府发〔2018〕2 号）提出促进城乡基本公共教育服务均等化，整体提升城乡学校教育质量和办学水平， 努力破解居民日益增长的优质教育资源需求和不均衡不充分发展之间的矛盾， 重点追求教育公平和教育质量。

因此，提高财政教育经费的绩效有其重要性和必要性， 本文将以闵行区教育局财政教育支出为例， 分析闵行区财政教育经费绩效评价现状， 提出改进的对策建议。

一、现有预算绩效评价体系介绍

（一）近年来闵行区预算绩效管理实施情况

近年来，闵行区在开展政策和项目绩效管理改革试点方面积累了丰富经验，并走在了全国前列。 根据《闵行区全面实施预算绩效管理的实施意见》（闵委发〔2019〕50 号），从2019 年起，在区、镇两级全面实施预算绩效管理。到2020 年底， 区级率先基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理新体系。到2021 年底，在全区范围内全面形成“预算决策有评估、预算编制有目标、 预算执行有监控、 预算完成有评价、评价结果有应用”的预算绩效管理新机制。 考虑到绩效目标编制的规范性、 完整性及与预算资金的匹配性将影响后续绩效评价的准确性， 是绩效评价工作的基础，因此下面将围绕绩效目标编报环节，介绍近年来预算绩效评估中绩效目标编报的变化。

表1 闵行区2019-2021 年部门预算绩效目标申报情况

（二）财政项目支出绩效目标申报指标体系

根据 《上海市财政项目支出预算绩效管理办法（试行）》（沪财预〔2020〕6 号），绩效目标编报应符合突出重点、具体细化、合理可行的要求，设置的绩效指标包括三个一级指标，分别是产出指标、效益指标、满意度指标，其中产出指标下设置数量、质量、时效、成本等二级指标，效益指标下设经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响等二级指标。 满意度指标下设服务对象满意度二级指标。 三级指标则根据需要自行设置。

根据闵行区预算绩效管理信息系统，项目绩效目标编制时至少选择3 条产出指标、2 条效益指标、1 条满意度指标。系统中绩效指标分为共性指标和个性指标，经查询教育支出个性指标，共设置451 条绩效指标供单位在编报绩效目标时按需选择，其中使用率大于0 的指标共74 条，使用率0.2%及以上的绩效指标共26 条，具体情况详见表2。

表2 使用率0.2%及以上的教育支出绩效指标情况

二、闵行区财政教育支出绩效目标编报分析

该部分分析依据闵行区人民政府网站上公开的闵行区教育局2021 年财政项目支出绩效目标填报表。 现以政府投资计划项目为例，对绩效目标编报开展分析。闵行区教育局2021 年度政府投资计划项目总金额4.17 亿元，包括24 个工程项目，年度绩效目标是通过实施上述工程，落实“十四五” 时期闵行区经济社会发展的战略定位与布局调整， 有针对性的做好教育资源配置和布局调整， 使区域教育资源的总量和质量能够满足地区居民对基础教育的需求。 项目未填报总绩效目标。 绩效指标的选取上，产出指标中的数量、 质量、 时效指标各填报一个，效益指标中的社会效益和可持续影响指标各填报一个， 满意度指标中填报了一个服务对象满意度指标。

（一）该项目绩效目标编报的优点

1、绩效指标数量符合要求。该项目共设置6条绩效指标， 符合项目绩效目标编制时至少选择3 条产出指标、2 条效益指标、1 条满意度指标的基本要求。

2、选取了符合项目特点的核心指标。 数量指标下的工程计划完成率旨在考查工程计划完成情况是否与计划一致， 质量指标下的阶段性监理意见旨在考查监理意见是否达到计划标准， 社会效益指标下的重大安全事故旨在考查是否发生重大安全事故。 上述三个指标都是基本建设项目中核心的要素，工程建设进度、建设质量、重大安全事故控制等是最为关键、最关心的因素，绩效目标设置做到了突出重点。

3、绩效指标定量与定性相结合。 绩效目标应当具体细化，尽量进行定量表述，辅之以定性表述。 该项目绩效目标中工程计划完成率年度指标值为100%，重大安全事故为0，管理人员满意度为大于等于85%， 一半的绩效指标做到了定量表述，满足定量与定性相结合的要求。

（二）该项目绩效目标编制的不足之处

1、项目总目标空缺，年度总目标空泛。 该项目未填报项目建设期内总绩效目标， 年度总目标的设置描述较为空泛， 做好教育资源配置和布局调整，满意居民对基础教育的需求，不够具体详细， 绩效指标中也未能反映项目建设对教育资源配置和布局调整的作用， 未设置居民满意度指标， 年度总目标的表述反而更像项目总目标。

2、绩效指标选取不够全面具体。 该项目只设置了最基础的6 条绩效指标， 指标更加侧重工程管理方向，缺乏工程可以取得的效果、财务管理、预算执行等方面的指标，例如新建建筑面积、新建工程验收合格率、项目建设完成后利用率、室内空气检测合格率、师生满意度、预计招生人数、学校辐射范围、财务管理制度健全性、资金使用规范性、政府采购规范性、预算执行率等指标。

3、绩效目标填报未按照一项目一绩效原则。政府投资计划项目总金额4.17 亿元， 金额非常大，且包括24 个工程项目，每个项目的位置、建设进度、资金、工程体量各不相同，其绩效目标也会存在差异， 应当每个项目分别填报绩效目标，设置差异化绩效指标，以体现精细化管理，完善工程管理与资金使用， 切实发挥教育经费的作用。

三、 优化财政教育支出绩效评价的对策建议

（一）提高教育经费绩效目标编制质量

高质量的绩效目标是开展绩效评价的基础，关系到绩效评价的真实性、准确性、合理性以及适用性。 建议在绩效目标最低6 条指标的基础上，适当增加贴合项目特色的个性指标，优先选取最具代表性、最能直接反映产出和效益的核心指标，精简实用，指标内涵应当明确、具体、可衡量，数据及佐证资料应当可采集、可获得。

另外，对于年中调整增加的教育项目，例如地方政府专项债券项目， 也应进行绩效目标编报。

（二）开展财政教育支出整体绩效评价

在对单个预算项目、教育部门整体支出开展绩效评价的基础上，开展闵行区财政教育支出整体绩效评价，评估教育经费投入对闵行区教育环境与质量提升产生的实质性作用，为改进支出结构、提高资金效益、促进教育发展提供参考。 以义务教育支出为例，构建绩效评价指标体系，再以2020 年度数据为基础， 测量闵行区区级与镇级、不同街镇、不同学校的教育相关指标，评估义务教育资源分配与配置的均衡性，以及教育的质量，发现教育经费支出存在的问题与短板， 从而为未来财政义务教育投入提供改进的建议。

促进义务教育优质均衡发展， 一是要实现教育公平，二是要提高教育质量，财政义务教育投入绩效评价指标体系的构建可以从这两大方面着眼。结合财政支出绩效的本质来看，在绩效体系构建时可以将“公平”维度拆分成差异化公平和公共责任这两项指标， 前者指专项资金支出的目标受益地区与项目受众能否在相对公平的基础上取得相关资金、公共产品与服务，后者便是对单一追寻经济性指标的补充和缓和， 尤其体现政府对相对弱势者的担当。 教育的“质量”则可以理解为教育的成果， 是教育在培养学生全面发展方面的积极成效。

通过查阅研读义务教育领域相关政策文件，提取出下列关于教育公平与质量的指标， 详见表3。

表3 政策文件关键词表

在坚持“以结果为导向”和“以顾客为导向”的绩效评价原理基础上，主要从教育经费投入、教育发展能力、教育产出与结果三方面入手进行指标设计，应用多目标管理理论来组合绩效指标，从规模、结构、社会3 个方面构建一级政府财政教育经费绩效评价指标体系，从基础绩效、项目绩效、整体绩效三个层面构建教育部门支出绩效评价指标体系， 遵循统一性与差异化动态平衡原则，构建简洁、适用、有效的指标体系通用模型等不同学者关于绩效评价指标体系构建思想，并结合政策文件分析、访谈结果等构建闵行区财政义务教育投入绩效评价指标体系， 详见表4。

表4 财政义务教育投入绩效评价指标体系