危险废物油基灰渣资源化利用政策研究

江汉石油工程公司环保技术服务公司 刘鹏

危险废物是指列入国家危险废物名录，或者根据国家规定的危险废物鉴别标准和鉴别方法认定的具有危险特性的固体废物。油基灰渣是页岩气开采过程中产生的油基钻屑通过热脱附技术综合利用后产生的废渣，属于危险废物。

虽然油基灰渣是一种危险废物，也不是一种有用的副产物和产品，但是经过煅烧等工艺后应该可以像粉煤灰一样成为原料，从而具有资源属性，可以对其进行制产品研究，包括水泥、陶粒等。

本政策研究的目的是在科研项目《油基岩屑热脱附残渣制产品技术研究》研究前进行的大量政策整理和解读，为科研项目能顺利开展进行，找到有利的法律支撑，并能够以后在川渝地区产业化，提供法律保障。希望能够为以后危险废物特别是未鉴定过的固体废物，在作为原料进行资源化利用方面找到法律依据。

将油基灰渣资源化利用，能够区域性解决油基岩屑处置一体化进程，形成真正的危险废物治理的闭环。符合国家分行业领域和分区域地域，协同推进产废、利废和规范处置各环节的要求。

一、政策研究

（一）国家层面政策支撑

（1）由固体废物鉴别标准通则（GB 34330-2017）[1]公布的第五条作为法律支撑，但是要满足a，b，c三条内容：概括说就是要符合产品标准，产品生产过程要合法，产品有稳定合理的市场需求。

油基钻屑热脱附产生的油基灰渣不是按照第五条所述不允许任何一种方式利用或处置的，所以只要同时满足产品管理的三个条件，油基灰渣可以直接不作为固体废物管理，而是按照相应的产品管理。

（2）由国家危险废物名录（2021年版）[2]中危险废物豁免管理清单最后一条作为法律支撑：

油基钻屑是废物类别为HW08，废物代码为072-001-08的危险废物，热脱附后产生的灰渣并没有进入国家危险废物名录。由表1可知，有些区域的油基灰渣没有做危废鉴定，灰渣在利用过程中不按危险废物管理，所以灰渣在进行危险废物鉴定后即使得出结论还是危险废物也可以在利用过程中不按危险废物管理，但是要满足豁免条件，即实行“点对点”定向利用。

表1 危险废物豁免管理清单最后一条内容

（3）2021年国家还发布了《关于“十四五”大宗固体废弃物综合利用的指导意见》和《强化危险废物监管和利用处置能力改革实施方案》两个文件，内容都有提到鼓励创新，补短板，完善危险废物相关法律法规，分行业领域和分区域地域，协同推进产废、利废和规范处置各环节。国家还将提供一系列保障措施，如加强组织协调，强化法制保障，完善支持政策，加强宣传推广等，这些最新的国家文件表明支持地方区域进行利废处置，这对油基灰渣进行资源化利用或者其他固废进行资源化利用是很好的政策支撑。

（二）重庆市层面政策支撑

（1）由2021年5月底最新的重庆市生态环境局《关于进一步优化固体废物和土壤环境监督管理服务工作的通知》[3]中第二条提到根据《国家危险废物名录》（2021年版）有关豁免管理的规定，制定和实施《重庆市危险废物“点对点”定向利用豁免管理实施细则（试行）》，在环境风险可控的前提下，对特定类别危险废物、特定生产工序、特定去向的危险废物“豁免管理”，鼓励一家单位产生的一种危险废物作为另一家单位环境治理或工业原料生产的替代原料进行使用，提高重庆市危险废物资源化利用水平，促进重庆市危险废物综合利用行业发展。这些信息说明重庆市正在推进危废当做环境治理或工业原料进行处置。

2021年9月7日重庆市生态环境局发布了《重庆市危险废物“点对点”定向利用豁免管理实施细则（试行）》文件，热脱附残渣制产品技术研究正好符合其条件，可以按照要求进行利用。

（2）2016年重庆市环境保护局发布了关于印发《重庆市页岩气勘探开发行业环境保护指导意见（试行）》的通知[4]，其中就有关于钻后治理工程的内容，油基钻屑脱油后的灰渣优先资源化利用，如不能资源化利用，将岩屑含油率处理低于2%后运至井场废水池与普通钻屑分开无害化填埋处理，运输车辆采取防散落和防扬撒措施，做好台账记录，严禁随意抛洒、掩埋。

此通知表明重庆市环境保护局早就支持灰渣优先资源化利用，以前都是采用水泥窑协同处置，现在还可以将灰渣按产品管理，去探索研究制陶粒等产品。

（3）2019年，重庆市生态环境局给涪陵页岩气公司发了一份名为重庆市生态环境局关于进一步落实页岩气开采行业固体废物处置主体责任的函，落实危险废物产生主体责任，严格落实危险废物贮存、转移和利用处置管理要求，并推进配套建设油基岩屑灰渣处置设施建设或积极主动寻找其他稳定的利用处置途径，尽快解决油基岩屑灰渣的处置问题，减少环境风险。

此函要求推进建设油基岩屑灰渣处置设施建设或积极主动寻找其他稳定的利用处置途径，所以灰渣进行产品资源化利用具有重要意义。

（三）小结

按照国家文件和重庆市的文件可知，油基灰渣可以当做原料进行“点对点”定向利用，在利用过程中，满足豁免条件，可以按照产品管理而不是危险废物管理。如果产废单位自行利用要满足固体废物鉴别标准通则的要求。

二、政策解读

（一）《危险废物鉴别标准通则》《危险废物鉴别技术规范》解读

生态环境部有关负责人回答记者提问时说到了《通则》中“处理后判定规则”修改为“利用处置后判定规则”，即分为利用过程和处置后两种情形进行规定。在鉴别工作中，危险废物实施利用处置后判定规则时需要注意以下两点：第一点简单说“利用”指的是从固体废物中提取物质作为原材料或者燃料的活动，特别提到了从废矿物油和含油污泥中提取矿物油等，油基钻屑热脱附技术就属于利用过程产生的固体废物，油基灰渣的属性可以去鉴定是否为危险废物。第二点提到具有毒性危险特性的危险废物处置后以及具有感染性危险特性的危险废物利用处置后产生的固体废物，若国家有关法规、标准有特殊规定的可不按照危险废物管理，否则仍属于危险废物。

（二）《国家危险废物名录（2021年版）》（以下简称《名录》）解读

生态环境部固体废物与化学品司有关负责人在回答记者提问中提到了豁免管理制度对促进危险废物利用发挥了积极作用。但危险废物种类和利用方式太多，难以对其逐一作出规定，需要各地省级环保局结合当地实际情况，采用更加灵活的利用豁免管理，从而进一步推动危险废物利用。所以，《名录》中最后一条豁免对一些危废资源化利用具有指导意义。

2019年印发实施《关于提升危险废物环境监管能力、利用处置能力和环境风险防范能力的指导意见》后，山东、江苏等地已经探索开展了危险废物“点对点”定向利用豁免管理相关工作，效果良好。

还提到了豁免的具体内容，对下一步“点对点”定向利用豁免管理实施过程中，各省级生态环境部门可结合本地实际制定实施细则，组织开展相关工作。重庆市2021年9月7日正式发布了实施细则的试行文件。

（三）小结

热脱附残渣制产品技术研究满足“点对点”定向利用豁免管理，并且进行产品技术研究需要各地结合实际实行更灵活的利用豁免管理，进一步推动油基灰渣的资源化利用。

热脱附残渣制产品技术研究同时满足危险废物利用处置后判定规则，在资源化利用过程后，形成了产品，若国家有关法规、标准有特殊规定的可不按照危险废物管理，也不用再进行危险废物鉴定，但是在“点对点”定向利用豁免管理实施过程中，各省级生态环境部门可结合本地实际制定实施细则，组织开展相关工作。而且利用企业可不需要持有危险废物综合许可证；需运行转移联单，且在利用企业内的贮存等其他环节仍按照危险废物进行管理。

三、未实施的征求意见稿、试行文件政策整理

（一）危险废物经营许可证管理办法（2017修订草案）（征求意见稿）[5]

此征求意见稿中第六章附则中第三十九条提到了五项危险废物利用或者处置活动免于领取危险废物经营许可证。

其中这五项内容都适用于中石化危险废物内部资源化利用，适用于中石化区域治理危废，但是征求意见稿几年了也没有实施。

（二）中国石化危险废物环保管理指南（试行）[6]

其中第七条涉及到危险废物减量化和资源化，概况来说就是从前端的源头控制，和尾端的资源化利用展开。详细信息是新（改、扩）建项目，在生产工艺、原辅料及燃料选用等方面要综合考虑危险废物源头控制，最大程度减少危险废物产生量和新增量，研究论证各工序废弃物在企业内再利用或与周边企业形成循环利用产业链的可能性，配套建设危险废物自行利用设施。

企业应持续推进清洁生产、工艺技术与设备的升级改造，提高各生产装置工艺平稳运行水平、目标产品回收率、原料的商品转化率、危险废物厂内循环利用比例，减少危险废物的产生。

（三）小结

以上两个文件虽然暂未实施，但已经表明，国家对企业进行危险废物利用或者处置活动免于领取危险废物经营许可证的条件更加宽松，这有利于中石化自行对危险废物利用或者处置。而且中石化对企业的要求是最大程度减少危险废物产生量和新增量，并且还要研究论证各工序废弃物在企业内再利用或与周边企业形成循环利用产业链的可能性，配套建设危险废物自行利用设施。

四、结论

判断危险废物油基灰渣是否以副产品或者原料的名义逃避监管，本质上应判断油基灰渣是否具有资源属性，若其具备资源属性，并不构成逃避监管的罪名。对油基灰渣资源属性不清，或是存疑的，应基于市场规则判断：凡是利用油基灰渣生产出满足产品质量和市场需求产品的，或是利用该物质创造出正向社会价值的，都应该视为具备资源属性。油基灰渣具有成为产品的可能，资源化利用是大势所趋，目前作为水泥熟料的原料已经产业化，未来会被资源化利用制成陶粒等产品。

通过以上政策研究，能够得出以下结论：

（1）油基钻屑热脱附产生的油基灰渣可按产品管理，但要满足固体废物鉴别通则的三项要求。

（2）通过生态环境部有关负责人的回答热脱附残渣制产品技术研究满足“点对点”定向利用豁免管理，并且进行产品技术研究需要各地结合实际实行更灵活的利用豁免管理，进一步推动油基灰渣的资源化利用，并且可以借鉴各省成功案例。

（3）开展新技术相关产品的质量和环境综合评价，以及相关产品使用过程的环境跟踪监测评价，并以此为据，向生态环境部申请脱油灰渣危险废物鉴定及豁免，为油基钻屑脱油灰渣资源化利用提供政策依据[7]。

（4）国家将推动大宗固废综合利用创新发展，将固废进行大量资源化利用，并且会提供一些有利的保障措施，这都有利于中石化产生的固废做到减量化和资源化，同时中石化和地方生态环境局也将要求企业进行危废的减量化和无害化，虽然会加大监管力度，但有些政策文件的出台，会使危废减量化和资源化之路更加明朗顺畅，环境区域治理难题将慢慢解决。