数字治理视域下县级政府治理现代化评估体系及提升研究

中共安吉县委党校 胡小玄

一、问题提出

作为党的领导在基层的“最后一公里”，县级政府数字化建设和数字治理能力的提升能够为国家治理现代化提供新的支撑。技术的飞速发展必然带来管理的转型升级，因此，数字治理提升县域治理能力现代化水平是基层政府全面数字化改革的必然趋势。但目前各地县级（基层）政府的数字化转型依然处于探索和初期建设阶段，如何数字化改革、需要关注哪些关键指标数据等问题都尚未明晰，急需一套可量化、可操作的现代化治理评估体系标准为指导，从而引领县级政府现代化治理水平提升并推进数字化改革，因此笔者认为有必要在此关键时期，基于实地调研探索并建立一套县级政府治理现代化的评估指标体系。

二、研究述评

目前学术界对于县级政府治理现代化的研究已较为成熟，从内涵和特征来看，李芳华提出基层治理现代化包括治理理念、治理能力、治理体系的现代化[1]；从具体维度来看又包括经济、政治、社会治理、文化和生态等五个领域[2]。而对于政府治理评估体系的研究近年来也逐渐形成理论，例如俞可平提出公民参与、党内民主、法治等十二个维度来判断政府治理水平[3]；李文彬提出治理能力现代化评估应该是价值塑造能力、资源聚集能力、网络构建能力等五个能力维度所组成[4]，其中虽然提到了网络构建能力，但这与数字化治理的概念还相差甚远。

近年来在数字化改革的背景下，政府治理能力、体系和效果的现代化很大程度上被技术水平所左右，因此大多数学者将目光转向技术领域，主要集中讨论数字化技术对于政府治理产生的深远影响力以及提升路径分析。[5]引入数字治理的话语体系后，一般认为政府数字治理主要包括三个层面，一是将数据作为被治理的对象，此时政府治理专注的是数据本身，其主要目标是提高数据质量、确保数据安全，同时推进政府数据资源的整合与共享；二是基于大数据分析的治理，其本质上是“以数据为生产要素的治理活动”，是以数据为要素驱动的公共治理模式；三是围绕数据生成的外部生态治理，是指政府对全社会的数据环境和要素进行治理的过程，包括数据公平、数据市场发育、数据安全与保护等[6]。王鑫等人结合“五位一体”的评价维度初步构建起县级政府治理现代化的评估体系[7]，但由于尚未经过实地调研，因此框架还处于理论阶段，缺少可操作性。当前的应用性研究主要集中于政府绩效评估、政策评估、精准扶贫项目评估以及其他专项评估的数字化实现，通过数字治理和数据治理技术的赋能，能够有效地提高评估效率，提高评估的真实性和精准性，革新了评估方法和工具。

综上所述，目前相关研究大多数聚焦于讨论政府数字化改革的必然趋势[8]，对于改革瓶颈以及如何推进政府治理的提升路径、评估体系的研究较欠缺，还需结合县域发展实际进一步调研完善，形成更加详细、可操作、符合实际的指标体系。因此，本文试图结合浙江省数字化改革的要求，以A县为典型案例深入调研，尝试构建县级政府治理现代化的两级评估体系，并在此评估体系上为县级政府如何提升数字化治理水平提出针对性的建议。

三、数字治理视域下县级政府治理现代化评估体系构建

（一）逻辑框架

在数字化改革背景下探讨县级政府治理现代化的核心要素主要包括以下三个方面：一是县级政府的治理体系现代化，包括组织领导体系等组织架构以及以数据为核心的法律保障、制度保障、生态循环等一系列的体制机制；从县级政府为单一治理主体转变为以县级政府为主导的多元治理主体共同协作，重塑政府、市场主体、社会主体三者之间的关系，从治理主体上形成多元化的现代体系。

二是县级政府治理能力现代化，主要体现在能否通过数字技术变革实现党建、政府服务、经济、社会、生态等各领域的内部动力、流程架构、组织形式、发展模式、治理体系等全方位深层次变革的能力，包括数据思维的培养、整合资源、真实有效地收集使用数据、将数据作为资源要素推动经济社会效率倍增的能力等[8]。

三是治理效果实现现代化，主要体现为数字治理现代化的最终目的是服务人民，让人民享受到数字化时代的便利并从中获益。要在合理范围内消除数据壁垒，打通社会、政府、公众三方之间的数据鸿沟，形成全社会共享数字资源和赢收数字红利的整体氛围，通过数字化的手段让企业、群众、社会组织等各方主体能更加便捷、真实、有效的表达意见，参与整体社会治理并对治理最终效果进行综合评价。

在数字治理视角下，还有一个贯穿评估始终的重要标准，就是政府治理数字化的程度和质量，包括数字政府的管理体制、绩效评估机制、数字建设法治化、数字政府资源信息整合以及良好的运营模式等评估维度等。

因此在设计评估体系指标时，要结合目标导向、评估主体，以及县级政府治理现代化体系、能力、效果三个维度。从设计逻辑上看，是多层级、开放协同的整体生态系统。

（二）指标维度

从数字治理视域下县级政府治理现代化的内涵以及数字化改革的具体方向来看，结合我国“五位一体”的总体战略布局，具体到县级政府，主要是聚焦探讨党的领导、县域经济发展、数字政府建设、基层社会治理和生态文明建设现代化五个具体方面。结合“体系、能力、效果”三个层面，对一级指标体系设计如图1。

图1 数字治理视角下县级政府治理现代化评估一级指标体系

（三）具体指标构建

目前浙江省在全国率先开启了全省全域数字化改革工作，提出建设“数字浙江”的新阶段。浙江省A县地处浙江北部，县域面积1886平方公里，户籍人口47万人，下辖8镇、3乡、4街道、209个行政村（社区）和1个国家级旅游度假区、1个省级经济开发区、1个省际承接产业转移示范区。在2021年浙江省高度重视数字化改革工作之际，A县凭借长期改革的良好基础，以“微改革”数字化、数字夜校、数字化改革专班等为抓手，将体制机制逐步完善；大力实施数字乡村和智慧城市建设，在浙江省数字化改革应用场景的案例比拼中多次获得省级荣誉。但在数字化改革的过程中，基层仍然存在方向不清、重点不明、技术突破难等实际困难，因此笔者以浙江省A县为典型案例进行深入调研，尝试在一级指标的基础上结合基层实际，进一步完善指标体系。

通过7-9月集中走访调研浙江省A县数字化改革专班、大数据局、政研室、发改局、农业农村局各个部门、MX镇、ZW镇等多个乡镇，尝试从一级指标维度进行分解，设计具体的二级指标以完善每一个维度的评估，在二级指标维度设计上主要注重合理性原则、可行性原则、发展性原则和综合性原则。

基于上述基本原则，从评估体系框架上设计二级指标如下：

1.制度体系维度：主要指数据网络管理、“互联网+”政务等各方面的政策是否完善，数据政府体制机制是否运行顺畅等。

2.治理能力维度：侧重分析政府利用数字化平台提供公共服务、开展政民互动、实现县域整体发展的能力，设置平台管理指标、数据开放指标、政务服务指标、政民互动指标四项二级指标。

3.治理效果维度：主要指公民、社会组织、企业等多方主体对数字化改革效果的评价，设置满意度、获得感、幸福感等主观指标，以及政府对各项服务的回应度、覆盖度、满意度、准确度、有效度等作为二级指标。

针对评估内容“五大方面”的一级指标，进一步拆分二级指标如表1。

表1 县级政府治理现代化一级及二级指标体系

四、路径优化建议

基层政府作为党和国家政治意志和治理能力的基层“代言人”，其治理现代化是实现国家治理体系和治理能力现代化的关键所在，为评估县级政府治理能力的标准化、可操作化、客观性的指标体系，对大力推进我国基层政府的治理现代化，推进国家的治理现代化，促进县域的经济发展，实现民主与法治，改善民生具有重要的现实意义。但在实地调研的过程中，笔者发现县级政府在数字化改革中尚未形成完整有效的体制机制，由于认识不足、起步较晚、重复建设、忽视管理、数据利用率不高等多种原因，在数字治理现代化中还存在一些堵点、难点问题，因此对照县级政府治理现代化评估指标，提出以下对策建议。

一是牢固树立“整体政府、统一政府、一个政府”的理念。将全县上下作为统一整体，牢固树立全县一盘棋的思想，从县、乡、村三级一体化推进，由当地农业农村局牵头，自上而下通过顶层设计和基层的实际需求结合，推出公共数字化平台，在此基础上每个村或乡镇根据自身的特色增加相应的功能模块，避免出现各乡镇各自为战、重复建设的问题；同时尽快打通横向数据互通，实现全县各部门数据的综合集中、整体联动，避免出现各条线各自牵头的问题。

二是重塑政府、社会、企业的主体关系。随着数字信息技术在公共领域的应用，数据信息作为基本要素开始在政府、企业、公众之间快速而平等的产生，由于信息获取渠道的增多，公众和社会组织更多地开始关注政府治理能效和行政领域监督，并产生对参与民主决策的诉求。政府、社会和企业作为多元主体共同参与到社会事务的合作共治，同时社会、公众和企业还作为政府数字化改革及治理效能的评价者、监督者，加快服务型政府建设并主动回应公众的诉求，为社会民众提供便捷的服务，同时加快建立本县智慧大脑及数据驾驶舱，让数据真正为决策提供参考。

三是加快完成数字化法制建设。要从全国层面建立完善相关法律法规，确定底线和原则性问题，地方的规章、规范、标准等规定灵活应用，从法律角度对数据要素的采集、储存、利用和共享等作出硬性保障，保护数据的安全。对政府部门的公共数据，在满足程序规范、隐私保护和风险控制的前提下，逐渐向社会有序地开放。对非政府部门的公共数据，采用分级分类的方式共享。从另一方面看，可以充分利用大数据技术扎紧廉政的笼子，通过技术手段让政府更加公正、公开、廉洁、高效。