多中心治理视域下B村人居环境治理研究

李 楠，王锦慧

（山西农业大学公共管理学院，山西 太谷 030800）

现如今，中国社会经济不断发展，人民物质生活水平不断提高，在全面实现小康生活的基础上，人民对于美好生活的需求日益增长，但不同的地区发展不平衡，尤其是城乡之间发展差距大，使得农村的环境问题成为制约农村发展的重要因素。2021年中央一号文件提出，到2025年农村生态环境得到明显改善，乡村建设行动取得明显成效，乡村面貌发生显著变化。改善农村人居环境，既是全面建成小康社会的重要举措，也是实现乡村振兴战略“生态宜居”的重要内容。党的十九大以来国家出台的一系列关于农村人居环境整治的行动方案和规划，以及“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”等论断［1］，一方面显示出国家对农村人居环境治理工作的高度重视，另一方面也说明其面临着急需改善的问题。

目前，学界对农村环境治理的研究存在诸多方面。从宏观角度来说，于法稳等［2］根据对污水排放、垃圾处理以及厕所改革问题进行剖析，认为应该强化顶层设计，并且制定科学合理的农村人居环境整治规划以及加大资金投入等。蒋惠中等［3］认为在农村人居环境整治中应该增强基础设施建设，深入环境整治的理念、推动集市统一规划，形成良性发展的商业生态圈以及建立管理机制等。从微观角度来说，朱海［4］认为应该充分发挥农民在环境治理中的主体作用，平衡政府环境管理与农民自主治理之间的关系。师小丽［5］认为相比于科层体系，村民自治组织在环境治理中的灵活性作用更加明显。

除此之外，还有众多学者以共生理论、计划行为理论、网络化治理理论等多个理论层面对农村环境治理进行深入研究，然而在探索农村环境整治方面的进程中，还存在诸多现实问题，如治理主体、治理过程的碎片化，“自上而下”治理模式的弊端以及激励机制不健全等。因此本研究以多中心治理为理论依据，对多中心视域下的农村人居环境治理进行了研究，通过利用多元主体治理，既能打破单边权力治理的难题，又能使各个利益相关者发挥自己的优势，形成合力，有效解决农村环境治理中的难题，构建多元共治的合作机制。

1 多中心治理理论及其与农村人居环境治理的契合性分析

迈克尔·波兰尼在《自由的逻辑》中首次提出“多中心”一词，他在书中提出两种社会秩序，即指挥的秩序和多中心的秩序。指挥的秩序是指由一方主导，若出现失误则全军覆没，而多中心秩序则是一种良性配合，彼此间有合作但又分工明确，独立性强，不容易出现指挥失灵的情况［6］。多中心治理理论打破了以往单中心治理模式的思维，推翻了原来把政府或市场作为单一主体的治理模式，改善了原来“政府失灵”和“市场失灵”的局面，而引入多个权力中心共同治理。其中“多中心”和“治理”分别强调的是竞争性和合作性，所以多中心治理是指多个主体在治理过程中的竞争与合作，其最终目的是对公共资源进行共同治理，实现利益最大化。多中心治理理论的核心内容是采取不同级别、不同层次以及不同阶段的多样性制度设置，从而加强政府、社会和市场的协同共治［7］。多中心治理理论与农村人居环境治理的契合性分析如图1所示。

图1 多中心治理与农村人居环境治理的契合性分析

1.1 治理观念的合作性为农村人居环境治理提供了价值目标

多中心治理是为了实现公民利益的最大化以及满足公民的多样化需求，其最终目标是为了实现公共服务的公平正义。在农村环境治理中，其价值目标在于改善农村人居环境，为农民提供舒适的居住环境。多主体应秉持“为人民服务”的理念，采用“合作-竞争-合作”的方式，为农村人居环境治理做贡献。

1.2 治理主体的多元性为农村人居环境治理提供了必要保障

多中心治理要求多个主体共同参与治理。它打破了“政府-市场”的二维治理结构，转变为“政府-市场-社会”的三维结构，多个权力中心共同承担起处理公共事务的职责，权力运行由自上而下的单轨统治变为主体间的多轨互动合作，并且各个主体要清晰地认识自己的定位，明确自己的职责。

1.2.1 政府——宏观调控 在多中心治理中，政府不再是单一主体，但其仍处于主导地位。一方面，在环境治理中发挥“元治理”的作用，在整体布局中处于宏观调控的地位，从原来的管控式治理转变为合作治理。另一方面，政府主要以引导的方式和其他主体相互合作，构建各个主体相互协作的平台，调节相互之间的利益冲突，促进各主体之间信息共享，达到更好的治理目标。

1.2.2 市场——竞争发展 在多中心治理理论中，关于公共事务的治理，政府和市场同样重要。在传统的政府单中心治理模式中，政府对行政干预过多，从而弱化了市场在治理中的作用，导致治理效果不明显。市场机制的引入在治理中起到了推动作用，一方面可以广泛吸收社会资本，使其参与到公共物品提供和公共服务当中，另一方面可以由政府购买的方式提供公共产品，从而解决市场既要保证公共服务的提供效能，又要保证自身利益的难题。

1.2.3 社会——自主治理 在多中心治理中，社会是其重要组成部分，有其独特的优势，发挥着参与者和监督者的作用。社会兼具了政府公共性以及市场灵活性的特征，可以有效地解决公共领域以及私人领域的问题，还可以弥补政府和市场提供公共物品时的缺陷，使资源被充分利用。

1.3 运行机制的分层性为农村人居环境治理提供了实践路径

多中心治理理论采用的是分层次、分级别的多用性制度立体体系，不是遵从原来单一主体下达命令并有效执行的模式［8］，而是每个中心都可以自由地与其他中心交流，信息的横向传输打破了科层制封闭式的特点，多个主体共同进行决策，在群体中达成共识，增加信任，有利于实现公共治理的民主化。

2 B村人居环境治理的实践分析

B村位于T县BG乡，距离T县城5 km处。全村拥有耕地面积260 hm2左右，现有农户600余户，人口1650余人。近年来，B村村两委花费了大量的人力物力改善村内人居环境，村内大小街巷道全部实现了水泥路面硬化，硬化面积达5.5万m2，并实施了环境卫生整治和街巷路灯亮化工程，新增路灯70多盏，实现每晚2 h照明，村容村貌美观整洁。还增设了村级文化场所的建设，翻修并扩建了村委大院，新增面积400 m2。新建公共活动场所2200 m2，增设老年人活动室，并配备点歌机、麻将等文体活动器材，丰富村民文化体育生活。在水电设施方面进行了更新换代，方便群众用水、用电和灌溉。村内增容220 V变压器，更换2000多米电线，保证村民不断增长的用电需求。

2.1 B村人居环境治理的实践经验

为了贯彻习近平总书记关于改善农村人居环境的重要指示精神，持续强化农村人居环境“六乱”整治百日攻坚专项行动力度，B村在交通沿线、农户庭院、田间地头等重点区域进行重点排查，彻底治理乱搭乱建、乱堆乱放、乱倒乱扔等影响农村人居环境的突出问题。

2.1.1 “理念先行”——提升主体责任的柔性约束B村大力开展整治工作，并与党史教育“我为群众办实事”实践活动紧密联系起来，通过整治抓民生问题，切实解决农民“盯的事、盼的事、想的事”。坚决防止“政府干、群众看”的现象。而且一切要以实际情况出发，明确差别化整治标准，不搞“一刀切”，坚决防止形式主义、官僚主义等问题。

2.1.2 “多元主体”——实现合作治理的有效运转B村坚持乡镇政府、乡党委、村委、乡企业办、乡妇联以及人民群众等多方主体积极参与，保洁队、垃圾清运队以及民间组织等多个有利资源对乱堆乱放、乱搭乱建问题进行整治，把组织动员群众参与作为有效推进工作的关键环节，激发各个主体参与热情，提高其自觉性、主动性、积极性，努力提升各个主体的责任意识，明晰各个部门的权责划分，乡村上下联动，强化部门之间的合力。

2.1.3 “齐抓共管”——推动常态化治理的外生力量 B村在激励机制方面，开展星级文明户和美丽庭院创建评选活动，引导农民积极参与，树立典型，传播正能量；在督查考核方面，采用现场推动、通报推动和督导推动等方式，发现问题立即推动整改，并通过举报、曝光等方式强化社会监督；在营造良好氛围方面，充分利用现如今大众热门的抖音短视频平台和微信社交新媒体平台进行网络推广传播，在农村进行大喇叭宣传、黑板报、标语上墙、进村入户宣讲等方式，并动员广大群众自觉主动参与进来，营造政府组织、群众参与、齐抓共管的农村人居环境整治氛围。

2.2 B村人居环境治理有效的逻辑转换

2.2.1 平等参与是实现治理有效的根本保证 各主体平等参与是农村人居环境治理有效的根本保证。首先表现在其所处的法律关系上平等，强调法律的目的是防止权力的滥用，在法律面前人人平等，法治思维具有天然的人民主体价值内涵，把实现好、维护好、发展好最广大人民利益作为根本建设目的［9］；其次表现在地位上的平等，在传统的治理模式下，其他主体须在政府的监管下行动，然而在多主体共同治理的模式下，各主体在环境治理中都发挥着重要作用，主体地位更加平等；最后表现在各个主体间的权利与义务对等方面，马克思说：“没有无义务的权利，也没有无权利的义务”。权利和义务是相互依存，相辅相成的。只要农民的权利得到保证，就可以激发农民的主人翁意识，农民便会更自觉地履行环境保护的义务，为建设美丽乡村做贡献。

2.2.2 相互信任是实现治理有效的中坚力量 齐美尔曾说过：“离开了人们之间的一般性信任，社会自身将变成一盘沙，因为几乎很少有什么关系不是建立在对他人确定的认知上”［10］。信任是多元主体合作治理的基础，各个主体由于利益需求的多元化，需要通过某种介质将这种关系缔结起来，而社会信任就是协调这种关系的重要因素。社会信任度越高，各个主体之间的宽容、妥协程度越强，就越会促进组织之间核心价值观的建立，从而形成信任网络和利益网络的良性互动［11］。村民之间的信任感增强，有利于村规民约的实践落实，有利于社区共同体的建立，即别人主动实施农村人居环境的治理行为，那自己也要紧跟其后，不能掉队。B村就积极开展“星级文明户、好儿女、好婆媳、好夫妻”等评比活动，借此来增加村民之间的信任感和农村的集体荣誉感，并以此为突破口，带动农村社会实现普遍信任，为后续农村人居环境的治理打下坚定的基础。

2.2.3 多元合作是实现治理有效的必要条件 从长远来看，环境治理是一项复杂的工程，单方面依靠政府去解决这个问题，未必能达到很好的效果，这就需要多个主体合作治理，构建多元共治的治理机制。确保政府、企业、社会组织、农民等都可以成为农村环境治理的基本主导者和参与者，搭建各个主体合作治理的平台，充分调动多方的积极性，采取行之有效的环保措施，发挥各个主体的优势，实现共建、共治、共享的格局。B村积极动员人民群众，乡党委、政府和各村支部村委充分发挥带头作用，书记、乡长深入一线现场破难，村两委真抓实干，保洁员队伍和垃圾清运队全面覆盖，大家积极投入到农村人居环境“六乱”整治当中。所以，多元合作这种形式在中国特色社会主义下的农村具备天然优势，应该将这种优势充分发挥，协调并发挥多方力量，助力乡村振兴发展战略，有效落实农村人居环境治理工作，共同建设美丽乡村。

3 构建农村人居环境多中心治理的路径分析

3.1 打造多中心治理理念，提升各主体责任意识

责任意识的构建是多元主体治理的关键所在，应该增强政府、企业、村民、村委会以及社会组织等多元主体对农村人居环境治理的责任心，责任心主要依靠个人内心的理念、良心自动转化为一种信念，不仅依靠制度约束，还要在主观上转化为各个主体的自我意识，进而内化为自己的行为规则。各个主体应该坚持以人民为中心，把实现公共利益作为价值导向。

乡镇政府部门必须将以追求经济发展为目标的价值观转化为以公共利益为导向的民生观。不应再以追求GDP为主要目标，而要把农村人居环境治理作为自己的主要职责，大力加强生态文明建设，剔除官僚主义、形式主义等不正之风，努力为人民做出贡献。

农民要有摆正自己主体地位的意识，提高农村教育制度，通过教育提高农民整体素质，培育新型农民，让农民充分认识到环境保护是自己无法推卸的责任，自己才是农村环境治理的最终受益者。还可以通过宣传栏展示、村委广播以及广告宣传等，向农民及时传递环境保护的方法以及重要性，使农民的主体意识得到升华。

乡镇企业在农村环境治理中同样承担着不可或缺的责任，应该积极主动地将环保理念纳入生产经营和战略决策当中，深入领会习近平总书记“保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力”这一理念［12］。一方面明确企业的环境价值观，宣传环境保护理念，使环境保护的思想深入到每位员工的思想中；另一方面必须引入市场机制，将企业的利益与保护环境相结合，将企业的环境成本纳入到企业的生产成本并进入产品或服务的价格，尽可能实现环境外部成本内部化，社会成本企业化。比如在垃圾处理、污水处理等方面，将其外包给企业，由企业进行设施建设、维护、维修等，对使用者进行收费，这样一来，企业获取了收益，环境问题得到了改善，农民也会提升环保意识，满足各方需求。

3.2 明确各主体权责定位，构建积极参与机制

3.2.1 政府有限主导，发挥辐射效应 地方政府在国家与社会之间担负着纽带和桥梁的作用。一方面，地方政府作为国家代理人，要上传下达国家的各项指令和方针，为农村人居环境治理提供政策执行的依据；另一方面，作为人民群众的代理人，可以向上级政府反映农民的诉求，维护农民的合法权益［13］。

首先，地方政府要整合各项资源，从宏观上把控农村环境治理的情况，鼓励多元主体积极投入到农村人居环境整治当中，根据不同地区的不同状况，因地制宜，落实好党委领导、村书记、各部门负责人的职责划分等，详细了解各地环境整治情况，发现典型，寻找不足。其次，地方政府应加大资金投入，在农村污染治理和垃圾治理过程中，需要投入大量的物力、人力和财力，应该通过多个渠道筹措资金，政府可以提供一系列优惠政策吸引社会资本对相关项目进行投资，拓宽资金筹集的渠道。最后，地方政府应该加强对环境整治的督导力度，制定奖惩机制，将农村环境治理效果与各部门绩效挂钩，处理好各部门的权责划分，统筹兼顾，还须处理好与其他主体间的关系，树立共同治理的理念。

3.2.2 农民积极参与，强化主体地位 塞缪尔·亨廷顿指出“改革要想成功必定要把农民动员并组织起来。改革法令只有通过那些致力于执行它们的组织变得制度化时才会有效”［14］。中国农村分布散落，不可能事事依靠政府，这就需要农民发挥其主体地位，积极参与到环境治理的过程中。首先确立农民的主人翁意识，让农民广泛地参与到环境治理中，赋予农民在环境治理中的决策权、参与权以及监督权等，这是对农民在环境治理中主体地位的认可与关注。其次，构建环境治理信息共享平台［15］，在这个平台上，政府部门必须对环境治理中政府的决策内容以及执行落实情况进行透明公开化，农民可以提前获知政府相关部门关于环境治理的信息以及治理过程中存在的问题，并可以及时提出合理化建议；针对农民提出的利益诉求也可以得到有效的反馈，信息共享平台不仅可以使农民表达的渠道更加便捷，切实提高农民的知情权、表达权和参与权，还会提高环境治理效率。最后，建立有效的激励制度。想提高农民参与的积极性，必须对其所作所为进行精神奖励，强化他们的成就感。对积极参与环境治理的农民实施奖励制度，可以每年评选“优秀环保人物”并通过微信公众号或宣传栏的方式对其环保事迹进行阐述，同时设立农村环境治理专项资金，用来鼓励积极参与环境治理的农民。

3.2.3 村民自治组织尽力引导，增强纽带作用 首先，村民自治组织应该发挥其自治能力，增强其纽带作用，充分了解农民关于环境治理的诉求，切实为农民办实事、促发展。其次根据不同地区的不同情况，因地制宜，提出不同的解决策略；遇到关于环境治理的棘手问题，共同协商，共同解决，拓宽农民表达的渠道，调动农民在环境治理中的积极性，保障农民在环境治理中的决策权，切实维护村庄公共利益和农民权益。

3.3 整合各主体力量，打造多元共治网络机制

3.3.1 构建平等主体参与机制 多中心治理的主要特征是平等开放，相比于一元化的权力支配制度，多中心治理更趋向多元主体间平等地、无差别地、无先后顺序地为社会提供公共产品和公共服务。所以要构建平等的参与制度，由原来的金字塔结构转向扁平化网络结构，治理主体之间是一种平等的“伙伴”关系，不存在支配与被支配的上下级关系，鼓励多主体积极参与其中。首先要对各个主体参与治理能力进行培训和咨询，以保证各个主体都可以平等参与，不会因为能力欠缺等原因而被排斥在外；其次要打造平等的治理渠道，建立一种开放式治理平台，可以通过创办“APP”或微信群，使群众都可以在其中对话协商，从而高效地对农村环境进行治理。

3.3.2 搭建沟通平台，重塑信任机制 多元主体在环境治理中发挥各自优势，是促进农村人居环境整治发展的必要环节，然而，想要长期构建这种关系，信任是必不可少的。农村人居环境治理是国家非常重视的问题，在农村人居环境整治方面不仅仅是关于治理层面的问题，更进一步是多元主体利益博弈的过程。因此相互信任是推动多主体共同参与治理、走向善治的必经之路。如果政府部门和非政府组织之间无法建立良好的信任关系，那么可能会出现沟通困难的状况，即使实现合作也只是依靠政府的强制措施，无法形成稳定的局面。查尔斯·蒂利从风险的角度，认为“信任是把利益攸关之事置于他人的失信、失误或失败的风险之中，而信任关系则意味着常规化地承担了这种风险”［16］。所以，一旦人们出现了信任危机，自己的利益无法得到满足时，就会主动采取措施违约、隐瞒、欺骗等来为自己的利益开拓道路，导致农村环境多中心治理难以继续进行，所以需要构建信任机制，加强多元主体间的沟通，引入环境信息服务平台，打破信息壁垒，以保障多主体之间信息和资源的对称性，提高各个主体的知情权；还应该增加对环境治理知识模块的建设，以解决各主体之间因为知识分布不均所导致的利益格局异化的状态［17］；对失信人员进行调查并将其行为规整到社会信用体系中，设立举报电话和举报平台，鼓励大家积极参与其中，可以有效建立合作，增加信任。

3.3.3 建立开放的决策机制“为了体现决策的民主性，多中心治理主张吸收、鼓励基层组织和民众参与，并强调决策中心下移到地方和基层，尊重多数人的意见”［18］。该理论对提供公共事务的弊端，做出了很好的阐述，想要构建良好的决策机制，各个主体间的平等参与是必不可少的，决策是针对具体问题做出具体分析，要求决策主体被赋予平等的权力，构建良好的沟通机制和充分掌握足够的信息，这样才能及时、准确地提供所需的信息，保证决策的合理性。

建立大数据决策治理模式。共用和共享是大数据最显著的优势，在农村环境治理中，各个主体通过统一的平台和渠道，共享数据信息，而且还可以不断缩小政府与其他主体之间的信息差。在大数据时代，普通农民可以根据信息平台快速地获取信息并根据信息内容发表自己的见解和看法，发挥农民的聪明才智，将“民意”向“民治”转变，从而拓宽决策的广度和深度，使决策的结果更加接近民意，体现民情。

4 小结

农村人居环境与农民生活息息相关，同时对农民的生活质量以及幸福感的获得有极其深远的影响。本研究以多中心治理理论为基础，从治理观念、治理主体和运行机制三方面对B村人居环境治理进行分析，并提出了相应的优化路径，促进多元主体自觉、自愿地参与到环境治理中，提高治理效率。“中国要美，农村必须美”，只有多元主体通力合作，才能建设美丽乡村。