“碳中和”背后的战略博弈

夏国涵

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2021年11月1日至11月12日，第二十六届全球气候大会（COP26）在英国苏格兰格拉斯哥举行，由英国中央政府（联同苏格兰自治政府）与意大利政府合作举办。本次会议共合并三个国际公约缔约国会议——《联合国气候变化框架公约》第26次缔约国会议、《京都议定书》第16次缔约国会议（CMP16）以及《巴黎协定》第三次缔约国会议（CMA3），简而言之，COP26的目的就是给各个国家定下具体的减碳份额和时间表。纵横君希望借此时机聊一聊“碳中和”这件事。

近几年来，明显能感觉到全球气候变化加剧，洪水、旱灾、台风甚至疫情都可能直接或间接来源于气候诱因。全球“碳中和”治理的理论前提是：由于工业革命以来人类大量燃烧化石能源，释放大量二氧化碳，导致地球“温室效应”加剧，如果不加以有效控制，2060年地球的平均温度将比工业革命前提高4°C，约等于发生一次核大战，届时全球人类都将受灾。

2015年12月12日，联合国195个成员国共同签署《巴黎气候协定》，取代《京都议定书》，以期共同遏阻全球变暖趋势。《巴黎协定》规定：把全球平均气温上升控制在较工业化前不超过2°C之内，并争取控制在1.5°C之内，并在2050年—2100年实现全球“碳中和”目标，即温室气体的排放与吸收之间的平衡。为此，各国需制定碳排放减排目标，即“国家自主贡献”（NDC），每五年更新一次减排进展。

但《巴黎协定》只是达成了全球共识，并未具体规定各国减排目标及时间表，随后，一些主要国家和地区陆续宣布了明确的减排目标：

2018年9月，美国加利福尼亚州州长杰里·布朗签署了碳中和令，该州同时通过了一项法律，在2045年前实现电力100%可再生。

2019年6月，法国国民议会投票将净零目标纳入法律，2021年6月的报告中，新成立的气候高级委员会建议法国必须将减排速度提高三倍，以实现 “碳中和”目标。

2020年1月，奥地利联合政府宣誓就职后，承诺在2040年实现“气候中立”，在2030年实现100%清洁电力，并以约束性碳排放目标为基础。

2020年3月，欧盟委员会公布《欧洲气候法》草案，决定以立法的形式明确，欧洲到2050年实现“碳中和”，即温室气体净排放量到2050年降为零。草案要求，欧盟所有机构和成员国都采取必要措施以实现上述目标。根据2019年12月公布的“绿色协议”，欧盟委员会正在努力实现整个欧盟2050年净零排放目标，该长期战略于2020年3月提交联合国；

2020年9月，中国领导人习近平在第七十五届联合国大会一般性辩论上表示，中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和，该目标写入“十四五”规划中。

2020年10月，日本首相菅义伟在向国会发表首次施政讲话时宣布，日本将在2050年实现温室气体净零排放，完全实现碳中和。

2020年10月28日，韩国总统文在寅也表示将在2050年完成碳中和。

针对气候暖化治理的立场分野，按照意愿和能力主要可分为五类：

第一，主动支持气候治理却无实际能力参与的国家，主要指分布在太平洋和中美洲的海岛/海岛群国家。对他们而言，气候暖化是关乎生死的问题，因为温室效应造成南北极冰川融化，以至地球海平面上升，可能直接让他们居住的岛屿遭受“灭顶之灾”。但由于国家体量太小、国际影响力过弱等原因，这些国家虽然坚定支持气候治理，但并无能力左右国际决策。一旦有什么风吹草动，他们很可能第一时间沦为“气候难民”。

第二，主动支持气候治理也有能力制定规则的发达国家，如法国、德国和民主党执政的美国。无疑，对 “碳中和”治理最热心的国家群体无疑是法、德为代表的欧洲，同时民主党（克林顿、奥巴马、拜登）执政的美国也是气候变化的拥趸，因为他们一方面已经完成了工业化且国内中低端制造业产业链早已转移，“碳中和”治理的成本收益比高，另一方面也希望借气候治理的壳子制定未来新的国际规则。

第三，主动支持气候治理也有能力治理，但强调责任区分的发展中国家，典型的代表就是中国。中国实际上是除欧盟外最坚定的“碳中和”治理的支持者，核心原因有三：一是中国已经基本完成基础工业化，正在向更高级的产业链转型，需要借“碳中和”契机倒逼自身产业升级；二是中国需要借“碳中和”治理参与甚至部分主导基于该框架的新国际规则制定，绝不能让欧美在该领域再次取得垄断性的规则制定权；三是中国作为发展中国家的代表，在碳治理场域中更是天然的代言人，中国强调气候治理的责任区分，是对发展中国家整体负责，毕竟如果完全让欧美定规矩，那么广大发展中国家未来就一丁点机会都没有了。

第四，被迫支持气候治理但处境尴尬的发展中国家，最典型的代表就是印度。不得不说，“碳中和”治理框架下可能被坑得最惨的就是以印度为代表的，尚未完成基础工业化的发展中国家。因为“碳中和”治理会将其置于一个尴尬的“发展困境”：如果继续利用“人口红利”承接国际产业链转移搞工业化，那么必然会提高碳排放，也就意味着将缴纳高昂的“碳税”；如果放弃工业化去追求原生态了，那么就相当于彻底“躺平”，未来只能由人摆布。

第五，被迫支持气候治理但实际立场完全相反的资源国，典型代表是俄罗斯。这个逻辑非常简单——“碳中和”必然伴生清洁能源的崛起，也即以石油为代表的化石能源的没落，以俄罗斯、沙特阿拉伯、委内瑞拉等为代表的靠石油为生的国家自然反对。俄罗斯甚至从根本上怀疑地球温度升高与人类工业活动之间有关系，很多俄罗斯专家认为地球气候变化是有周期的，其主要影响因子是自然因素，人类工业化的影响几乎可以忽略不记。但这些资源国大多已经陷入所谓“资源陷阱”，且在全球治理领域他们并不能起主导作用。

第一，“碳中和”的本质是发达国家针对人类未来工业发展权的份额分配。

“碳中和”逻辑闭环的基础是通过所有国家的努力将2060年的地球升温幅度控制在1.5°C ～2°C，从而可以倒推出从现在至2060年这40年间可以容许的全球碳排放总量。而抢先做出“碳中和”份额承诺和减排时间表的国家相当于率先切了蛋糕，这样留给其他国家的剩余份额和时间空当就越来越小，换言之，越早行动的国家越主动，越晚行动的国家越被动，等新的全球碳治理规则完全成型，恐怕有些国家伐自家的树都要给国际社会上税了，君不见，COP26刚刚通过了《格拉斯哥领导人森林和土地利用宣言》，涉及总面积超过1300万平方英里森林，这个决定对于富林资源的巴西等国显然十分不友好——亚马逊森林是全地球的肺，你巴西人怎么能因为你自己的发展而杵了地球的肺管子呢？

第二，新的“绿色贸易壁垒”：欧盟“碳边境”调节机制（CBAM）。

欧盟委员会于2019年12月11日通过《欧洲绿色协议》，规定到2030年末，欧盟的温室气体排放计划在1990年的水平上减少50% ～ 55%。欧盟认为其他与欧盟碳排放目标不一致的国家将造成碳泄露的风险，即贸易全球化背景下，一个区域更严格的气候政策会导致高碳产品以及相关碳排放转移到另一区域。为防止由此产生“碳泄露”问题，欧盟以“碳边境”调整机制来替代欧盟排放交易系统（EU-ETS），以期通过对来自欧盟以外的“碳足迹”商品征收进口碳关税来抵消“碳泄露”风险。欧盟将对从碳排放限制相对宽松的国家和地区进口的水泥、电力、化肥、钢铁和铝征收碳关税。CBAM 计划于2023 年1 月1 日起开始实施，并设置了三年过渡期，将于2026 年1 月1 日起正式开始征收碳关税。

碳边境调节机制的实施方式为欧盟各成员国主管部门向各国高排放商品的进口商按需出售CBAM证。CBAM的覆盖行业为水泥、钢铁、铝、化肥、电力等。碳关税的本质是贸易措施，伴随CBAM 的公布及未来的实施，碳排放核算规则、碳关税设置规则必将成为全球贸易规则制定的一个新热点。“碳边境”调节税将大大增加中国等出口型国家对欧盟含碳产品出口的成本，从而在中欧贸易间形成“绿色贸易壁垒”。

欧盟碳边境调节机制并不能有效促进全球减排，本质上是以气候之名的“绿色贸易保护”措施。欧盟在“碳排放交易”体系市场建立后，碳密集型产业的交易成本便不斷攀升，企业的盈利空间也相应下降。“碳边境”调节税作为强制性减排措施，会增加减排国生产环节和交易环节的成本，从而降低其资本收益率，导致其能源密集型产业失去竞争优势。因此，在全球价值链格局下，欧盟等发达国家将倾向于将一些能源密集型产业和污染产业转移到其他发展中国家，即所谓“污染跨境转移”。这些承接国本来可以利用自身的某些比较优势，如追求劳动密集型或资源密集型产业发展获益，出口高耗能、高含碳、低附加值的产品。但“碳边境”调节税一旦实行，上述国家产品成本将大大上升，最终导致其出口产品在欧洲市场份额降低。长此以往，将对发展中国家高碳排放的企业产生明显抑制作用。

第三，建立全球统一的跨境碳交易市场：中国拥有10年追赶期。

2021年7月16日，历经7年试点，中国的全国碳排放交易机制正式启动，这是中国争取减少温室气体排放，在2030年前碳排放达到峰值、2060年前实现碳中和目标的重要步骤之一。首个履约周期涉及2225家发电行业的重点排放单位，占全国排放量的30%，将覆盖约40亿吨二氧化碳。中国碳交易机制的启动使全球纳入交易的碳排放比例增加了一倍，今后，中国碳市场有望发展成为全球规模最大的碳市场。

目前全球已建立碳交易市场的国家大都集中于发达国家经济体，如美国、加拿大、新西兰等，欧盟则是开启最早，目前规模最大、体系也最成熟的市场。当前尚未形成国际统一的碳交易体系，各碳交易体系更多是立足其国内。中国是极少数作为发展中国家积极建立碳中和市场的经济体。

相比于欧盟，中国在碳交易领域仍是后来者，从自身发展阶段和碳中和时间表来看中欧之间都存在“发展时间差”，而欧盟正在利用这个时间差提前布局跨区域的国际碳交易市场，进而试图以欧盟标准塑造未来全球统一的跨境碳交易市场。如果该谋划得以实现，欧元将成为国际碳交易领域的主要结算货币，欧盟也将获得国际跨境碳交易系统的标准制定权。

笔者判断，一旦欧盟达成某个标志性排碳目标，则会马上试图在全球范围内推广欧盟标准的规模性碳跨境交易体系。目前看来，2030年是一个非常重要的时间节点。因此，2021年—2030年这10年是中国在碳中和领域的加速追赶期，中国必须保证在2030年前后也拥有一套标准成熟并形成一定规模的跨境碳交易网体系。

第四，COP26最大的亮点：中美达成协议——中美欧三家“斗地主”式的碳博弈关系。

西方媒体普遍认为，COP26会议过程中最大的亮点就是中美“意外”地达成协议，为本次联合国气候大会“赋予了现实意义”，使之不致沦为“空谈馆”。

为什么媒体对中美达成“碳中和”治理协议的评价如此高呢？因为从战略博弈的角度看，“碳中和”领域的三个最重要的参与者——欧盟、美国、中国——之间的关系类似于“斗地主”，但欧盟才是那个“地主”，而中美在某种程度上更像“农民”：欧盟是“碳中和”规则制定领域最具先发优势的，技术和法规方面都最为成熟，且政策连贯性也很好，某种程度上说，法、德将欧盟的重新崛起途径锚定了“碳中和”；中国明显属于“后发者（new player）”，虽然在技术、规则方面资历尚浅，但碳排放体量极大（减排效果自然最明显，碳交易市场关联的体量也最大），未来潜力也极大；美国则属于“反复横跳”、“三心二意”的选手，与其说“碳中和”是美国国策，还不如说是民主党国策，当初民主党的克林顿加入《京都议定书》，共和党的小布什退出，民主党的奥巴马加入《巴黎气候协议》，共和党的特朗普退出，现在民主党的拜登重回《巴黎协定》，但目前看来他很难连任，而特朗普支持率又创新高，三年后美国再次退出《巴黎协定》也未可知。

綜上，决定“碳中和”未来的三巨头是中、美、欧，而三者之间的关系又无比错综复杂，中美合作可以有效“制衡”欧盟的“碳霸权”，同时，欧盟虽然有气候治理的技术优势、规则优势和政策优势，但由于制造业转移，致使其碳排放份额占比很小，因而还是中美两国携手可以在碳治理的现实层面施加更大影响。怎么打好这盘碳治理的“斗地主”需要很高的战略智慧。

那么，“碳中和”对中国的战略意义如何呢？

第一，中国内部经济转型需要。

中国经济发展正面临重要过渡期，正在经历从量增到质增的转变，“既要金山银山，也要青山绿水”。之前相当长的时间内，中国都是以自身的廉价劳动力、环境破坏污染等为代价换取国际制造业产业链转移，才成为“世界工厂”。现在，中国已完成资本积累与技术积累阶段，下一步要求是整体工业体系升级，提升在全球产业链层级中的位置，同时也祛除更多下游污染企业，重塑环境生态。

第二，参与国际规则制定。

自成为“世界工厂”以来，中国也自然成为世界第一大二氧化碳排放国，为此饱受发达国家环保主义者诟病。2021年5月6日，美国智库荣鼎咨询 （Rhodium Group）发布的报告显示，中国温室气体排放量在2019年占全球的27%，超过发达国家的总和，远超越排名第二的美国（11%）和排名第三的印度（6.6%）。根据上文逻辑，自2015年《巴黎气候协定》签署以来，在限制碳排放领域，虽然看似是发达国家群体因抢先自我设限，而并未给发展中国家设以明确减排目标，但实际上，以欧盟为代表的发达经济体越是优先控碳，留给发展中国家整体的碳排放份额就越小，相当于直接限制了这些国家（尚未开启工业化进程或只是初级工业国）未来的发展空间，变相使得世界分工阶层结构更加固化，让发达国家永远保持对发展中国家的先进性。所以，中国作为最大的发展中国家必须积极参与“碳中和”行动，甚至以发达国家限碳标准要求自己，旨在参与新的国际规则制定，维护自身未来的发展权。

第三，中国能源转型需要。

众所周知，碳中和行动中欧洲几乎是发达国家群体中积极性最大的。一个重要原因就是欧洲整体与中国的能源结构类似，都是贫油国，其石油天然气资源高度依赖进口，所以亟需改变能源结构，早日摆脱对化石能源依赖。因此，欧盟对于新能源转型的需求更甚于石油储量丰沛的美国。这也是为什么欧洲（以法国为代表）对《巴黎气候协定》极为执著而美国则摇摆不定。

中国在能源领域面临的情境同欧洲十分类似，石油资源超过六成依赖进口，天然气资源更是几乎全部依赖进口，且相关物流通路的安全亦时有堪忧。中国自身的能源储量和能源结构都以煤炭为主，而煤炭燃烧制造的二氧化碳污染又是碳中和的大敌。所以，中国也亟需通过推进碳中和来重塑能源结构，大力发展核能以及光伏等新能源。

第四，“碳中和”带动新领军行业有望弯道超车。

碳中和将大量限制铁路基建、钢铁、水泥、煤炭等传统产业，同时也会催生新的产业，且中国有望在某些新领域弯道超车，获得世界级的竞争机会。其中最有代表性的产业就是新能源车。

众所周知，中国在传统汽车领域一直总体落后于欧美日韩等发达经济体，但“碳中和”背景下的新能源车可能成为中国在新时代汽车领域“弯道超车”的典型案例。不过这一领域中欧将面临新的竞争。据悉，欧洲正在成为全球电动汽车的先驱。根据麦肯锡管理咨询公司最新发布的“电动汽车指数”，2020年，欧洲电动汽车销售量达到140万辆，较上一年增加138%，超过中国和美国。目前，欧洲占全球市场份额的43%，略高于中国的41%，远高于美国的10%。

第五，后美元时代的新货币锚？

布雷顿森林体系建立以后，美元由于绑定黄金而一直扮演着国际货币的角色；“尼克松冲击”之后，美元与OPEC绑定，从此凭借“石油美元”收取全球铸币税。今时今日，自美国从阿富汗和中东逐渐撤出，世界迎来“后石油美元时代”，目前美国将美元与美债绑定，这显然并非一个好的货币锚。

对于欧盟和中国来说，未来将欧元或人民币推向国际化的基于窗口可能有两个——“碳结算”与“数字主权货币”。现在看来，欧元很可能未来将锚定“碳结算”作为新的货币锚以推进欧元国际化；中国这方，数字人民币已经施行，作为最大的碳排放国如果未来锚定“碳排放权国际结算”也是情理之中。

综上，碳交易和碳国际结算可能成为未来欧元和人民币国际化的新货币锚。

（选自公众号 《纵横策》）