新发展格局中江苏与东盟合作的机遇与思考

黄锡强 王文荟

东南亚国家联盟（简称东盟）由印度尼西亚、马来西亚、菲律宾、泰国、新加坡、文莱、柬埔寨、老挝、缅甸、越南10国组成，为世界第五大经济体，是江苏对外延伸产业链的重要基地、畅通供应链的重要区域和传播价值链的重要伙伴。2022年是中国与东盟建立“全面战略伙伴关系”开局之年，也是《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）正式生效之年，全球最大的自由贸易区成功启航，习近平总书记为此擘画了构建中国—东盟命运共同体的美好蓝图。为应对当前新冠疫情和百年变局不期而遇、叠加共振，全球经济低迷、国际产业链重组等对江苏高质量发展和高水平开放带来的冲击和挑战，江苏省外办近期就加快推进与东盟多方位、宽领域、深层次交流合作开展专题调研，听取东盟驻华机构的评判，了解江苏和东盟双向投资企业情况，努力在危机中育先机，在变局中开新局，服务全省加快形成国内国际双循环相互促进新发展格局。

江苏与东盟合作的现状

习近平总书记指出，中国与东盟是“亚太区域合作中最为成功和最具活力的典范，成为推动构建人类命运共同体的生动例证”。江苏在与东盟交流合作中，遵循“亲诚惠容”的周边外交理念，经贸先行，人文补缺，主动担当起稳定周边、经略周边、塑造周边的江苏使命，为全省高质量发展和高水平开放培育新的机遇。

东盟对江苏的理解和互信持续加深，可成为我加快构建新发展格局的重要基础。东盟处于通往太平洋与印度洋、亚洲与大洋洲的十字路口，是沟通亚、非、欧的重要海上通道。1991年，中国与东盟开启对话进程，政治互信不断增强。江苏在和东盟合作中坚持以文明互鉴、平等相待、互利共赢为主线，突出重点，多向发力，和谐共生。特别是新冠疫情暴发后，江苏和东盟国家携手合作抗疫，共同推动复工复产，合力保障产业链供应链稳定。新加坡总理公署部长兼财政部和国家发展部第二部长英兰妮在新加坡—江苏合作理事会第十四次会议上表示：新加坡与江苏交流合作“是新中关系蓬勃发展的生动缩影”。许多东盟国家对中国的关注，已开始从西南边境省份转向江苏。泰国投资促进委员会上海办事处主任钟宝芬明确指出：“面对中美博弈趋于激烈，泰国愿意成为江苏走向海外、链接世界的后花园。”目前，江苏在东盟7个国家已建立11对友城，地方交流活跃，理解和互信的溢出效应开始显现。

东盟与江苏市场合作前景趋好，可成为我国突破美国联合西方规锁中国的重要区域。2010年东盟同中国正式签署自贸协定，2019年中国—东盟自贸区升级《议定书》全面生效，2020年在全球疫情肆虐、经济低迷的背景下，东盟逆势取代欧盟成为中国第一大贸易伙伴。江苏抓住中国—东盟自贸区机遇，释放RCEP与自贸区1+1＞2的整合效应，有效提升东盟在我国外部市场循环中的份额。2022年1—6月，江苏对东盟进出口总额3457.1亿元，增长26.3%，东盟已超越美国成为江苏第二大贸易伙伴。面对中美贸易摩擦带来的冲击，江苏企业利用东盟“大国平衡”战略规避潜在风险，借船出海，拓展市场。凤凰画材集团是全球第二大画布生产商，在美国市场占有率为11%，占中国画布出口美国总量的80%。自2005年成为美国对华纺织品反倾销第一案被告并抗辩成功后，及时在越南和柬埔寨建设海外基地，成功规避中美贸易摩擦期间高企的关税壁垒，油画布和美术颜料出口全球50多个国家和地区。江苏省外办面向125家投资东盟企业的问卷调查显示，江苏企业投资东盟的第一动因是争夺海外市场（66.4%），第二动因是规避贸易壁垒（51.2%）。东盟国家在中美贸易摩擦中为江苏企业有效发挥了中转和桥梁作用。

东盟和江苏在资源禀赋和产业结构上存在一定互补性，可成为“一中心一基地一枢纽”建设的重要延伸。东盟是工业国家重要的原料供应地，具有丰富的自然资源和人力资源。近年来许多资源型国家明令资源输出需在本国进行初级冶炼加工，欢迎并支持利用其资源的加工制造企业投资。江苏是制造业大省，制造冶炼能力强，加工水平高，与东盟资源密集型国家形成互补格局。随着江苏高质量发展不断深入，与东盟在产业结构上的重叠性快速减弱，生产能力上的同质性差异拉大，形成产业间、产业内及产品结构上的梯度互补，在东盟基础产业链与东北亚中高端产业链之间开始承载“链”接南北的功能，逐步构建新的区域产业链和供应链。德龙集团在印度尼西亚已投资43.2亿美元，建成47条镍铁合金生产线，在建16条镍铁生产线、6条五氧化二钒生产线，现年产高镍铁合金310万吨，在建项目将形成年产380万吨镍铁和2200万吨五氧化二钒市场规模。双马集团在印度尼西亚加里曼丹岛建设园区开发棕榈树种植，生产工业和食用棕榈油，在雅加达保税区开办制造企业，其产品70%出口至中国，30%出口至德国、美国、韩国等，并且反哺国内企业需求，与国内企业形成产业互补，打造棕榈产业链。在当前双循环战略带动下，中国内需市场更趋强劲，江苏产业链的对外延伸也更加迫切，与东盟共建互补型、梯度型产业合作链，恰逢其时，正当其势。问卷调查显示，18.4%的企业主要目的是利用所在国资源；57.6%的企业考量人力成本优势突出，设立生产和组装基地，降低企业成本；60.8%的受访企业表示在东盟投资优化了产业链布局，助推企业可持续发展。

东盟与江苏人文交流方兴未艾，可成为我践行人类命运共同体理念的重要机遇。东盟与中国同属东亚文化圈，儒学和佛教在东南亚地区具有很大的影响力。双方对亚洲文明的认同和传承可激发更多的合作共识和情感共鸣。江苏以海上丝绸之路起锚地为纽带，加快推进与东盟在文化、教育、医疗、旅游等领域的务实交流，将文化融合作为展示江苏魅力的重要方向。江苏与泰国文化部共同举办的“异域同天——纪念中泰建交45周年”线上音乐会，是2020年全球抗疫期间，中泰最大规模的云上文化活动，得到了彭丽媛教授的肯定和赞赏。近年来，江苏各类演艺团组足迹遍布泰国、文莱、柬埔寨、新加坡、缅甸等国；在东盟创办柬埔寨西哈努克港工商学院、老挝苏州大学等高校，在印度尼西亚、马来西亚、泰国共建合作研究和实习基地，搭建人文交流桥梁。2021年，“江苏·东盟交流周”被外交部列入纪念与东盟建立对话关系30周年活动清单，江苏—澜湄合作专项协议奖学金和健康澜湄论坛——传统医学合作项目被列入中国—东盟外长会成果清单。东盟10国来江苏留学的学生近9000人，相比2015年增长了2.24倍，占全球在江苏留学的学生总量近1/3。2015年至2019年，江苏连续组派6期医疗队在柬埔寨巡诊义诊，收获良好社会效益。丰富多彩的人文交流成为落实习近平总书记关于“让命运共同体意识首先在周边国家落地生根”重要指示精神的生动实践，为江苏加快推进与东盟的全方位合作提升亲和力、感召力。

江苏与东盟合作面临的挑战

江苏在“十四五”规划和2035年远景目标中明确要求“更高层次、更宽领域、更大范围深化与东盟合作”，当前美国采取多种手段阻挠中国—东盟关系发展，企图分化中国—东盟经贸联系，推动产业链“去中国化”，东盟内部也存在因疫情经济遭遇重创等不确定性。在充分评判全局性、系统性问题的同时，也要认识到江苏在与东盟合作中面临的各种挑战。

江苏与东盟合作尚需提升内涵支撑、扩大品牌影响。纵观江苏在东盟的经贸合作，主要以苏州工业园和新加坡—江苏合作理事会机制为依托，全面推进对新加坡合作高质量发展。作为江苏对外开放的旗舰项目，苏州工业园为全省构建开放平台发挥了无可替代的引领和示范功效，而今面对国内诸多自贸区的后发优势，苏州工业园在开放体制上的创新优势还有待进一步开发。在与东盟全域合作中，双方在人文领域的交流缺少长远目标规划，缺乏全省统筹。友好城市布局尚未全覆盖，在全省国际友城占比中不到3%，省级仅马来西亚马六甲州和柬埔寨西哈努克省2对。教育合作侧重于招募留学生或开设海外培训基地，缺乏青年精英培养计划，文化、体育交流大多为临时动议，没有机制性的交流项目。这与日本、韩国在人文领域对东盟的深耕厚植有差距。同时，美国等西方国家不断在该地区进行舆论造势，拉低中国在东盟的民意基础。在江苏省外办的企业调查中，以新冠疫情为例，51.2%的企业表示受到来自当地政府和媒体的负面舆情影响。

江苏在东盟建设的境外园区尚待加快内外联动、促进共建共享。江苏在东盟国家的境外园区建设主体均为民营企业，市场主导性强，开发速度快，柬埔寨西哈努克港经济特区是习近平总书记肯定的“中柬务实合作的样板”，成为“一带一路”境外园区建设中的标杆。但是，江苏在东盟的境外园区总体仍处于单兵作战阶段，缺少西南省份在东盟国家推进“双国双园”的国家政策支持，缺乏省内各地政府引导，未能形成江苏企业走出去的集聚地。境外园区是“走出去”企业抱团发展、提升综合实力、扩大影响力的重要平台，而江苏更多的投资东盟企业游离在外，独行其是。在问卷调查中，73.6%的受访企业表示未受到我国驻东道国使领馆指导，72.8%的企业表示未参与我国在东道国的商协会组织，70.4%的企业表示未依托中资海外园区发展，受访企业均表示希望能在政府的协助下加强在上述三方面的联系和沟通。

江苏在东盟投资企业亟须提高社会责任意识、加快本土化进程。截至2022年6月，江苏在东盟地区设立境外企业（机构）1437家，中方协议投资额166亿美元，占全省投资总额的18.1%。江苏出海东盟企业众多，但一些企业仅注重经济效益，忽视企业文化；注重上层关系，忽略合规经营；注重企业发展，忽视社会责任。面对风险挑战时，缺少社会责任和本土意识的经贸合作并不能直接转化为企业的亲和力和当地民众的向心力，相反，往往容易成为敌对势力攻击的把柄。在缅甸发生的中资企业遭受冲击事件中，江苏在缅企业损失严重。没有出现企业本土员工出面阻拦，更没有当地民众帮助维护企业，这和柬埔寨西哈努克港经济特区周边民众主动协助园区防盗防窃等形成了鲜明的反差。江苏在东盟投资企业与当地融合度较低，本土化程度不高成为难以应对当地政局变化的重要原因之一。调查显示，江苏在东盟投资企业本土管理人员占比低于10%的企业占调查总量的61.6%，中方管理体系和操作指南大多以中文为主，造成应对处置突发事件手段不多，能力不足。

进一步加强与东盟合作的思考和建议

当前，中国和东盟正处于历史上最好发展时期。江苏应紧抓中国与东盟建立对话关系30周年这一契机，围绕习近平总书记提出的“携手建设更为紧密的中国—东盟命运共同体”宏伟目标，结合江苏与东盟经贸、产业和人文合作基础好、势头劲、潜能大的现有优势，进一步推动更高质量、更深层次、更具魅力的江苏—东盟合作。

动态研判东盟发展走向，统筹协调全省更高层次、更宽领域、更大范围深化与东盟合作。江苏与东盟国家的交流合作涉及领域广、层次多、渠道宽，为稳固中国与东盟友好关系发挥了积极作用。在加强和深化江苏与东盟经贸关系的同时，要动态把握当前东盟对华关系中存在的不稳定、不确定因素，及时了解东盟的政策变化、发展规划和对华态度，掌握其行业景气度、投资机遇和政策优惠等，通过工作联委会、人才基地等常态化交流机制，进一步提升江苏与东盟国家全方位合作水平。当前，紧扣江苏对外开放实际和双循环新发展格局要求，推进省市联动，着力打造江苏与东盟交往“暖人心”“育菁英”“聚人脉”品牌项目。围绕“一带一路”倡议，进一步深化与东盟国家抗疫合作并在疫情后重启“江苏医者爱心行”义诊巡诊活动；利用友城平台有重点地做好政府奖学金项目和柬埔寨青年政治菁英培训班项目，建好江苏与东盟国家传统医药、化工、职教和艺术人才交流基地，培养了解江苏，促进双方合作的青年精英力量；加强与东盟国家智库合作，引导当地人文交流机构，借鉴当地话语体系传播友好故事，厚植民意基础。

充分发挥区域重点国家牵头作用，以点带面拓展经贸投资合作版图。以东盟主要国家、江苏承接外交专项任务国家为重点，以点及面，带动区域内的多方位合作。进一步强化新加坡—江苏合作理事会的统筹协调功能，围绕新加坡“智慧国家2025”计划，加大在金融、大数据、人工智能、智慧城市等领域的合作，抢抓东盟国家产业数字化转型商机，推动制造业数字化、智能化发展，优化青年精英交流、社区互动交流等创新合作，以新苏合作引领区域合作方向，提升区域合作层次。加快推进江苏与东盟国家中承载国家级经济战略规划地区的合作，围绕泰国东部经济走廊、越南胡志明市都市圈等，构建江苏在重点地区的友城布局，联动东道国地方政府服务双方经贸合作。强化江苏与东盟重点国家政府间或驻沪领事机构的协调机制，用好江苏与泰国驻沪机构联委会机制，着力打造东盟合作的新样板；加快启动江苏与越南驻上海总领事馆联席会机制，密切双方多方位交流，带动与中南半岛合作的全面提升。深度对接印度尼西亚工业4.0，逐步向马来西亚、文莱、菲律宾等国拓展“海上丝路”市场。深耕厚植柬埔寨，着力打造西哈努克港经济特区2.0版，提升江苏在“一带一路”建设中的示范功能。

全面强化境外园区和江苏商会引领功能，整合优势助推“走出去”企业高质量发展。江苏已在柬埔寨、印度尼西亚建有3个省级以上境外经贸合作园区，并在东盟多国建立江苏商会。园区和商会是在外凝聚人心、团结企业，对内畅通联系，接受政府引导的重要载体。要鼓励更多的省内企业参与境外园区发展，集聚投资境外园区，加快构建境外园区完整的上下游产业链供应链，提升江苏境外园区的产业集群效应。支持境外园区的多元化开放发展，主动面向日本、韩国、新加坡等发达国家开展招商引资，推进已经启动的江苏在泰国与日本合作推进的南京智慧城、同新加坡联合打造的中新缅甸工业园等项目建设，引导民营企业在东盟自发创办园区，加快本土化进程；发挥江苏商会的协调、沟通和整合功效，推动“走出去”企业通过商会加强与我驻外使领馆和当地政府、行业组织、商协会的汇报、沟通、协调，提升商会的向心力和公信力，促进“走出去”企业与当地融合发展，共同分担外在风险，共同抵御外来挑战。