乡村振兴背景下村民自治程序化的法治路径

陈 志

(贵阳人文科技学院 法学院，贵阳 550025)

引言

村民自治程序化既是乡村振兴进程的重要环节，同时运行良好的村民自治程序也是乡村振兴的有力保障。2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》指出要“健全村级议事协商制度，形成民事民议、村民代表会议、村民议事会、村民理事会、村民监事会等”。2020年“中央一号文件”提出，“行政村是基本治理单元，要强化自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，健全基层民主制度，完善村规民约，推进村民自治制度化、规范化、程序化”。2021年6月1日，《乡村振兴促进法》正式实施，再次强调“建立健全党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的现代乡村社会治理体制和自治、法治、德治相结合的乡村社会治理体系”。政策文件与法律法规的密集出台为村民自治指明了程序化的实现路径，立法的确认和指导则为村民自治程序规则的建构提供了法律支撑，实践中也开始出现“规则型自治”的现象。[1]在当前稳步推进乡村振兴形势下，以及在乡村治理成为重要的环节现实下，如何实现村民自治程序化相关制度的建设、健全基层民主制度成为时下紧要的课题。

“实体—程序”是法学研究的经典框架，村民自治程序化具有法律评价上的正确性，“在价值分歧成为常态的现代社会中，正确性主要通过重构共识的机制(即商谈)来获得，而商谈的核心要素则在于程序”[2]。程序通过转变传统结果导向的评价机制为过程导向的价值冲突弥合机制实现了价值超越，因而具有一种超越工具主义价值的本位主义价值，也即程序的价值内生于其本身，而非在上的价值指导选择了程序。因而在村民自治中，程序具有不可替代性。同时，实体规范中的村民自治权主要表现为程序性权利，“民事民议”意味着非经承载着村民自治权利的程序而达成结果的行为将被认为是违法行为，或是僭越行为，甚至是侵权行为。易言之，仅程序为结果的合法性背书。但当前针对村民自治的法学探讨较少涉及具体的程序层面。村民自治程序化的推进亟待法学的理论供给。有鉴于此，本文在检视当前立法和实践中的程序性规则缺位问题的基础上，从法理层面辨析村民自治的主体及其自治逻辑，最终为程序化的推进提出法治化的建构路径，以期丰富村民自治的理论研究。

一、现状检视：程序性规则的立法缺位与实践中的程序旁落

倡导村民自治程序化以及程序法治化需要从法律系统着手，包括法律规则的完善和实践的具体落实。当前我国在立法上存在对实体性规范的倚重，而与之相关的程序性规则则存在系统性的缺陷；在实践上，或是缺乏程序性规则的建设，或是即便有规则却束之高阁，流于形式，或者其设计本身就存在极大缺陷不利于程序的运行。

(一)立法：实体性规范的倚重与程序性规则的系统性缺陷

揆诸当前关涉“三农”的法律法规与规范性文件，较为显著的特征是：一方面，实体性规范占据绝大多数；另一方面，程序性规则存在较大缺陷。

事关“三农”立法主要为实体性规范。笔者通过“北大法宝”以及农业农村部官网等网站系统检索到涉“三农”法律55部，行政法规69部，对其作筛选分类发现，具体涉及程序性事项的立法少之又少，对其整理如下表所示。显然，除两部组织性或程序性立法外，其他法律几乎均为实体性规范，即便是出现事关程序性的规范，也仅为划定权限，如《民法典》第261条，表现出国家法强势进入的态势。

涉程序性规范

从目前的立法情况来看，整体程序性立法缺位较为明显，且存在中端和后端的立法缺陷。一方面，当前涉及村民自治程序的法律主要为《村委会组织法》，其作为组织法，虽以村民自治为其主要目标，但在内容上却主要表现为对村委会组织问题的规范，而缺少村民会议的程序性规范，这也导致作为村民自治最为主要立法的《村委会组织法》在本质上出现了程序性规则的立法缺位。而对《村委会组织法》的实施也鲜见创新，例如，有学者实证研究发现，“全国各省的实施办法较好地贯彻了不与上位法相抵触的原则，但却未能很好地贯彻不与上位法重复的原则”，“除极个别外，总的来说，实施办法的地方特色不是很突出、鲜明”。[3]除此之外，如表中所列，有6部法律在内容上涉及村民自治的程序性问题。不难看出，这些法律规范基本都是权限划分，而鲜少涉及具体的操作流程，仅《土地承包法》涉及土地承包的具体流程，但从形式上来看，该具体流程仍是框架性的规则。另一方面，在后端，针对农民集体决议瑕疵救济问题，学界已经展开较多研究，例如有学者认为“社员权中的共益权经由决议行为的方式行使”[4]，因而通过集体成员保障角度完善决议规则。[5]此外，有学者认为“农村集体经济组织决议在决议主体、决议事项、决议程序上具有‘特别性’……应当区分决议不成立与决议效力瑕疵”[6]，决议瑕疵“既包括内容违法，也包括程序违法”[7]。《民法典》虽然已将决议纳入民事法律行为，但其瑕疵形态与救济仍需法解释学的与时俱进。

除此之外，在村民自治的立法过程中，也曾出现制定《村民自治法》的议案。从网络资料中发现，《村民自治法》草案主要涉及村民自治中村民大会、村民代表大会、村委会等组织的权限设置、职责配置等问题，并且明确了“村民大会是行政村的最高决策形式”，“村民委员会是村的行政执行机关”。但一方面，该草案在内容上多是对《村委会组织法》的重复，并没有太多创建；另一方面，该草案同样未对村民大会、村民代表大会的程序性规则作详细规定，这也大大降低了专门制定的必要性。因此，在2007年的立法计划中，内司委指出：“村民自治是村委会组织法的核心，不宜将其修改为村民自治法。”但《村委会组织法》的修改并未平息学界的争议，后有学者指出《村委会组织法》与《村民自治法》之间存在“调整对象、规范内容和实施机关”的差别，应当制定专门的《村民自治法》系统规范村民自治行为[8]，但其仍未指出作为自治过程的程序应当如何规范及其在村民自治实现中的重要性。

程序性规则的完善直接关涉村民自治的落实以及村民自治权利的保障，立法的原则性增大了实施的难度。更为重要的是，法律尚未回应当前劳动力外流所导致的村民集体行动难度的增加，亦未很好地解决由此导致的民主监督作用的降低，这更加削弱了既有程序对村民自治权利的保护作用。

(二)实践：程序性规则建设的缺失与治理悬浮化

《村委会组织法》等事关村民自治的原则性程序规范有赖实践的细化落实，但是当前乡村治理实践中的村民自治程序落实却差强人意，不同地区情况各异，归纳起来，基本都存在程序性规则的缺位和村委会自治职能悬浮的情况。一方面，程序性规则的缺位。村民自治的实践包含村委会选举和村务管理，但实践中，许多地方出现重选举而轻管理[9]、重选入而轻退出[10]、重村委会而轻村民会议(冯仁在《村民自治走进了死胡同》一文中指出：农村的现实情况是村民不能自治，村民自治已经走进了死胡同)。等现象，这些现象通常还表现为村民会议程序性规则的缺失、悬搁或设计不科学。当前，大量自然村和行政村的村民会议缺乏事关提案、议事、执行和监督等的程序性细致规则。有些地区虽然制定了村民会议程序，但没有贯彻执行，村民会议常年无法召开，议事程序束之高阁。此外，程序正义的实现不仅在执行，其设计的科学性同样至关重要，倘或程序前后不能环环相扣，上一环节无法为下一环节提供合法性辩护，则会使该流程存在巨大漏洞，反而成为基层民主实现的障碍。反过来，倘若程序叠床架屋，环节过密则有失效率，导致实践管理寸步难行。实践中，存在部分地区的村民会议程序性规则，或是缺乏地方特色，大多为统一的模版式程序，或是异想天开，缺乏可执行性。这些不科学的程序设计同样形同虚设。

另一方面，村委会自治职能悬浮。村级治理“悬浮”是农村基层治理的一大痛点[11]，其中尤以村级组织为甚。“村委会本是村民自我教育、自我管理和自我服务的群众性自治组织，但从产生伊始就受乡镇权力控制的压力型体制约束，承担了大量的行政性任务，没有充足的精力用于村民自治，逐渐与乡村社会脱嵌，成为‘悬浮型’村级组织。”[12]而且随着近几年乡村行政事务的增多，村委会行政化趋势更为明显，“村干部职业化、组织体系的科层化、村级事务的行政化与治理方式的规则化”成为“中西部农村地区村级治理行政化的主要表现”[13]，甚至有学者开始主张，“事实上，经过现代国家建构后，广大乡村地区已无具备社会自治的基础和条件”，此时应当将村委会理解为基层地方政府。[14]倘若村委会不再履行自治职能，那么推动村民自治程序化的动力则只能是换届选举。自2017年“中央一号文件”指出要“开展以村民小组、自然村为基本单元的村民自治试点工作”开始，近些年，广东、湖北、安徽、四川纷纷开始试点下沉自治权，开展以自然村、村民小组、院落等为基本单元的村民自治。[15]有学者认为村民自治下沉到村民小组或自然村是村民自治在内容上的回归[16]，但更多人对此持谨慎态度[17]，指出“单元下沉”有悖于现代国家建构的基本准则[18]，村委会下沉在实践中会遭遇体制、党建、财政以及人才方面的障碍。[19]即便下沉有助于村民自治，但实践和理论的探讨也鲜少涉及村民小组自治的程序问题。因而整体上，“治理悬浮”问题仍是村级治理的难点，在实践中，不少地方的集体财产处置等问题都是由村委会和乡镇政府协商处理的，更遑论通过程序设计保障村民的自治权利。

二、法理导正：村民自治的主体厘定与程序法治化的基本逻辑

程序的失落正在消弭村民自治的积极性，究其根源，法律与学理尚未厘清村民自治的主体与自治逻辑，这导致程序始终处于边缘。解决前述立法与实践中的问题，应当首先从法理上厘清村民自治的主体和结构，在此基础上再探讨村民自治程序化的逻辑展开和法治路径。

(一)团体视角下的村民自治及其主体结构

从村民权利内容来看(1)村民自治权的性质有“权力说”“权利说”和“兼具权利和权力说”，“权力说”认为“村民自治权是自治主体对农村基层社会的部分公共事物实施管理和监督的权力”；“权利说”认为“村民自治权是一定地域内的自治主体对自身利益密切相关的事务进行自我管理、自我教育、自我服务的权利”；“兼具权利和权力说”认为“村民自治权从来源上考察是我国宪法和法律赋予村民自治主体的一种权利，而这种权利在行使时对村民自治主体的成员而言又是一种具有管理和被管理特征的公共权力，只是此种公共权力只在村民自治体成员范围内具有效力，对该范围之外的其他主体不具有法律强制意义上的权力约束力”。笔者以为，村民自治权首先表现为对切身利益密切相关事务的管理权利，除此之外，所谓的对内的权力约束力仅是权利的衍生物，应当表现为一种默示契约，“自治权是人类固有权利的本质属性，具有来源上的正当性与合理性”。同时，“村民自治既不是村民个人自治，也不是村民委员会自治，而是作为自治主体的全体村民的自治”，“村民会议是村民自治体的最高权力机关”。因而，本文列举村民自治权利时，采用“权利说”，村民自治权不包含权力的内容。参见崔智友：《中国村民自治的法学思考》，载《中国社会科学》2001年第3期，第129—140、206—207页；彭小霞：《论村民自治权在农村宅基地退出中的实现》，载《理论月刊》2019年第3期，第93—101页；杜敏、吴兴国：《村民自治权在集体土地征收过程中的适用与实现》，载《行政论坛》2016年第4期，第88—92页。，部分事项指向村民个人利益，如宅基地地上建筑；部分事项则涉及集体利益，如村集体财产处分。笔者认为，前者不属于村民自治权，虽然村委会通常设置调解室等机构，但对于村民纠纷等问题已然有着完备的一般法法律体系，并且，随着人口流动，“送法下乡”的局面已经开始向“迎法下乡”转变[20]，村民纠纷的调整正在逐步融入传统司法体系，通过村委会、乡贤等解决纠纷的机制正在式微。因而，就具体的治理内容来看，村民自治的权利问题主要为共益性事务，对该事务的处理应遵循团体法的构造。

“村民自治既不是村民个人自治，也不是村民委员会自治，而是作为自治主体的全体村民的自治”[21]，这一“全体村民自治权”不同于村民个人权利，而是一种村民团体的权利。团体具有成员的复数性、主体的独立性、成员的同质性、存续的稳定性、内部的组织性和规范的自治性[22]，村民集体在形式上类似于“一种松散的团体组织”，或者对其应以一种团体的“宏大视角”审视。这一视角并非仅仅为村民自治的理解开辟一条实用主义的路径，其同时还符合严格的本体论构建。团体法具有调整同质和异质群体的功能，有观点认为异质性成员磋商机制应主要为社会法调整[23]，但一方面异质化团体早被民商法所关注[24]；另一方面，村民自治中的团体并不存在类似类别股的异质化构造，因而可准用团体法调整。法学视角下团体与个人的本质区分在于意思的不同，团体意志来源于个人意志又不同于个人意志，团体意志的形成遵循程序正义，“对行使权利而产生的结果，人们作为正当的东西加以接受时，这种权利的行使及其结果就可以称为具有‘正当性’或‘正统性’”[25]，显然，这一“正当的东西”只能是程序性而不能是实体性的规则。

虽然村民集体并非严格意义上组织化的团体，但透过团体视角审视村民集体可以更加清晰地厘清村民自治的治理主体和治理结构。诚如前述，村民自治应当是村民自治体的自治，而该自治体在形式上可类比企业组织(崔巍在《论村民自治——用“公司制”模式构建村委会》一文中指出：实现村民自治应当以公司制的模式构建村委会，笔者赞同其“公司制”的观点，但并不赞同将其用在构建村委会上)，即具有独立的主体地位，对外可以参与交易活动，对内则有着系统完善的治理结构和治理程序。自治体的治理结构应当包括决策机关、执行机关和监督机关。从当前的立法和实践来看，决策机关对应村民会议，执行机关对应村委会，监督机关对应实际的民主监督机构，由此形成在自治体整体统摄下，决策、执行和监督一体的治理结构。遵循这一逻辑，倘要赋予相应机构法人主体地位，应在此治理结构中作选择。“村民会议是村民自治体的最高权力机关，村民委员会只是村民自治体的执行机关”[21]，当前《民法典》已赋予村委会法人主体地位，这一出于实用主义考量的设置，同时也便于村民诉讼，但即便如此，我们仍应当在解释论上认为村民会议是最高权力机构，而村委会仅为执行机构。

(二)村民团体程序自治的逻辑演绎与法治路径

团体视角的法律构造赋予村民自治更多私法自治的特征，不仅更加符合村民自治的实际过程，而且为其产生的纠纷问题接轨司法系统提供了便利，例如自治中的侵权问题可以经由司法介入而得到公正的审判。因此，村民自治应当遵循团体的程序自治逻辑演绎，但同时，村民自治意味着其排除自治以外手段的干预，因而厘清法律的边界也是村民自治程序化法治路径的应有之义。

从交易法和组织法的视角来看，村民自治问题涉及对内的程序法治构造和对外的主体地位构造。对内，团体构造的价值在于形成结构紧密、权责分配合理、相互制衡的治理机构和程序化的议事规则，并在此基础上形成独立的团体意志。在治理结构上，诚如前述，村民会议为最高权力机关，具有最高的权限，村委会为执行机关，享有任命具体执行人员的权力，但同时负有执行村民会议决议的义务，而村民监督机关则同样由村民会议选举产生，负有监督村委会的职权，而村委会则负有向村民监督机关汇报的义务。在议事规则上，村民会议应当包含提案、召集、审议、辩论、表决、签字、公示、评估等程序。并且由于团体意志的产生依赖于程序，所以个体意思瑕疵并不能成为决议瑕疵的理由。对外，“团体要具有人格，成为法人，须符合一定的形式要件与实质要件”，这些要件包括独立意志、独立财产和独立责任。[26]村民会议和村民代表会议是村民自治体团体意志形成机制，这意味着其存在独立意志，但从当前的法律规范来看，村民自治体并不拥有财产，即集体财产属于集体所有人，其所有权不属于村民自治体，同时村民自治体也不具有承担独立责任的主体身份。因此，从长远来看，应当明确村民自治体的概念和范围，并且考虑赋予其法人主体地位；而从当前来看，借助当前的制度设计，可以考虑探讨村委会作为代理人追究村民集体的责任或通过村委会行使追责的权利。

自治与法治不能孑然分离，村民自治的实现需要接轨法治体系，针对前述对内对外的自治治理逻辑演绎，法治的边界在于确立权利义务主体、提取固定程序中的法律关系以及提供司法救济。首先，法律在内容上明确自治体的治理结构，包括自治体、村民会议、村委会、村民监督机构等的法律地位。法律同样也要发挥识别作用，例如实践中存在村民议事协商会议和村民会议，通过对权力内容的识别可以对应到自治体的最高权力机关还是一般的议事协调机构。其次，法律并不需要做实际的议事规则的建构，村民自治的实际过程是事实层面，法律的适用在于发现和建构其中存在的法律关系。村民自治中的核心法律关系为决议行为，决议的过程是自治权的行使过程。从行为属性上来看，决议行为属于法律行为，决议行为的民法哲学基础在于程序正义[27]，通过决议程序达致的表决行为是经历了商谈的“化合反应”[28]。因而决议行为有其法律行为上的特殊性，需要法律对其成立、法律效力、瑕疵救济等作特殊的建构。最后，治理结构中权利义务主体和法律关系的确立为权利遭受侵犯时的救济提供了接轨司法系统的通道。基于前述法律关系的识别，核心法律关系为决议行为，对其救济包含决议的不成立、无效和可撤销。此外，在瑕疵决议被宣布无效或撤销前，以该决议所为之法律行为的效力问题以及被宣布无效或撤销后的善意第三人保护等问题同样为该司法救济的内容。

三、程序建构：村民自治程序的启动、运行与救济

厘定村民自治的团体自治属性与主体权限后，村民自治程序法治化可落脚于程序的启动、运行与救济。这一系列程序规则要在法律、行政法规、地方性法规、政府规章以及规范性文件的规则矩阵中完成。

(一)程序启动：明确会议的召集与提案、公示与通知程序

如前所述，村民自治程序化的主要过程是村民(代表)大会的决议过程，参考罗伯特议事规则[29]，从其具体展开上，包含事项对应的程序、会议提案、公示、召集、通知、召开、审议/辩论/发言、逐项表决、签字、公布、备案等。因此，其启动程序主要为会议提案、公示和通知程序。这其中涉及会议的召集与提案、公示程序以及通知程序。

首先，会议召集。依据《村委会组织法》第21条之规定，村民会议由村委会召集，有1/10以上的村民或者1/3的村民代表提议，应当召集村民会议。在实践中，一方面，村民会议在多数情况下沦为形式，因而有必要通过立法和具体规则的执行推动村民会议的召开。现实中，基层党组织通过管理基层党员的行为也间接实现了治理功能，因而可以通过基层党组织敦促党员干部就相关重大村务事项积极提案的方式推动村民自治程序的启动。另一方面，在法律实施的规则矩阵中，应当发挥不同层级立法规范的作用，细化召集主体和必须启动召集的事项。例如，在如今乡村振兴的背景下，资本下乡、人才下乡以及各种项目的下乡正在逐渐盘活乡村市场，村务事项开始逐渐变得繁忙，这一有力契机同时也有助于村民自治规范化的形成，各级政府应当出台实施细则，明确重大事项经过村级会议召开的要求，倒逼村民会议召集主体履职行为。

其次，会议提案。一方面，依据《村委会组织法》第21条之规定，法定召集主体应当为法定提案主体，但显然基于村民自治权的演绎，村民皆有提案权，因此细化村民提案主体是落实村民自治启动程序的重要环节。笔者认为，应当降低村民提案的数量限制，同时赋予村民小组提案权利。在规则形式上，不宜通过法律加以规范，应当赋予村民自治章程规范的权利，村民自治章程未规定，准用该政府出台之指引性规则。另一方面，对于提案的内容，当前《村委会组织法》明确了部分事项应当通过村民会议形式决定，但在乡村振兴背景下，村级事务逐渐增多，法律规范的适用需要进一步作细化解释。在落实重大事项通过村民会议且避免频繁提案导致资源浪费的要求下，同样应当通过各级政府作出指引性规则，其效力低于村民自治章程但又具有弥补缺漏的作用。

最后，公示与通知。启动程序的公示主要为对提案内容和提案主体的公示，这属于村务公开的事项，属于村委会的主要义务。针对公示，应当明确需要公示的内容、形式和时间，保证公示的有效性。针对通知，应当明确通知方式、提前通知期限、通知内容等。该项规则应当通过村民自治章程加以规定，仅在村民自治章程未有规定的前提下，通过各级政府出台指引性规则加以填补。

(二)程序运行：落实村民会议的召开、执行与评估

在完成村民会议的启动程序后，程序的具体运行包括村民会议的召开、执行与监督。

首先，村民会议的召开。村民会议的召开包括会议的审议/辩论/发言、逐项表决、签字、公布、备案等，其中表决以前均为议事阶段，直到表决部分为决策阶段。针对召开，应当明确召开过程中的主持人、记录人，召开过程中的具体环节；针对审议/辩论/发言等，规则中应当明确其流程，确保发言的有序和有效，并且有鉴于实践中的决议环节通常成为一言堂，应在规则设计上通过明确发言顺序保证发言不受到影响；针对逐项表决，规则中应当明确表决形式和表决通过的票数，以及议案未通过表决的处理方式，是搁置还是就同一事项不得再提请决议；针对签字，规则中应当明确代签字、拒绝签字或签字错误等的效力问题；针对公布，应当明确公布的时间、形式等问题；针对备案，应当明确备案不影响生效。而对前述各项的法律规则，在法律规则矩阵中，前述包含一整套流程的议事规则不宜全部由法律规定。乡村社会治理具有鲜明的地域特征，甚至同一地域的不同村落都存在极大的差异，乡村利益群体的博弈会直接或间接影响到规则格局，千篇一律的议事规则显然不具有实践的可行性。因此，同前述启动程序一样，涉及村民会议召开、审议等事项问题，应当由村民自治章程规范，未规范由各级政府出台参考指引性规则，但对于表决、签字环节，由于其事关村民会议的效力问题，因而应当由法律加以规范。

其次，村民自治事务的执行。村民自治事项的执行应当落实到具体的执行机关。当前立法中的村委会和村民(代表)大会关系较为模糊，由此导致村委会职权扩张，村民(代表)大会权力旁落。笔者认为，在当前村委会执行大量行政事务，治理悬浮的情况下，将其定义为单纯的村民自治体执行机关可以在厘清村委会和村民(代表)大会关系的基础上对村委会的自治职权作明确划分，进而进一步解决治理悬浮问题。对此，应当在《村委会组织法》中予以明确，具体立法模式宜采明确权利义务内容的方式，以“列举+概括”方式明确职权。因而在村民会议表决公示后，其具体执行应当交由村委会具体执行。

最后，村民自治事务执行监督。当前村务监督管理法律体系虽然较为完善，但“目前村务监督委员会仍然处于‘重设立、轻建设’阶段”[30]。法治路径下落实监督机构应当从明确法律地位、人员及其职权配置与扩张机构权力的角度展开。其一，通过《村委会组织法》明确监督机构为在地位上与村委会并列的机构；其二，通过《村委会组织法》以及地方性法规、政府规章确认监督机构的常设人员及职权，并明确违反或未履行职责的法律责任；其三，通过《村委会组织法》以及地方性法规、政府规章扩充监督机构的权力范围，包括列席权、建议权等。

(三)程序救济：畅通决议瑕疵、罢免与评议的救济路径

在传统法律规范体系中，前述程序的启动和运行属于法律治理的中端和前端，在前述基础上，当权利遭受侵害时的救济以及事后的审查则属于后端。“有权利必然有救济”，完整的法治链条必然包含后端的权利救济，甚至在一些部门法中，权利救济是重中之重。村民自治程序化法治路径中的后端治理通常包括决议瑕疵救济、罢免权和评议权的行使。

首先，决议瑕疵救济方面。从当前立法来看，仅《民法典》将决议规定到民事法律行为中，并没有特别法就决议的不成立、无效和可撤销作详细规定，这不仅不利于实践中的司法裁判，同时也不利于村民权利的救济。因此，应当从法律层面对决议瑕疵的救济进行详细规定。具体包括：第一，在《村委会组织法》中规定决议瑕疵存在不成立、无效和可撤销三种情形，并详细规定其事由；第二，详细规定有权提起诉讼的原告、被告等当事人；第三，相对于法解释学视域下的内容瑕疵救济，《村委会组织法》应当更多从程序违法中作规定。

其次，罢免权行使方面。当前罢免权的行使仍存在法律上的障碍，依据《村委会组织法》之规定，村民(代表)大会的召集权主要为村委会，这意味着，实践中根本不可能存在村委会自己召集会议罢免自己成员的现象。因此，应当从《村委会组织法》中规定罢免权的行使主体，并赋予其提起罢免会议的权限。具体形式为规定一定数量的村民或村民代表可以提起罢免村委会成员的议案，并且通过特定村民(代表)大会予以审议。

最后，评议权行使方面。当前针对评议权的行使仍处于理论研究阶段，村委会对村民(代表)大会的执行情况缺少足够的评价，其更多融入到乡镇政府对村委会成员的业绩考核中。在既有路径依赖下，应当将乡镇政府对村委会的考核过程融入村民评议权的行使、便利评议权的行使。此外，在落实监督机构的基础上，应当在加强监督机构权力行使的基础上，通过监督权的行使敦促评议权的行使。

结语

村民自治是乡村治理的基本手段，但当前的实践呈现出村民会议长期被悬搁、村民自治流于形式的局面，这不仅源于基层治理实践对村民自治过程的忽视，同时也根源于立法对村民自治具体规则建设的缺位。村民团体是一种“松散的团体”，实现自治的路径应当回归程序化的规则建构，这包括从程序的启动上，明确村民会议的召集、提案、公示、通知等的主体与事项；在程序的运行上，明确村民会议召开的具体流程，包括审议、辩论、投票、签字、备案、主持人、记录人等，明确村民自治事务的执行机构为村委会，明确村民自治事务监督机构的职能；在程序救济上，完善决议行为的不成立、可撤销和无效制度，保障罢免权和评议权的行使。