行政村规模调整现状研究——以丽水地区为例

丽水学院 叶舒雅，袁嘉颖

“行政村”作为我国基层群众性自治单位，通过建立村委会组织、党支部委员会实现村民自治，因而需要大量干部人才发挥管理和领导的作用。但随着物质水平的提高以及城乡发展不均衡性的问题，自20世纪80年代中后期，在山东、江苏、安徽等农村地区开始“行政村合并”工作。而作为浙江省陆地面积最大的地级市，丽水市有着优渥的生态优势，而这一特点在行政村初步合并后也暴露出了一系列问题。

当前国内外的研究多为描述性经验总结分析。以城乡结合发展理论研究为例，由自然村发展为行政村再到行政村合并的过程伴随着城乡发展差异大、农村“城市病”等问题，从阶段性角度出发则更能推动农村的科学发展。这些研究虽然在一定程度上对行政管理村起到指导作用，但以实证研究为方法，从特定案例中探讨行政村合并利弊的研究较少，这些经验是否适用于我国行政村合并后的完善工作还有待商榷。因此，本文将以前人的研究为基础，深入分析丽水市行政村合并工作的现状及问题，并提出相关的发展策略。

一、行政村合并

区别于地理概念的自然村落，本文的研究对象是具有行政区划管理的基层群众性自治单位。从两者关系上，自然村隶属于行政村。二者区别的根本在于行政管理职权的有无，行政村建立的村民委员会和党支部委员会，是国家按照法律规定而设立的农村基层管理单位，而自然村则通常只是建立村民小组，并无行政职权。

我国农村面大量广，呈现出村“散而多、小而乱”的特点。据了解，我国行政村数量于1990年多达100余万个，之后逐渐减少，2013年已减至691510个。可以说，行政村合并是顺应社会发展的一个必然趋势。所谓“行政村合并”就是将两个及以上的行政村通过合并组合成一个新的行政村。这并不是简单的地理空间划分，而是为促进新农村建设而开展的农村管理体制的变迁。通过合并，使原有各村的资金、资产、资源等得以重新组合配置，发挥更大效益。

（一）行政村合并类型

从地理空间角度，行政村合并可划分为固定式合并和迁移式合并两大类。

固定式合并保持各行政村基本格局不变，常适用于地理位置相邻且各村发展水平相对一致的行政村，为提高资源利用率促进发展而合并。如景宁县大漈乡将西一、西二、垟心、小佐等村合并为大漈村，为加快云中大漈景区村建设提供了便利。

迁移式合并是在固定式合并基础上，将部分生产生活条件恶劣、常居人口较少的行政村村民迁至实力较为雄厚的行政村，即强村带弱村。又可细分为扩张式合并和扶贫式合并。前者往往是由一个经济发展水平较高的中心村向外扩张，合并周边的薄弱小村，合并后以原中心村名义存在。如丽水市龙泉市的张村、白塔村、大坵田村合并后成了新的张村。而扶贫式合并多是城中村带动城郊村，为帮助地理位置较差、基础建设落后的边远山村实现脱贫，组织其村民迁移至经济强村生产生活。如景宁县安溪畲族乡的严山村与下武村均为少数民族村，严山村较为偏远落后，通过组织“畲村党建联盟”等形式，该乡积极引导严山村村民“下山”，实现强村带弱村。

（二）丽水市行政村合并现状

行政村规模调整优化不仅是省市县部署的一项政治任务，更是加快乡村振兴、夯实基层基础的迫切需要。当前丽水市行政村规模调整工作已圆满完成，调整后全市行政村总数约减少了三分之一。（图1为丽水市部分县市的行政村规模调整情况）

图1 丽水市部分县市行政村规模调整情况

二、行政村合并动因分析

浙江省委于2003年提出加大行政村合并力度，采用“自上而下”的集中推进方式，开展“千村示范、万村整治”工程。许多具有“小、散、乱”特点的落后农村不断出现人口外流、空心化、老龄化等问题，导致当地行政管理的人才减少，党员队伍老化等问题出现，更由于民族村与非民族村之间存在特殊融合，村民对村民自治组织的要求也日益增高。

因此，重新构筑布局合理、人口集聚、生态良好的村庄新格局，一方面能够减少行政村数量，打破地域狭小界限，有效整合土地等各方资源，科学优化生产要素配置，集中利用政策资源，形成良性的经济集聚循环，助力特色产业创新发展，推进城乡发展一体化；另一方面在扩大行政管理规模的同时精简行政人员，缓减财政负担，提高投入绩效，促进村委会选举正规化，满足乡村居民的期望，完善基层群众自治制度，打造服务型政府。

三、行政村合并的优劣

（一）行政村合并的优越性

1.促进农村经济发展

行政村合并对优化整合农村资源具有重要作用。土地合并盘活了村庄周边因所属权争执不下而废弃的土地，提高了土地利用效率；基础设施的合并，在集约利用资源、合理布局有限空间的同时也便于更多公共服务向基层延伸。信息、技术、人才的合并使资源实现互补，最大限度地发挥作用。本着“促发展、促民生、促振兴”的目标，行政村合并对发扬传统产业，扶持新兴产业同样起着非常重要的作用。如丽水景宁的潘坑村和岭根源村早前都属于金钟乡一带，但随着人口迁徙导致村落“空心化”，原本在当地种植的经济作物“金钟雪梨”也逐渐淡出市场，两村合并工作的落实使“金钟雪梨”的品牌再次崭露头角。

2.完善村级管理机制，建设扎实服务型村级班子

行政村合并有利于缩减村干部数量，降低行政运行成本，促进基层组织建设。合并有利于解决村干部选人用人时“从矮子里挑高个”的难题，多个行政村完成村“两委”的换届选举工作，成员大多高票、全票通过，真正体现了村委组织与人民意愿的高度契合。行政村合并为扎实服务型村级班子的改革提供契机。合并后严格落实机构限额管理的要求，减少干部数量，扩大村务范围，减少懒政怠政现象；村干群队伍精简化更便于“互联网+政务服务”在乡村的广泛普及，统一规范的服务标准，足不出户的网上办理和便捷有效的村务公开，使村民获得更优质的政治参与体验。

（二）合并后存在的问题及其原因

1.村民缺乏认同感、归属感

行政村合并打破了长期以来形成的“熟人社会”。各村村民之间缺乏认同感则会有强烈的“本村人”和“外村人”之分。大多山区，村与村分布零散，合并难度大。对比山区地区，经济条件较好的平原地区合并更容易取得成效，但村民对合并工作漠不关心或持反对态度都不利于合并工作的开展。因为村民日常的社交活动范围对象皆有限，社交关系网呈现出“差序格局”的特点。尤其是规模较小、人数较少村庄的村民在思想上会产生被吞并的感觉，认为小村并入大村将失去话语权、村名、门牌号等。如何留住乡情乡愁让村民产生归属感成为一大难题。

2.“三资”融合及利益分配问题

农村集体“三资”包括农村集体所有的资金、资产和资源。“三资”融合是行政村合并中出现的最棘手问题，很多行政村都存在合并后较长一段时期内“三资”无法融合的现象。合并村之间集体资产总额或人均资产额往往相差较大，一些集体资产基数大的村子的村民不同意与集体资产极少的村子融合资产，而强行合并极易引发群众的不满。虽然各地区村委都极力寻找尊重民意、因地制宜的方式，但大村不愿意分摊资产，小村不愿意割让资源，利益冲突严重等现象严峻的直接现实问题。集体资产融合和利益分配困难，从而无法达到大村带动小村，强村扶持弱村的效果。

3.新村干群关系疏离

干群关系是能使我国14亿人民如石榴籽般紧紧抱在一起的关键，干群关系聚则强，散则弱。然而，行政村合并虽本着拓宽选人范围，优化村级班子的目的，却导致了不少新村群干关系疏离的现状。内部竞争导致新老干部间无法顺利完成交接工作。新领导班子存在共事经验不足，难以形成“一盘棋”的格局。对外，由于管理范围扩大、人数增多，短时间内无法充分了解新村村民的具体情况。脱离群众则行政效率低，两者间的磨合与适应增加了管理难度。新村干群沟通机制不够健全，新干部缺乏主动沟通的积极性、自觉性等，都会降低群众信任度，造成干群隔阂，村民各项服务难以得到保证，如此恶性循环也将导致干群关系进一步疏离。

4.乡村规划问题

目前，大多数合并村村集体经济基础薄弱，产业结构失衡，发展效益不高，行政村建设需长期依靠政府投入。合并后行政村各部分发展优势不同，方向不统一，协调难度大，美丽乡村建设长期受阻。对于合并后如何利用村集体经济，加速产业结构升级，将乡村发展与小城镇建设结合等问题未进行具体规划，“向哪儿发展”“怎么发展”成为阻碍合并后行政村发展的现实问题。

四、对策

行政村合并是为了更好地促进农村生产力的发展，改善和提高村民的生活水平。如今丽水市行政村合并已带来良好效益，但如何有效地解决行政村合并带来的问题仍是丽水市的一项重要议题。因此，针对现有问题提出以下几点对策。

（一）增强行政村的服务功能

丽水市作为拥有全国唯一畲族自治县的地级市，少数民族分布十分广泛，故新行政村应尊重原各村各族的文化，结合村庄地域性，突出本村特点，建设少数民族特色文化村，充分发挥新行政村的作用。通过文艺表演、文化走廊等形式，促进各村村民文化情感交流。完善基础公共场所，为村民提供茶余饭后消遣闲聊、生活社交的去处，村民间的社交圈会在互动中扩大，促而形成越来越大的社交圈，继而增强村民之间的认同感和归属感。

（二）“三资”融合

行政村合并必须处理好“三资”融合问题，加强对村集体“三资”的管理。先进行各村级财务审查，理清账目情况，及时进行“三资”清理登记工作，结束旧账，其后再以新村为单位，停止使用原来各村的财务账户，实行财务统一收支管理。村集体经济属于村集体，故“三资”融合需要建立监督机制，严格按照村级集体资产融合与管理办法规范有序处理农村“三资”。合并后新村要严格执行财务审批管理制度，凡是涉及资金使用等重大事项，都要经过村民代表大会表决通过，并落实财务管理联审联签，实行财务全面公开。严禁借并村之机挪用公款，贪污、冒领、虚报等恶劣行为，一经发现必严肃处置，追究涉事人员相关责任。

（三）强化村干部工作能力

建立专业化村干部队伍是保证村级各项工作开展的关键。行政村的合并使村民多元化，新老村干部都应了解村民的总体情况。同时新老干部之间也应互相了解，营造新班子团结氛围。为增强新老村干部综合能力素质，村级干部需进行定期培训，强化业务能力、政治理论和素质培养。完善村干部工作待遇保障，适当提高村干部相关待遇，完善村干部养老保险、医疗保险等保障政策，以保证村干部工作的积极性。还可通过开展优秀村干部评选等活动，不断增强村干部的荣誉感与责任感。增加新生村干部力量，通过公开推荐、民主投票等方式，优选群众认可的综合素质高、工作能力强的优秀才干，充实到村干部队伍中。

（四）因地制宜，推进乡村发展

丽水市被称为“浙江绿谷”，境内山清水秀，秉承因地制宜谋发展的原则，互联网+旅游发展可作为增强新村内生动力的途径之一。首先推进产业转型，促进“农旅”融合，推进农业可持续发展。其次保护历史文化名村、少数民族特色村等传统特色村庄，打造观光旅游、休闲养老、特色食宿的旅游综合体，利用互联网加大宣传力度，提升旅游品牌知名度，推动村集体经济在传承民族特色文化中快速稳步前进，实现当地村民在家就业。对于人口大量流失的空心化村庄，合并后可集中土地发展现代农业。青田县是著名的侨乡，若招引在外华侨企业家回村投资，既可将村闲置的田地、农房等加以改建利用，还可与行政村合作共建新产业，促进共同富裕。