海南热带雨林国家公园体制创新路径研究*

柴勇，余有勇

(三亚学院 旅业管理学院，海南 三亚 572022)

近年来，海南为申报国家公园做出不懈的努力。《海南热带雨林国家公园体制试点方案》于2019年通过审议[1]；之后于2021年10月12日海南热带雨林国家公园宣布获批[2]；2021年10月14日,《国务院关于同意设立海南热带雨林国家公园的批复》(国函〔2021〕104号)中强调“海南热带雨林国家公园建设要坚持山水林田湖草系统治理,坚持生态保护第一、国家代表性、全民公益性的国家公园理念,加强自然生态系统原真性、完整性保护”，并且“以国家公园为核心,构建具有中国特色的自然保护区体系,促进美丽中国的建设”[3]。

在学术上,国家公园是指国家划定需要特别保护、利用和管理的自然区域,以保护一个或一个以上典型生态系统的完整性,并为环境教育、科学研究和生态旅游提供场所[4]。国家公园的设立是有区别于严格意义上的自然保护区,与一般的旅游风景区也有所不同。在美国的国家公园体制中明确国家(national)是为了区别于私有的意义，公园(park)一词则是为了强调国家公园的公共属性[5]。因此,从体制上来看国家公园可谓是专有名词,在这里的意思是特指某类可供广大民众游览的特别保护区。

在中国的这类系统包括自然保护区、名胜区、森林公园等各种不同类型的自然保护区系统。但存在一些问题，如缺乏顶层设计、发展与保护直接不协调等问题。因此，中共十八届三中全会(2013年)提出建立国家公园体制[6]，《建立国家公园体制试点方案》于2015年被印发[7]。全国有条件建设国家公园的地方很多,但是基本存在不知如何展开操作的问题。在新时期,随着习近平的绿色发展思想的逐步完善,国家公园体制试点也有了新的指导思想。习近平总书记的绿色发展思想是基于世界范围内的绿色发展潮流、我国资源危机与环境恶化日趋严峻以及我国坚持走可持续发展道路的背景下提出的[8]。习近平总书记认为“绿色发展,就其要义来讲,是要解决好人与自然和谐共生问题”的观点和欧美国家的国家公园理念一致,强调“人与自然和谐共生”,这也反映了中国传统生态文明思想的继承和发展[9]。

1 海南热带雨林国家公园发展研究

位于海南岛中心的海南热带雨林国家公园,保存了中国大陆性岛屿型最多样、最完整热带雨林，是世界上最濒危的灵长类动物海南长臂猿唯一的栖息地，尤为突出的是热带生物多样性及其遗传资源。海南热带雨林面积占全国总热带雨林面积的约1/3,是最受保护、最集中的地区，对全球保护和国家代表性具有显著意义。习近平总书记的“4·13”重要讲话明确强调,要积极开展国家公园体制试点,建设热带雨林等国家公园,构建归属清晰、权责明确、监管有效的自然保护地体系[10]。从2019年通过试点方案至2021年10月获批，海南热带雨林国家公园经过了迅速成立、高效发展、坚定保护等阶段，逐渐迈入持续发展的历程[11-12]。记录到陆栖脊椎动物540种(国家I级重点保护14种,海南特有23种)、野生维管束植物3 653种(国家I级重点保护6种,海南特有419种),生物多样性指数最高达6.28,与巴西亚马逊雨林相当[11]。

1.1 海南热带雨林国家公园建设意义

海南热带雨林国家公园是我国2015年以来启动的10处国家公园体制试点之一。近年来,海南不断推进热带雨林国家公园建设,从成立海南热带雨林国家公园管理局,到出台《国家生态文明试验区(海南)实施方案》,从加大热带雨林生态修复力度,到实施核心保护区生态搬迁工程,在政府以及各方力量不断努力下,海南热带雨林保护和生物多样性保护成效不断显现[13]。海南热带雨林国家公园建设是我国生物多样性保护成就的一个缩影,折射出我国生物多样性保护取得了扎实成效。在我国首批5个国家公园里,海南热带雨林国家公园是唯一一个为保护热带生物多样性的国家公园(表1)。

表1 首批国家公园一览表Tab.1 List of the first group of National Park

海南热带雨林国家公园的意义主要体现在以下几个方面:(1)建设海南热带雨林国家公园是筑牢海南绿色生态屏障的关键举措;(2)海南热带雨林国家公园建设是保护热带雨林生态系统的真实性和完整性的有效途径;(3)建设海南热带雨林国家公园是拯救我国热带珍稀濒危野生动植物资源的迫切需要；(4)建设海南热带雨林国家公园是探索绿水青山转化为金山银山路径的具体实践。

1.2 海南热带雨林国家公园建设存在的问题

海南热带雨林国家公园所在的中部山区在产业发展上总体呈现基础薄弱、不成规模、结构单一、支撑不足、整体滞后的特点,主要问题集中在以下几个方面。

1.2.1 原生态系统的碎片化问题严重

海南热带雨林国家公园范围涉及19个自然保护地,包括猴猕岭、南高岭、子阳、盘龙、毛瑞、阿陀岭6个省级森林公园；吊罗山、尖峰岭、黎母山、霸王岭4个国家森林公园；黎母山、猴猕岭、佳西、俄贤岭4个省级自然保护区；五指山、鹦哥岭、尖峰岭、霸王岭、吊罗山5个国家级自然保护区。原有热带雨林国家公园范围内的热带森林因处于不同保护地范围而被划分为19个独立的管理单元,加剧了热带森林生态系统的碎片化程度,压缩、割裂了野生物种的生境,威胁着海南热带雨林的完整性与其中的极小种群、珍稀濒危种群的生存安全。

1.2.2 低海拔区域保护措施较少

热带雨林国家公园范围内的各个保护地集中分布在人为活动较少、天然林保存相对较为完整的高海拔区域,保护地之间的低海拔区域仍处于保护空白地带,保护地的布局不均。由于长期的人为活动干扰,大量低海拔地段的热带雨林、季雨林消失,致使物种最为丰富、保护价值最高的低海拔区域基带植被严重缺乏,动植物物种迁移、传播的通道被阻隔,削弱了许多优质生境的生命支撑功能。

1.2.3 原管理模式遗留历史问题

由于历史原因,热带雨林国家公园范围内同一个生态系统,却分属不同级别、不同类型的保护地,由不同类型的部门、不同层级的政府管理,保护地空间上存在交叉重叠,不同保护地保护管理目标不一,割裂了大尺度生态系统内生物多样性之间的互动关系；此外,原各类保护地保护管理水平参差不齐,差异较大,保护成效不理想。

1.2.4 社区居民参与保护的意愿不强

海南热带雨林国家公园所在的中部山区是海南岛自然生态资源最为富集的区域,但该区域的黎、苗等世居民族并没有从传统的自然保护地建设中获利。当地社区村民的生产生活仍然主要依赖自然资源的传统利用,对热带雨林及生物多样性资源的破坏性利用时有发生,由于生产生活方式简单、经济结构单一、增收渠道狭窄等原因处于相对贫困状态,生态自觉意识缺乏,绿水青山转化为金山银山的途径还不顺畅,科学的生态补偿机制还未有效落实,社区与保护地的良性互动关系亟待建立。

2 海南热带雨林国家公园建设创新路径

2.1 整合优化自然保护地工作

海南热带雨林国家公园设立后,相同区域不再保留其他自然保护地,相关未划入国家公园区域的管控要求通过自然保护地整合优化工作予以明确。整合中部山区各级各类自然保护地,做到保护面积不减少、保护强度不降低、保护性质不改变,维护珍稀热带雨林资源和生态系统的原真性、完整性、多样性。严守生态保护红线,科学确定功能定位和目标任务,对热带雨林国家公园实行综合治理、系统修复、整体保护，使其自然资源得到有效保护、合理利用和世代传承。

2.2 明确功能分区,确保生态环境得以保护

海南热带雨林国家公园应该明确功能分区,对于不同的区域采取不同程度的治理方法。建议采用核心保护区、生态修复与缓冲区以及旅游休闲区三级分区方法(表2)。

表2 海南热带雨林国家公园功能分区Tab.2 Functional zoning of Hainan Tropical Rainforest National Park

海南热带雨林国家公园应充分考虑生态系统完整性、景观多样性、人类活动、游客使用重要性等因素,划分为核心保护区和生态修复与缓冲区,建立以区域内5个国家级自然保护区为核心的保护区,以其他国家森林公园和省级自然保护区为生态修复与缓冲区,在试点前期预留1～3 a时间杜绝旅客进入该区域,仅开放以科研、环境保护教育等为目的的人类活动。

表3 海南热带国家公园试点区内国家级自然保护区Tab.3 General situation of national nature reserves within Hainan Tropical Rainforest National Park

热带雨林国家公园范围内现有的19个自然保护地面积为2 444 km2(不含重合面积),占国家公园总面积的55.51%。通过多年来各类自然保护地管理工作的开展,以及地方政府天保工程和森林生态效益补偿机制等的有效实施,该区域的森林植被得到了保护和恢复,森林覆盖率逐年增长至95.56%,生态环境质量明显改善,野生动植物的种类、种群数量都得以显著增加,为热带雨林国家公园的建设奠定了物质基础。此外各保护地大部分都设置了管理机构,制定了管理规则,配置了管理人员,在长期的保护管理实践中积累了丰富的管理经验,为热带雨林国家公园的建设奠定了管理基础。

2.3 建立生态补偿机制

生态补偿机制其实是一种运行模式,即区域内良好生态环境的受益者对生态环境保护的牺牲者进行补偿,从而实现生态利益和经济的共同发展[14-15]。和美国国家公园相比,美国的国家公园管理者是政府,而非少数盈利者,被人民所信任,政府在管理国家公园的过程中,是考虑国家公园的长久发展[15]。

目前海南热带雨林国家公园幅员辽阔,公园内涉及风景名胜区、森林公园、自然保护区等多重关系和利益相关群体,在有效解决他们之间的关系前,海南热带雨林国家公园体制试点工作难以推进。短期内生态保护成本与经济发展之间的关系很难协调，这就要依托地方财政来建立合理的生态补偿机制。在目前政治环境和管理体制比较成熟的情况下,海南热带雨林国家公园的生态补偿机制将会更加完善。

2.4 完善和创新管理体制

首先,坚持把创新体制和完善机制放在首要位置,针对现有自然保护地机构重叠、职能交叉、碎片化管理等问题,科学整合现有自然保护地,创新体制,建立归属清晰、权责明确、统一高效的管理体制,建立健全严格的保护管理和责任追究制度,实现热带雨林资源的保护恢复和有效管控。在《海南省总体规划(2015—2030年)》的指导下,充分衔接“多规合一”成果和国家、省及相关县市的国土空间规划及各级海岸带专项规划、经济社会发展规划等,结合主体功能区、生态保护红线和资源现状,依法依规编制各类规划,合理区划管控分区,实行差别化管控,科学布局保护与发展项目,在符合相关部门管理要求的前提下开展建设,充分利用海南热带雨林生态系统资源,发展绿色产业并确保不与生态保护发生冲突。实现自然资源有效保护与合理利用的良性循环。

其次,组建管理机构与明确机构职责。目前,海南热带雨林国家公园管理机构的建立是为了在国家公园范围内履行相关责任,建立良好的生态保护机制,明确特许经营管理,管理自然资源资产,管理社会参与等,并协调当地和周边社区的关系等。通过统一行使所有权、建立健全资源管控制度和监测监督机制、建立自然资源资产管理体系等措施，并采取综合管理和控制措施,加强对国家公园生态保护的监督,建立良好的社会监督、报告制度和保护机制,保障公众的知情和监督的权利[16-24]。

第三,创新探索区域及建设生态文明体制。目前,海南热带雨林国家公园应该积极创新求发展,要建立海南热带雨林国家公园管理体制,确立统一规范高效的体制目标,妥善解决多头管理、交叉重叠、以及碎片化等管理体制问题。建立以国家公园为主体的自然保护区制度,使其具有完整的主体、明确的权利和责任、明确的归属、权责的确定,以及有力有效地监督。海南热带雨林国家公园应为中国甚至全球的热带雨林生态系统的保护做出贡献。

2.5 探索旅游功能区开放,让旅游产业成为生态 移民的致富产业

积极探索“绿水青山”转化为“金山银山”的途径,其中最为有效的方法就是让当地居民参与到旅游建设和经营中来。为解决保护生态系统与改善人民经济发展的矛盾，具体做法是精心谋划建设与环境相协调的精品项目,打造海南热带雨林国家公园旅游新亮点,增强当地群众的获得感和责任感。对海南热带雨林国家公园及周边社区展开详细调查,全面梳理民俗风情、民间节庆、传统工艺、民间文艺等文化,与社会学家、当地政府多方研究并形成研究成果,并以此对社区居民开展宣传教育,使社区居民改正陋习,延续优良传统。对具有非物质文化资源代表性、特色鲜明、形式和内涵保持完整的社区村寨,制定专项保护规划,将其打造成为生态博物馆,引导访客来此开展生态旅游、民族文化体验活动,通过经济效益、社会效益的显现,激发村民保护传统文化的积极性。

3 结论及建议

在党的十八大以来,各级政府提出把生态文明建设纳入“五位一体”的总布局，强调“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”。在国家层面强调对于环境资源保护和利用、发展生态旅游的背景下,建立国家公园体制,对中国未来的可持续发展战略意义重大。海南省自然资源丰富,区位优势明显,植被繁多。海南热带雨林国家公园建设作为国家生态文明试验区(海南)建设的标志性项目,立足体制机制创新,将在垂直管理体制、热带雨林系统保护机制、科学保护与合理利用上大胆探索,为我国国家公园体制试点贡献海南智慧和经验。

通过对海南热带雨林国家公园体制创新路径进行研究,结果表明:(1)海南自然资源丰富,在海南进行国家公园体制试点,将有利于海南热带雨林生态保护,加快生态文明建设进度；(2)海南热带雨林国家公园规划区域内情况复杂,涉及其他保护区的类型较多,在资源整合中困难较多,在绿色发展观指导下,海南热带雨林国家公园体制试点创新将有利于促进海南热带雨林的整体保护、系统修复和综合治理。因此,海南热带雨林国家公园应充分考虑生态系统完整性、景观多性性、人类活动及游客使用重要性等因素,进行合理的制度创新。开发与保护,相辅相成,保护是为了保存“青山绿水”,发展是为了实现“金山银山”。国家公园体制的建设,就是要解决好人与自然和谐共生问题,也正是体现了对中国传统生态文明理念的继承和发展。树立“荫泽后人”的绿色发展观,通过落实生态建设和环境保护责任,使山更绿、天更蓝、水更清,空气更清新,人与自然更和谐,把自己亲手栽种的“绿水青山”变成子孙后代的“金山银山”[25]。在绿色发展观的指导下,海南热带雨林国家公园体制试点创新可以迈出大步伐,跨越目前重重障碍,并根据海南自身资源特点,积极聚集社会各方资源,为建设海南热带雨林国家公园贡献智慧力量。