区块链技术赋能政府数据开放共享的路径研究

高志华

（中共武汉市委党校，湖北 武汉 430024）

为适应大数据时代的发展要求，政府治理应当构建以服务型政府为理念，以数据开放共享为路径，共建共治共享的协同治理体系。 2017年12 月8 日，中共中央政治局就实施国家大数据战略进行第二次集体学习，习近平总书记在主持学习时强调，要推进数据资源整合和开放共享，保障数据安全，加快建设数字中国[1]。 《国务院关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》 明确要求“推动面向市场主体和群众的政务服务事项公开、 政务服务数据开放共享”。 中共中央、 国务院在2020年印发的 《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》 将数据与土地、 劳动力、资本等传统要素并列，提出要“推进政府数据开放共享、 提升社会数据资源价值、 加强数据资源整合和安全保护”，再次表明政府公开数据对国家和社会发展具有重要意义[2]。政府应积极地促进数据的开放和共享，充分挖掘数据的内在价值，激发市场主体的创新活力，全面推进数字政府建设。

1 政府数据开放共享的意义

所谓政府数据，主要指行政机关（包括行政机关委托的其他机构或个人） 在依法履行职责的过程中产生、 收集、 存储或传播的，以一定形式记录、保存的各类数据资源。 在一个分工高度细化的时代，市场主体只能专注于某一个领域，即便是平台型企业，也无法包罗万象。 但政府作为经济社会发展的推动者掌握着各个领域的大量数据信息，这一特点决定了政府必然是一个国家数据资源的最大拥有者，其掌握的数据无论是在数量、 质量还是种类上均具有相当程度的优势，某些类型的数据更是为政府机关所独占。 政府数据是公共资源，应通过数据开放共享将其价值归还社会。

1.1 有助于提升数据资源价值

数据只有在流动中才能发挥价值和作用，政府数据资源的充分开放和共享有助于对沉积着的大量政务数据和公共数据进行更好的再利用，将会为社会经济创造更大的价值。 作为最大的数据拥有者，政府掌握着有关城市规划、 人口流动、 卫生健康、交通运输、 社会保障、 税收等各个领域、 各个类别的大数据，如果这些数据深藏在相关部门中，根本无法充分发挥数据蕴藏的价值。 因此，在有安全保障的前提下将各部门、 各领域的数据放在开放数据平台上并对其进行深度挖掘，有助于将这些数据的价值最大化[3]。

1.2 有助于提升政府公共服务水平

在信息时代，随着社会生产力水平的迅速提高，公众对公共服务的数量需求、 质量需求及对改善生活的需求都在不断增长。 政府及其部门的公共服务供给和有效性已然超出其传统职能范围，并且出现各种跨地区和跨部门的公共服务供给交叉重叠的问题[4]。 政府可以紧紧抓住大数据的发展机遇，整合各个部门的资源，融通各部门的数据，构建政府服务大平台，促进各部门间的数据信息开放共享，让政府数据“上云”、 政府服务 “上云”，通过数字化、 智能化为广大民众带来更多便利，通过公共服务建立数字政府的数据供应链，通过数据化推动服务型政府建设。

1.3 有助于提高政府决策科学性

政府所掌握的公共数据的开放共享将为经济社会注入新的发展动能，对数据价值的深度挖掘将对政府机关的决策机制形成反哺，为政府做出科学决策提供科学依据。 政府可以以需求为导向，汇聚教育、 医疗、 税务、 发改等不同部门的数据，借助人工智能等技术手段进行数据分析和数据挖掘，进行智能或半智能辅助决策。 大数据时代，政府的公共管理从定性决策到量化决策已是必然趋势。 数据是科学决策的基础，如今的数据分析可以直接实时分析和处理整个样本的复杂数据，无需任何采样，这也使政府决策所依据的数据资料更加具有普适性，政府数据开放共享将全面提高政府决策的科学性。

2 政府数据开放共享面临的问题

当前我国无论是国家顶层设计层面还是具体实操层面，数据的开放共享都取得了比较显著的成效。 据不完全统计，目前有20 多个省建立了政府数据开放共享平台，开放的数据集超过10000 个。然而，这些已开放共享的数据只占目前政府部门实际保有数据的很小比例。 由于一系列因素掣肘，无论是政府内部还是政府与社会、 政府与企业之间的数据开放共享，其进展都有不尽如人意的地方。 不少政府部门对开放共享数据仍持犹豫、 观望态度，现状依然不乐观。 目前政府数据的开放共享面临诸多阻碍，主要是有的政府部门认为公开自身业务数据可能会导致丢失核心业务，触及核心利益，因此不愿意开放共享； 有的政府部门担心公开数据会造成失泄密，危害国家安全，因此不敢开放共享； 有的政府部门缺乏信息基础设施和数据开放的技术支撑，缺乏数据信息技术掌控力，不会开放共享[5]。

3 区块链技术助力政府数据开放共享的路径

技术发展带来的问题可以用技术来解决。 政府数据治理具有治理主体多元化的特点，即涉及有数据产生者、 数据采集者、 数据管理者、 数据使用者等，因此针对不同主体需要不同权限，政府数据开放应该是一个能够应用于众多场景的过程。 区块链技术非常适合应用于多元主体参与、 多个流程和环节的治理过程，其加密共享和分布式账本的技术特点为数据的开放共享和流通提供了新的解决方案，它的可追溯性、 安全性、 防篡改等特性为政府数据开放共享提供了新路径。

3.1 去中心化联结数据孤岛

区块链技术可以在不同参与主体之间建立点对点的分布式对等网络，这种点对点分散的模式使政府部门在数据治理系统中呈现出分布式结构，打破了传统的层层传输政府数据指令的模式[6]。政府内部各部门之间、 政府和社会之间、 政府和企业之间通过区块链技术可以实现直接点对点的数据传输，使得信息的传递更加及时，效率更高，使得政府的组织结构更加扁平化，大大提高了行政效率。 与此同时，区块链的分布式数据存储技术可以实现数据信息的实时更新和有效备份，确保数据存储的容错性和数据安全[7]。 当数据流通过程产生故障时，数据的分布式存储使得链中仍将拥有信息的完整副本，并且可以正常使用。 通过构建具有跨平台、 跨区域和跨数据结构的统一数据平台，区块链的分布式数据存储模式有利于调动区块链中参与各方的积极性，有利于消除政府部门中存在的 “数据孤岛”，促进政府部门之间的横向合作，从本质上提高数据的社会价值和整体利用效率，从理论和实践意义上真正实现数据共享。

3.2 可追溯和防篡改构建信任机制

区块链具有可追溯性和不可篡改性。 区块链采用哈希算法，根据哈希算法的原理，当用户输入数据时，就会在数据块头部打上一个 “时间戳”，“时间戳” 的作用是确定数据出现的时间顺序，同时对数据进行加密和存储。 区块链中的数据块一旦生成就意味着它已被链中所有参与者批准，不能被篡改。 当区块链中的节点发生不合理的事件时，可以通过查看“时间戳” 和块数据跟踪历史数据，追本溯源。 每个区块的生成都得到了所有参与者的共识，在区块链上所有参与者都可以识别、 追溯数据交换记录，并且可以记录和追踪数据的来源和流通路径。 数据的每次更新和修改都是 “可追溯的”，同时可验证数据的完整性，以确保和提高流通数据的质量。 区块链的这个特性可以帮助实现数据的确权，例如数据访问权、 数据使用权等，同时可以准确地记录数据流通的各环节及全过程，消除一些政府部门对数据开放共享后核心业务流失的担忧。

3.3 加密算法保障数据安全

区块链技术的加密算法和共识算法能够有效地降低数据开放共享过程中的安全风险，建立有效的信任机制。 基于区块链的非对称加密算法通常是通过加密和解密来完成的，在此过程中，对信息进行加密和解密，使用公钥和私钥来验证身份，提高数据的安全性[8]。 区块链的私钥技术可以有效解决政府公开数据收集中数据源的可靠性和数据泄漏问题，并保护数据隐私。 在信息安全应用层面，区块链中各节点的密钥身份信息作为私钥存在，只有信息所有者才知道私钥，即使泄漏了信息，只要不公开私钥，泄漏的信息也将无法解密。 因此在大数据风险控制中对信息存储进行加密，确保数据安全，防止数据泄漏是区块链的重要应用，也是平台规范内部数据管理、 确保信息安全的重要手段。 区块链采用的共识算法是各方建立信任的基础，合法操作必须要获得参与者的共识，使得通过足够算力来进行攻击和窃取数据的概率大大降低，形成区块链参与者之间数据共享的信任基础，实现政府数据的安全开放和共享。