“新动能”引领下电子竞技产业扶持的政策性诠释
——基于98 部规范性文件的实证分析

2022-02-18 11:21刘福元赵敬凯

社科纵横 2022年1期

刘福元赵敬凯

（东北财经大学法学院辽宁大连 116025）

作为深受国家政策影响的新兴产业，电子竞技自诞生之日起经历了数次发展上的起伏。时至今日，“我国文化产业发展趋向开放性与多元化，我国政策对网络游戏和电子竞技产业的态度也随之好转”[1]。电子竞技产业已经逐渐从以往的禁止和抑制转变为允许和扶持。一方面，随着政府和社会对电子竞技的认知越来越充分，其在团队性、公平性、竞技性等方面所表达的精神内涵，以及在文化、教育、社交等方面所体现的正向作用也逐渐凸显出来；另一方面，作为“新动能”的电竞产业对经济增长、消费增长、新增就业等的贡献也已到了不容忽视的地步。在当前的科技和时代氛围中，对电子竞技采取“推动良性发展”“充分引导监督”“提供优良服务”这一“放管服”并重的政策方案才是最为理性的选择。对此，中央和各地方政府陆续颁布了数量较多的有关电子竞技的规范性文件，在不同程度上体现了肯定与扶持的政策导向。对这些文件进行逐条分析和比对，并在规范内容、制定主体、扶持事项以及对应条款等方面进行梳理和总结，进而给出相应的立法建议，是本文的主旨。

一、“新动能”引领：电竞产业扶持的政策缘起

（一）作为经济发展新动能的电子竞技

在当前形势下，发展新兴产业，培育和壮大新动能是确保我国宏观经济快速稳定发展的一项重要任务。正如李克强总理《在全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议上的讲话》（2018）所言：“新动能对经济增长的贡献率超过三分之一，对城镇新增就业的贡献率超过三分之二”；《国务院办公厅关于创新管理优化服务培育壮大经济发展新动能加快新旧动能接续转换的意见》（2017）明确指出：“加快培育壮大新动能……是促进经济结构转型和实体经济升级的重要途径，也是推进供给侧结构性改革的重要着力点。”尽管上述文件尚未明确将电子竞技纳入其中，但从目前的立法和实践状况看，电子竞技属于“新动能”的一员已是不争的事实，比如，《青岛市人民政府关于在新旧动能转换中推动青岛文化创意产业跨越式发展的若干意见》（2018）第二条第四项明确要求“加快电竞行业培育”，等等。

目前，电子竞技不仅在世界范围内呈现出持续向好的发展态势，在我国更是实现了短时间内的快速增长，部分层面上已经接近甚至超越了传统体育和文化产业。电子竞技有着颇为广泛的“群众基础”，其所依托的数字游戏“已是一种极为普遍的大众娱乐方式，成为近半数中国人日常文化消费的对象”[2]，甚至堪称是世界上最受欢迎的娱乐活动。作为“竞技”的一种，电子竞技的显著特征在于与现代电子信息技术的高度融合，其所使用的软件和硬件载体不仅比传统体育项目更为复杂和多元，而且更能考验和挑战参与者的思维－反应能力、心眼四肢协调能力，从而更能迎合青年群体的喜好。电子竞技依托其“电子”属性而生成的直播和虚拟商品等产业链条也是传统体育项目无法触及的，这也进一步凸显了其“经济发展新动能”的地位。然而尽管如此，电子竞技的高速发展毕竟只有6 年时间，行业整体还处于“初生阶段”，这不仅表现为其核心产业规模相对有限，还表现为俱乐部难以盈利、关键性知识产权储备不足等，同时也表现为相关政策法规不够完善甚至有所缺位。对于这一发展前景广阔但目前尚未充分发展的新兴产业，各级政府颁布相关政策予以扶持就有着充分的必要性。

（二）电子竞技的政策转变与基本缘由

电子竞技从最初的赛事举办到逐步形成产业规模，其实一直是“自生自发”的结果，而非政府帮扶和规划的产物，由于至今仍未完全停息的争议和负面舆论，其在发展历程中经受了不同程度的政策阻力。当前“放管服”的改革方略，首先就是从整体上“向社会放权”，减少干预、放宽政策限制、清除准入障碍，让电竞参与者和从业者能够顺利进入这一领域，并按照市场规律开展各项活动。在此基础上，“管”和“服”则是由政府来树立产业导向性、提升赛事稳定性、鼓励产品的研发和交易、加强企业培育和人才培养等，从而进一步扶持和推动电竞产业发展。

整体而言，电竞产业政策转变的缘由至少包括如下几个方面：1.电竞产业能够带动地方经济发展。“体育赛事能吸引众多的观众、媒体和广告赞助商的注意，包括餐饮、娱乐、购物和房地产等都能从中获益。”[3]与之相似，“电竞项目可以在短时间内为城市带来巨大曝光量和关注度，带来旅游流量和城市品牌的活动经济”[4]。虽然现阶段电子竞技的线下赛事并不一定能带来超过足球、篮球等传统体育项目的经济效益，但其有着较长的产业链条，如PC/移动端硬件开发与生产、客户端软件研发与授权、电竞场馆与地产、线上直播与收视，乃至广告投放、周边产品和电竞旅游等等，当各个产业环节作为一个整体在地方布局并形成规模时，则能更为有效地带动经济发展。2.电子竞技也存在着地方性的社会效益。体育比赛“可以使人们为共同的球队加油呐喊，无形之中拉近了人与人的距离”[5]，与之相似，目前很多电竞项目都实现了主客场制，俱乐部与所在城市的电竞观众/爱好者有了更为紧密的关联，其比赛成绩和运营状况往往会成为广受关注的“热门话题”，甚至会影响到人们对“城市形象”[5]的评价。在这个意义上，电竞产业的发展有助于增强当地的社会凝聚力，乃至于公众的地域归属感和荣誉感。3.扶持电竞产业是当今各国的普遍做法。比如，2013 年美国政府正式批准《英雄联盟》职业玩家成为职业运动员，从政策法规上认可了电子竞技；2015 年法国政府修改了《数字及电子产品管理法》，将电子竞技列入正式认可的体育项目；2016 年美国伊利诺伊州的罗布莫里斯大学（RMU）正式向社会招收电子竞技特长生，并提供高达学费总额70%的奖学金[6]，等等。

二、电竞政策文件的第一重维度：中央层级的综合性文件

《国务院办公厅关于创新管理优化服务培育壮大经济发展新动能加快新旧动能接续转换的意见》明确要求“构建形成适应新产业新业态发展规律、满足新动能集聚需要的政策法规和制度环境”，“创新驱动发展的体制环境更加完备”。这就意味着，在电子竞技这一新动能领域，政策法规和制度体系的设立与完善有着至关重要的基础性作用。为考察中央及各地方政府对电竞产业的政策扶持，我们查找并梳理了共98 部已经颁布实施的规范性文件，并根据立法层级和规范内容将之分为三重维度：中央层级的综合性文件（共10 部）、地方层级的综合性文件（共75 部）、地方层级的电竞专项文件（共13 部）。此处我们首先将中央层级的综合性文件列举如下（见表1）。

表1 中央层级涉及电竞产业的综合性文件（共10 部）

（一）在规范内容方面。之所以将上述文件称之为“综合性文件”，是因为其并非“专门针对”电子竞技，而是在规范较为宏观的领域时“提及”了电子竞技。比如，国务院办公厅《关于加快发展健身休闲产业的指导意见》针对的是宏观的“健身休闲产业”，是“向大众提供相关产品和服务的一系列经济活动，涵盖健身服务、设施建设、器材装备制造等业态”，而电子竞技只是在第二条第六项中有所提及。问题在于，在中央这一层级，无论是国务院还是各部委，目前都只有“提及”电子竞技的综合性文件，而没有集中对电子竞技进行规定的专项文件。电竞专项文件只存在于地方层级，或者说，“至今还没有一部国家层面的，全面、成体系的电子竞技产业政策出台。”[8]虽然上述10 部文件已经涉及了电竞产业的诸多环节，但毕竟过于零散，一方面没有从国家的角度集中表达对电竞的肯定与扶持，另一方面也使电竞领域缺乏系统完整的“上位法”，无论从业者还是执法者都在一定程度上经受着“无法可依”的困扰。

（二）在制定主体方面。1.表1 中有2 部来自国务院办公厅，规范领域更为宏观；有8 部来自各部委，是在各自的管理权限范围内制定的较具综合性的规定，其中体育总局《县级全民健身中心建设要求》《关于公布第一批运动休闲特色小镇试点项目名单的通知》和人社部等《关于发布人工智能工程技术人员等职业信息的通知》规范事项更为单一，也更为直接且明确地将电竞场地纳入了“全民健身中心”、将电竞小镇纳入了“运动休闲特色小镇”，并将电子竞技运营师和电子竞技员纳入了“人工智能工程技术人员”。2.表1 中作为立法主体的各部委都与电竞产业有着密切的关联，比如，在体育总局方面，“电子竞技”与“体育”的关联最为密切，电竞的赛事环节一般都是由体育部门主导监管，而体育总局也以4 部的文件数量位列第一；在文化和旅游部方面，作为电竞载体的“电子游戏”与文化、娱乐、传媒等的关联同样紧密，而电竞产业以往所受的政策阻力也大多来源于此，上表中的2 部文件也凸显了其政策立场的转变；在人社部方面，其仅有的1 部文件将两类电竞从业者纳入了国家承认的正规职业范畴，这显然有助于人力资源向电竞产业流动，等等。3.可以说，在中央专项立法尚未颁布的情况下，体育总局、文化和旅游部、人社部、发改委等都在自身的权限范围内通过文件的形式表达了对电子竞技的支持与肯定。而在新兴产业的发展初期，即便只是各部委综合性文件中的零散规定，也能体现出显著的政策引导作用。

（三）在扶持事项方面。1.我们将所列文件中涉及电竞的具体事项分成了6 类，包括赛事举办、产业集群、人才培养、电竞场馆/小镇、引导发展以及作为兜底性质的其他事项。2.表1 中有70%的文件只涉及1 个扶持事项，原因在于，中央综合性文件的内容更为宏观，并且立法主体集中在职权相对单一的各部委，从而难以涉及更多的产业环节。3.前4 类扶持事项所涉文件比较平均，皆有1-2 部文件涉及；而“引导发展”一类则有50%的文件涉及，只是相关规定比较宏观且笼统，多以“推动发展”“积极培育”“引导发展”等进行阐述，虽能表达出“政策性肯定”的意图，但缺乏具体措施或可操作性，“实体性扶持”的作用不够明显。

（四）在对应条款方面。表1 中多数电竞相关条款都比较简略，给人“一笔带过”之感，只有文化和旅游部的两个文件规定较为详细，扶持事项也较为多元，不仅提及了“各级赛事打造”这一电子竞技的核心环节，而且提及了“衍生业务推广”“产品研发推广”“游戏直播”和“上网服务场所”等电竞产业的重要链条，更是提及了“行业形象提升”这一扭转社会观念的文化导向要求。单从行文表述上看，文化部的两个文件能够传递出更为鲜明的立场和更为全面的政策。

（五）需要说明的是，中央层级的文件也有并未明确提及电竞，但相关政策已经融入电竞领域的情形。最为典型的是《国务院关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》（2014），虽然其规范的对象是宏观的“体育”，但其相当一部分政策已经明显地“映射”或“落实”到了电竞领域，比如，该文件第二条所规定的“推进职业体育改革”“创新体育场馆运营机制”“丰富体育赛事活动”“大力吸引社会投资”“完善人才培养和就业政策”等都已作为各类扶持事项出现在了当前的电竞政策中。这也意味着，由于电子竞技与体育之间的密切关联，中央和地方的“体育政策”也可能间接地转化为“电竞政策”，从而在另一个层面丰富电子竞技的政策来源。

三、电竞政策文件的第二重维度：地方层级的综合性文件

地方层级的综合性文件表现形式与中央层级基本一致，由于篇幅所限，此处仅将特殊时期和特殊领域的代表性文件列举如下（见表2）。

（一）在文件数量方面。虽然几乎全国各地都有综合性文件涉及电竞领域，数量上明显多于中央层级的综合性文件，但也明显多于地方层级的电竞专项文件。虽然越来越多的地方表明了对电竞的肯定与扶持，但提出详细而具体的扶持方案、让宏观政策落地实施的情况还不多见。

（二）在规范内容方面。

1. 需要首先提及的是，2020 年新冠肺炎疫情防控初期，北京市和辽宁省分别颁布了综合性文件（见表2）支持电竞产业发展，即“积极筹备北京国际电竞创新发展大会”，“结合疫情过后市场需求变化”促进电子竞技等新型文化业态；北京市同时发布的“关于促进首都文化科技融合发展的具体举措”第四条包括：“举办一个创新发展电竞的国际电竞创新大会；举办首届电竞之光展览交易会；……建设电竞科技消费体验区，积极培育电竞消费场景。”[7]非常时期下采取的经济发展措施明确将电竞纳入其中，一方面表明政府部门捕捉到了疫情期间“在线经济”“爆发式增长”这一新变化，显示了“力图在文化产业中培育经济新动能，布局新经济格局的用意和决心”[6]；另一方面也说明电子竞技已经深度融入了体育、文化等产业之中，并能对国民经济的整体发展起到显著的带动作用。

表2 地方层级涉及电竞产业的综合性文件（共75 部，节选）

2. 通过对上述文件所针对的宏观领域进行归类可以发现：在“促进/升级消费”方面，中央层级共有2 部文件，即《国务院办公厅关于印发完善促进消费体制机制实施方案（2018-2020 年）的通知》、发改委等《关于印发促进消费带动转型升级行动方案的通知》，而地方层级则有《安徽省人民政府关于进一步扩大和升级信息消费持续释放内需潜力的意见》、四川省人民政府《进一步扩大和升级信息消费持续释放内需潜力实施方案》等13 部文件，占文件总数的17.3%；在“健身休闲产业”方面，中央层级共有1 部文件，而地方层级则有9 部文件，占文件总数的12%；在“文化产业”方面，中央层级共有2 部文件，而地方层级则有14 部文件，占文件总数的18.7%；在“体育产业”方面，中央层级共有1 部文件，而地方层级则有9 部文件，占文件总数的12%。上述四方面文件合计共45部，占文件总数的60%。由此可见，一方面，中央层级的综合性文件对地方起到了引领作用。中央文件颁布后，各个地方的相应文件都纳入了对电竞产业的肯定与扶持，有半数以上的地方文件都是对中央电竞政策的延伸与细化。另一方面，也有部分地方的电竞规定仅仅是为了对应或迎合中央文件中的条款，比如，《国务院办公厅关于印发完善促进消费体制机制实施方案（2018-2020 年）的通知》规定“积极培育……电竞运动等体育消费新业态”，而《吉林省人民政府办公厅关于加快发展健身休闲产业的实施意见》《天津市人民政府办公厅关于完善本市促进消费体制机制进一步激发居民消费潜力的实施方案》等规定且仅规定了几乎完全相同的条款，既缺乏具体的培育措施，又缺乏结合地方实际情况的操作细则，给人以简单重复上位法的“应付”感。要推动电竞产业在本地区的发展，应当制定电竞专项文件或者至少在综合性文件中结合本地情况进行细化，而非以“例行公事”的态度重复中央立法。

续表2

3.上述60%以外的其他文件与中央政策没有直接的对应关系，属于较为独立的地方性政策；其所针对的既包括“数字经济发展”“电子信息产业”“网络视听产业”“国际赛事名城”等与电竞直接相关的领域，也包括“质量提升行动”“推进夜间经济”“5G 建设”“设计之都建设”“智慧江苏建设”乃至于“中国－东盟信息港建设”等表面上与电竞并无直接关联的特殊领域（在表2 中用*标出）。仅就后者而言，上表涉及5G 建设的文件共有2 部，都要求在5G 平台上发展电竞产业，或者将电竞产业应用于5G 平台。作为新一代蜂窝移动通信技术，5G 系统可以显著提高数据传输的带宽和速度，而电子竞技的赛事和直播都对其有着较高的要求。此外，海南省关于“质量提升行动”的文件要求把电竞融入旅游中，从而提升旅游产品的“质量”；武汉市关于“设计之都建设”的文件将“直播电竞”归为“文化创意设计”之一；济南市和青岛市关于“夜间经济”的文件将电竞服务场所作为活跃夜间经济的组成部分；广西壮族自治区关于“中国－东盟信息港建设”的文件则一方面要求推进中国和东盟的电竞产业合作，另一方面则对广西本地的电竞产业提供支持，等等。对于这些特殊领域，人们一般不会直接将之与电子竞技联系在一起，而如今电竞现身其中，意味着国民经济的各个产业类型、各项高新技术、各类指标要求乃至于“一带一路”建设等，都已经或者有可能与电竞相连接。地方政府在各个层面的政策制定中都已逐渐将电竞考虑进去，或者说电竞已经被当作一项重要产业逐渐融入整体性的产业布局和产业规划中，进而融入国民经济的“各个角落”。

（三）在制定主体方面。1.我们将省、市、区三级主体都纳入了考察范围，或者说，目前三级主体都已颁布过涉及电竞的综合性文件，其中省一级数量最多，占比58.7%；区一级只有1 部，占比1.3%。2.上述文件的制定主体可以用“遍及全国”来形容。在省份的层面上，不仅沿海地区的江苏、福建、广东，而且东北地区的黑龙江、吉林、辽宁，西南地区的四川、贵州、云南，西北地区的陕西、甘肃等都已囊括在内；在城市的层面上，不仅作为直辖市的北京、上海、天津、重庆，作为省会城市的成都、杭州、广州，而且作为中小城市的绍兴、承德、营口等也已囊括在内。尽管作为新动能的电竞产业已经在全国范围内铺开，但这并不意味着每一个地方都有充分的资源、环境、氛围和条件，或者说，电竞并不适合作为每一个地方的支柱性产业。目前电竞的市场规模还相对有限，各地方同时布局、引入或建设可能会引起对有限电竞资源的争夺，而前期基础较为薄弱、地理位置不够优越以及电竞氛围不够浓厚的地方可能难以竞争过北京、上海等产业更为成熟、集群更为完整的核心城市。在这个意义上，各地方忽略自身情况一概涌入电竞市场并不是最为理性的选择。3.制定主体的政策文件也有数量上的区别，比如，上海市涉及电竞的文件共有8 部，四川、江西、贵州、重庆、成都、广州、武汉等省市共有3 部，陕西、黑龙江、辽宁、江苏、海南、北京、青岛等省市共有2 部，而其他多数地方则只有1 部。这可以从另一个侧面反映出当地电竞政策的系统性和持续性。以上海市为例，丰富而全面的文件意味着电竞已经作为一项重要产业融入到了各个领域，或者说，其在制定各项政策时积极考虑电竞已经成为一种常态。

（四）在扶持事项方面。1.由于地方层级综合性文件的数量和详细程度都较中央有所提升，因此我们在表1 中6 类扶持事项的基础上增加了较具重要性的两类，即“资金引导/投入”和“企业培育”，合计共8 类；虽然这些事项尚未覆盖电竞产业的完整链条，但相对而言已经较为全面。2.从不同文件所涉扶持事项的数量上看，涉及8 个扶持事项的文件共1 部，即《上海市建设国际体育赛事之都三年行动计划（2018—2020 年）》，占比1.3%；涉及6 个扶持事项的文件共2 部，即上海市委、市政府《关于加快本市文化创意产业创新发展的若干意见》和《绍兴市人民政府关于加快发展体育产业促进体育消费的实施意见》，占比2.7%；只涉及1 个扶持事项的文件共41 部，包括《陕西省人民政府办公厅关于进一步扩大和升级信息消费持续释放内需潜力的实施意见》等，占比54.7%；只涉及2 个扶持事项的文件共17 部，包括《石家庄市人民政府关于加快推进现代服务业创新发展扩大开放的实施意见》等，占比22.7%。可见，近80%的文件仅涉及1-2 个扶持事项，而全面覆盖多数事项的文件则凤毛麟角。原因在于，第一，作为“综合性文件”，电竞一般只是其规范领域的组成部分之一，并未处于“突出地位”而“详加规定”；第二，如前所述，由于70%的中央综合性文件都只涉及1 个扶持事项，而60%的地方综合性文件又与中央存在对应关系，因此其也可看作是对中央文件的延续；第三，部分地方对电竞的扶持尚未进入到周延考虑各项事宜或者说“细分产业链”的阶段。需要再次提及的是，通过“单一文件”来规定“单一事项”更多只是对电竞的“肯定性表态”，而通过专项或多元综合文件来覆盖多数事项才有助于扶持措施的落地实施。3.在扶持事项的类别上，虽然“引导发展”一类仍有56%（42 部）的文件涉及，位列所有扶持事项之首，但其他类别也有显著增加。比如，“资金引导/投入”虽然只有6.7%（5 部）的文件涉及，但这毕竟是各类产业发展的基础条件之一，同时也是中央文件未曾提及的事项。从中央层面进行资金扶持的可行性尚不充分，而由地方层级主动实施则更为鲜明地体现了其对电竞的积极态度。再如，“产业集群”有利于各个产业环节在同一地方聚集，从而形成电竞产业的规模化、综合性发展，是一种较具前瞻性的扶持政策，表2 中已有22.7%（17 部）的文件涉及该事项。又如，“赛事举办”“电竞场馆/小镇”“企业培育”和“人才培养”属于电竞产业的细节性事项，对其规定越详尽、越具可操作性，扶持政策越容易落地实施，表2 中分别有26.7%（20 部）、18.7%（14 部）、12%（9 部）、13.3%（10 部）的文件规定了这些事项。

（五）在对应条款方面。1.从整体态度上看，虽然目前还没有中央层级的电竞专项文件，但75 部关涉电竞的地方文件显示出，对电竞的重视程度正在逐步加深，对电竞的肯定与扶持也已基本形成“共识”，成为各地方通行的规则和原则。2.从详略状况上看，多数文件都是在单一条款中对电竞“简单提及”，也有部分文件条款较多、规定细致，这反映了电竞在该地方或者该领域中所占的地位及重要程度。比如，《大连市人民政府办公厅关于进一步激发社会领域投资活力的实施意见》第四条第三十六项所规定的电竞事宜，与《辽宁省人民政府办公厅关于进一步激发社会领域投资活力的实施意见》第四条第三十八项在文字表述上完全相同，只是简单重复了上位法的内容。相反，在上海市的8 部文件中，有4 部规定较为细致（此处还不包括其在表3 中的5 部电竞专项文件），特别是《打响“上海出版”品牌三年行动计划（2018—2020年）》这一并非专门针对电竞的文件，其在第二条第（二）项通过“赛事支持”“品牌建设”“人才培养”“园区及场馆建设”四个方面详细阐述了“全球电竞之都”建设方案，其中还列举了腾讯、暴雪等游戏发行商和完美世界、巨人网络等电竞运营商，在条款的详尽具体和可操作性上堪称典范。3.从产业关联上看，很多文件中的电竞政策都是与动漫、影视、音乐、游戏等合并提出的，比如，四川省人民政府《进一步扩大和升级信息消费持续释放内需潜力实施方案》第三条第四项规定：“着力推进我省电子竞技、动漫游戏、数字出版、数字音乐、网络文化、数字文化装备、数字艺术展示等产业集群发展。”这说明，上述产业之间具有较高的相似度和关联性。不仅同属文化产业类别，而且皆可归为“数字创意产业”或“网络视听产业”；其载体都具有数字性质，传播渠道亦以互联网为主，无论是技术平台、内容覆盖还是消费指向等都趋于一致；以“泛娱乐”为视角让各相关产业并行发展、相互促进则是较为合理的政策选择。4.从地方特色上看，部分文件在紧密结合当地实际方面表现较为明显，比如，《武汉市人民政府关于推动服务业高质量发展打造服务名城的若干意见》第二条第二项规定：“推进……电子竞技……产业全面发展，融入荆楚文化特色，……”《绍兴市人民政府关于加快发展体育产业促进体育消费的实施意见》第四条第三项规定：“促进纺织产业向……电子竞技……服装道具制造升级。”《河北省人民政府办公厅关于加快发展体育竞赛表演产业的实施意见》第二条第一项规定：“发挥石家庄数字经济优势和国际数字经济博览会平台作用，打造中国北方电子竞技基地。”等等。可以看出，无论是地方文化特色，还是本地核心产业，或是本地经济的优势项目及博览会平台，皆可与电竞相结合以促进其发展乃至于实现共同发展，而这些地方特色或地方优势也有助于打造出别具一格的电竞产品，从而在电竞市场中获得专属于自身的立足之地。

四、电竞政策文件的第三重维度：地方层级的电竞专项文件

与综合性文件不同，地方层级的电竞专项文件规范领域即为电子竞技，或者说，其是专门针对电子竞技而制定和实施的；此处我们没有写明条款的原文，而只是标注了其所处位置并将之列举如下（见表3）。

（一）在规范内容方面。1.所列文件绝大部分都是直接针对电竞的，但《关于推动北京游戏产业健康发展的若干意见》和《关于促进上海动漫游戏产业发展的实施办法》并未在文件标题里写明电竞字样。由于“电子竞技”可以视为“电子游戏”的组成部分，并且其条款大量涉及电竞内容，因此我们也将这两部文件列入统计。2.由于目前尚未颁布中央层级的电竞专项文件，因此所列文件并无与中央的对应关系，也不存在以“应付”为目的简单重复上位法之可能，这也充分显示出制定主体对于电竞的积极态度。

（二）在制定主体方面。1.省、市、区三级主体制定的文件数量分占30.8%、15.4%、53.8%，区县级主体占比过半，这一方面是由于基层政府对于电竞带动区域经济发展的作用更为重视，另一方面则是由于基层政府直接面对电竞产业的实体内容，其政策也更适于通过专项文件集中规定。2.在地域分布上，上海市共有5 部，占文件总数的38.5%，其余各地方都只有1 部，且分布较为零散，北京、广州等一线城市，黑龙江、银川等东北、西北地区都已囊括在内。3.在综合性文件和电竞专项文件的对应关系上，同一地方兼具两种性质的文件是较为理想的状况，即通过综合性文件来表明宏观政策，再通过专项文件来确定政策细节。在表2和表3 所列举的文件中，上海市（含市辖区）制定了8 部综合性文件和5 部电竞专项文件，文件数量居于首位；广州市（含市辖区）和重庆市（含市辖县）都制定了3 部综合性文件和1 部电竞专项文件；黑龙江省、北京市和杭州市（含市辖区）都制定了2 部综合性文件和1 部电竞专项文件；福建省（含省辖区）和银川市都制定了1 部综合性文件和1 部电竞专项文件；其他地方则只具备一种性质的文件，即只有综合性文件而无电竞专项文件，此时宏观且笼统的电竞政策如何落实就会成为问题。

表3 地方层级规范电竞产业的专项文件（共13 部）

续表3

（三）在扶持事项方面。1.由于电竞专项文件的详细程度显著高于各类综合性文件，因此我们对于表2 中的8 类扶持事项进一步进行了修改，即增加了较具重要性的“产品研发”，将“电竞场馆/小镇”修改为“电竞园区/场馆/小镇”，而去掉了过于宏观的“引导发展”，合计仍为8 类；加之“其他”项目中的“俱乐部支持”“电竞媒体”和“平台建设”等，扶持事项已经基本遍及了电竞产业的各个链条。2.从不同文件所涉扶持事项的数量上看，涉及最多的为10 类，即《广州市促进电竞产业发展行动方案（2019—2021 年）》；涉及最少的为5 类，即《关于促进上海动漫游戏产业发展的实施办法》《上海市静安区促进电竞产业发展的扶持政策（试行）》和上海市《静安区关于促进电竞产业发展的实施方案》。可见，全部文件都已涉及半数以上的扶持事项，其中2/3（7 类以上，共8 部）涉及几乎全部事项。原因在于，电竞专项文件仅对电竞领域进行规定，其所能覆盖的空间更大、范围更广，更能通过详尽的条款来细化相关政策，是综合性文件所无法比拟的。可以说，目前部分地方在举办电竞赛事、开展选手集训、构建研发基地、打造服务平台等方面已经形成了相对完备的政策体系，值得其他地方参考和借鉴。3.在扶持事项的类别上，各类事项所涉文件较为平均，其中“赛事举办”和“人才培养”所涉文件最多，各有12 部；“资金引导/投入”和“电竞园区/场馆/小镇”次之，各有11 部。可以看出，“赛事举办”和“电竞园区/场馆/小镇”两类对于“新动能”和“带动经济增长”表现最为明显，而“人才培养”则既能迎合电竞产业的当前需要又能推动其长远发展，同时有助于增加就业，因此几乎遍及了全部电竞专项文件。

（四）在对应条款方面。1.从文件整体的详略状况上看，福建省《平潭综合实验区关于加快推进电竞产业发展的实施意见》以5200 左右的文本字数居于首位，《银川市人民政府关于促进电竞产业发展的实施意见》则以1700 左右的文本字数居于末尾，其余文件皆在2000—4100 字之间。相较于字数，文件条款的细化程度和可操作性是更为重要的标准，比如，《黑龙江省发展电子竞技产业三年专项行动计划（2018—2020 年）》虽然以2800 左右的文本字数居于中间水平，但部分条款的内容还不够具体：其“优化产业结构”的措施包括“鼓励我省电子竞技企业与国外电子竞技企业通过合资合作、联合开发等方式，提升关键技术……”，但具体如何鼓励却未见明确规定；“大力培育市场主体”的措施包括“将提供电子竞技服务……的市场主体纳入我省重点支持的高新技术领域，推动符合条件的企业享受相关优惠政策”，但提供何种优惠亦未见明确规定。2.同一扶持事项，不同文件的详略状况也有所不同，比如，在“企业培育”一类，福建省《平潭综合实验区关于加快推进电竞产业发展的实施意见》在第三条和第四条通过“引进龙头企业带动电竞产业发展”“企业所得税优惠”“经营贡献奖励”“开办补助”“个税奖补”“办公用房支持”和“网络支持”等7 个条目对电竞企业的扶持措施进行了细致规定；《广州市促进电竞产业发展行动方案（2019—2021 年）》则只在第二条第（一）项规定了“做大做强电竞产业主体”“加大电竞企业培育力度”“鼓励引进龙头企业”“落实相关优惠政策”等宏观且笼统的内容。电竞专项文件应当甚至必须写入具体扶持措施及操作细节，从而使电竞从业者能够更为清晰地了解相关政策，这其中也包含了“政府允诺”和“诚实信用”等行政法原则。相较而言，单纯的宏观政策属于综合性文件的规定范畴，其在电竞专项文件中已不具备实质功能。3.从地方特色上看，各地不乏颇具创新的“独特政策”，也不乏因地制宜的“本地政策”。比如，《黑龙江省发展电子竞技产业三年专项行动计划（2018—2020 年）》第三条第（二）项规定：“以‘哈尔滨之夏’和‘哈尔滨冰雪节’为契机，支持哈尔滨市通过‘消夏＋电子竞技’‘冰雪＋电子竞技’等模式，每年举办3 至5 场具有国内影响力的品牌赛事。”明确将本地的气候特征、冬夏两季的大型旅游活动与电竞赛事结合在一起，一方面在赛事申办过程中发挥自身优势，另一方面则能充分吸引电竞观众前来观赛。再如，上海市《静安区关于促进电竞产业发展的实施方案》第二条第（一）（二）项规定：“整合上海大学、上海戏剧学院、逸夫职校、行健学院等区域内各类院校……开展电竞专业教育与培训”；“以静安体育中心为核心地标，建设以VSPN 电竞中心、华丽达视听馆、新业坊SMT 制播中心、静安666 电竞馆为代表的……多层次场馆集群”，一方面明确将本地院校和场馆写入了文件中，政策内容清晰具体；另一方面则充分利用已有的教育和产业资源，以推动电竞产业的优化和升级，等等。

五、研究结论与启示

经过近年来的高速发展，电子竞技产业在国民经济中的融合度也在不断加深，很多地方政府已经将之纳入产业布局和产业规划中。相应地，中央和地方有关电竞产业发展的规范性文件也已陆续出台，并不同程度地纳入了肯定与扶持的政策措施。我们收集整理了已经颁布实施的98 部规范性文件，划分三重维度进行了详细考察，并提出如下政策启示：

第一，就中央层级的综合性文件而言，有关电竞产业的政策文件过于分散，尽管各部委的零散规定也能起到政策引导的作用，但制定一部中央层级的电竞专项文件，从“上位法”的角度集中表达对于电竞产业的态度并规定体系性的产业措施，仍然具有充分的必要性和紧迫性。

第二，就地方层级的综合性文件而言，虽然至少有75 部规范性文件表达了对电竞的肯定与扶持，但大多较为宏观且笼统，其中亦有部分规定只是为了迎合“上位法”，缺乏具体的扶持措施和实施细则。诚然，由于电竞市场的规模还相对有限，加之不同地方的前期基础、资源、环境和氛围皆有不同，并非所有省份或城市都适宜将电竞作为支柱产业，但若某一地方已然将电竞列为核心或重要发展方向，则应制定电竞专项文件或在综合性文件中结合本地情况细化政策措施，使之清晰明确并有助于招商引资。其主要标志之一即是文件对扶持事项覆盖的全面性，也即对电竞产业各个环节通过不同政策手段加以扶持的程度。同时，将电竞产业与数字经济、5G 建设等领域相结合，与地方文化特色、本地核心产业等相结合，亦是凸显竞争优势、实现差异化发展的有效举措。

第三，就地方层级的电竞专项文件而言，由基层政府颁布政策细节是较为常见和适宜的做法。尽管多数专项文件对扶持事项都已接近全面覆盖，但仍有少数文件中扶持措施和操作细节有失笼统，需要进一步细化和完善。而在专项文件中，各地方可以加深对地方特色的融入，包括气候特征、旅游活动乃至教育资源、实体场馆等，以使电竞产业的发展能进一步借助本地的优势。