通辽市“蒙医药”产业发展经济税收调查

姜国君，王璇慧，张鹏越

(国家税务总局内蒙古自治区税务局，内蒙古 呼和浩特 010010)

内蒙古通辽市是蒙古族传统医药文明的重要发祥地，被命名为“中国蒙医药之都”“蒙医学研究首发之地”。近五年来，通辽市蒙医药大健康产业逐渐聚集，初步形成了集种养殖、产学研、医治疗、健康养膳、保健护理的五大产业板块。随着我国传统医药在世界上影响的日渐扩大、我国人口老龄化逐步加剧以及人们对身体健康的日益关注，加之传统医药学在处理突发公共卫生安全方面具有独到的价值，蒙古族传统医药产业发展前景可谓广阔，有必要加强研究并发扬光大。中国“蒙医药”发展看内蒙古，内蒙古“蒙医药”发展看通辽，笔者希望通过对通辽市“蒙医药”产业发展现状的调查分析，指出当前“蒙医药”产业发展中存在的问题和不足，进而提出促进“蒙医药”产业高质量发展的意见建议。

1 通辽市“蒙医药”产业发展现状

2020年，通辽市“蒙医药”产业产值达38.4亿元，其中药材种植面积3.38万hm2，实现产值3亿元，“蒙医药”生产企业实现产值20.4亿元(其中“蒙医药”企业实现4.07亿元)，三产产值实现15亿元，其中医疗机构实现收入13亿元，其他2亿元。

1.1 药材种植业已初具规模，蒙成药生产企业发展态势良好

近年来，依据不同药材资源禀赋和市场效益，论证优选适合通辽市种植的药材品种，以奈曼旗、科左中旗、扎鲁特旗、科左后旗等药材主产区为重点，布局6.66万 hm2药材基地建设。奈曼旗规划占地20.9 hm2，投资5亿元，重点建设集仓储物流、冷链运输、初加工、品牌展示、数字化交易、质量检验等功能为一体的药材集散地。

通辽市现有蒙成药生产企业3家，其中内蒙古蒙药股份有限公司是全国最大的“蒙药”生产企业，内蒙古库伦蒙药有限公司是最早的“蒙药”生产企业，内蒙古科尔沁药业有限公司是最大的“蒙药”贴剂生产企业，3家企业共持有169个“蒙药”文号，9个剂型，列入国家医保目录55个品种，中药文号181个。年产蒙成药1 000多t，产量占有全国“蒙药”市场50%以上。

1.2 蒙医医疗服务体系初步形成，“蒙医药”大健康产业已经起步

通辽市是“全国蒙医药工作先进市”，辖区内所有综合医院、90%以上的苏木镇卫生院和社区卫生中心设有蒙医科，80%以上的嘎查村卫生室和社区卫生服务站能开展蒙医药服务；有制剂室8家，6家获得《医疗机构制剂室许可证》；辖区内初步建立以内蒙古民族大学附属医院、市蒙医医院、市蒙医整骨医院为龙头，旗县蒙医医院为骨干，苏木镇卫生院为基础，嘎查村卫生室为补充的蒙医四级服务网络。

通辽市逐步发展与“蒙医药”产业相关联的大健康产业、生命健康产业等，医康养一体发展趋势正在孵化成长，部分旗县市区蒙医医疗机构逐步转型为集养老托老、养生与医疗康复为一体的医康养结合模式。科尔沁区蒙医医院、开鲁县惠民医院、奈曼旗普仁中蒙医医院等已初具规模。

1.3 减税降费政策效果明显，市场主体获得感不断增强

近年来，国家和自治区不断出台大规模减税降费政策，优惠整理范围、深度和力度不断加大。2019年—2020年，蒙医药产业税收收入呈现阶梯下降趋势，“蒙医药”产业销售收入不降反升，由2016年的3.2亿元增加到2020年的4.1亿元，五年间平均增长率6.4%，减税降费政策对促进“蒙医药”产业持续健康发展作用明显。

“蒙医药”产业享受的增值税优惠政策主要是一般纳税人增值税税率下调(2018年由17%调到16%，2019年由16%调到13%)、增值税增量留抵退税和增值税小规模纳税人起征点提高。2018年—2020年通辽市税务部门累计为蒙医药产业办理增值税减免2 890万元，占到2020年蒙医药产业实现税收的52.2%。

“蒙医药”产业主要享受的企业所得税优惠政策是西部大开发“三免三减半”、高新技术产品研发经费加计扣除和小型微利企业5%、10%的优惠税率，2018年—2020年“蒙医药”产业累计享受企业所得税减免优惠679万元。

“蒙医药”产业其他税收优惠主要反映在小规模纳税人和小型微利企业上，主要涉及餐饮(药膳)、养生保健(推拿)产业方面的房产税、城镇土地使用税、城市建设维护税，2018年—2020年“蒙医药”产业小规模纳税人和小型微利企业累计享受这些税收政策性减免135万元。“蒙医药”产业享受的税收优惠政策都是普惠性的，没有特别条款。即使这样，近三年来通辽市“蒙医药”产业借税收优惠红利的东风呈现增长势头，蒙药膳纳税人增加65户，其中单位纳税人登记12户，个体经营纳税人登记53户，蒙医药学研究机构增加4户，养生保健服务增加10户，蒙医药制造企业增加8户，目前处于筹建期还没有实现税收收入。

1.4 “蒙医药”产业重点税源税收贡献突出，税种收入贡献相对集中

从税源看，通辽市“蒙医药”第一产业(种养殖)、第三产业(医治疗养膳、保健护理、学研)基本不体现税收，税收主要体现在第二产业的“蒙医药”生产加工方面，主要集中在内蒙古蒙药股份有限公司、内蒙古库伦蒙药有限公司和内蒙古科尔沁药业有限公司3家蒙成药生产企业上。2016年—2020年，3家企业累计实现税收4 541万元、5 753万元、6 757万元、5 474万元和5 001万元，平均占到通辽市“蒙医药”行业税收的17.2%，税收体量还不是很高。

分税种看，近五年通辽市“蒙医药”产业主体税种主要有国内增值税(2.19亿元)、企业所得税(1 678万元)、城市维护建设税(1 385万元)、房产税(1 251万元)和城镇土地使用税(904万元)，5个税种累计实现税收2.7亿元，占到“蒙医药”产业税收收入的98.5%，其他税种实现税收还比较少。

1.5 “蒙医药”产业发展人才支撑不断增强

内蒙古蒙医药的研发机构、检验机构、医疗机构主要集中在通辽市，拥有10家科研机构。内蒙古民族大学设有蒙医药学院，通辽职业学院设有药品食品系，两所院校每年为社会培养蒙医药类毕业生400余人。现有蒙医药专业技术人才1 357人，其中博士23人、硕士110余人，蒙医执业医师1 208人，中医职业医师1 162人。近年来，先后承担完成国家科技支撑项目、973前期专项、新药创制专项等各级科研项目近200项，获国家专利12个，鉴定科技成果17项。内蒙古蒙药股份有限公司已完成9个蒙药产品的标准提升研究工作，内蒙古库伦蒙药有限公司“消食十味胶囊”列入国家药品标准提高项目，两家企业已成功申报自治区蒙药配方颗粒研发生产和临床使用试点。

2 “蒙医药”产业发展过程中存在的主要问题

通过对“蒙医药”产业调研，发现制约产业发展还普遍存在以下几个瓶颈问题，影响到产业继续做大做强做优，需要政府及有关部门综合施策，加强梳理、规范、指导和帮扶。

2.1 “蒙医药”产业影响力和市场占有量不高

“蒙医药”产业地处边疆少数民族地区，对内地影响度不高，没有产品出口配额。以内蒙古库伦蒙药有限公司为例，从企业增值税发票销往方向观察，在全国34个省级行政区中，蒙药产品销往28个地区。从金额上看，额度不高，票面金额超过100万元的省份有8个，合计金额占比近90%，其中内蒙古占比24%，位居头位，重庆市占23.4%、辽宁省占17.3%、浙江省占10.9%、北京市占6.2%、上海市占4.0%、黑龙江省占1.98%、福建省占1.95%、其他20个省(市、自治区)占比都不高，居于1.28%～0.02%，总占比不到10%(9.95%)。

2.2 “蒙医药”产业体系发展不完善

通辽市“蒙医药”产业发育还不充分，产值规模小，与通辽市其他重点行业对比，税收体量相差悬殊，通辽市煤炭行业税收占比22.5%、有色金属行业税收占比10.2%、电力行业税收占比7.8%，“蒙医药”行业税收占比只有不到0.4%(0.39%)。从3家蒙成药生产企业在2020年重点税源企业排位情况看，内蒙古蒙药股份有限公司排名第44位，内蒙古库伦蒙药有限公司排名第80位，内蒙古科尔沁药业有限公司排名第374位。“蒙医药”行业在一、二、三产业之间关联性也不强，近几年伴随“蒙医药”产业推进，第一产业种养殖才有所发展，但是种养殖成果和药型，并不完全被当地蒙成药生产企业采购，种养殖企业、生产企业还要到市场上销售和采购，增加了营销成本。第三产业的学术研究还没有与蒙医药企业规模化生产形成严密的产业链。

2.3 “蒙医药”产业与其他民族医药相比还存在较大差距

由于缺乏对蒙药药理、药效以及作用的宣传，蒙医药传播范围大多只分布在蒙东地区和辽宁省、吉林省周边地区，与藏药、苗药等其他民族医药相比，通辽市蒙医药市场占有率低，没有1家蒙成药企业年销售收入超过3亿元，并且没有1家上市公司。而奇正药业、西藏药业、贵州百灵年销售收入都超过10个亿甚至20个亿，所以“蒙医药”产业还有很大的上升空间。

2.4 缺少核心产品，“蒙医药”产业市场竞争力亟待增强

“蒙医药”个性产品少，大多是共性产品，且产品不丰富，水丸、蜜丸、胶囊、贴剂，共用“卫字”批号谁都可生产，没有差异化，存在各少数民族药品共用同名药。通过对内蒙古库伦蒙药有限公司增值税发票开票货物名称数据加工分析，2018年—2020年蒙医药销售金额10.5亿元。单品销售排名，销售过亿的产品只有1种(扎冲十三味丸)，金额1.4亿元，占总销售额的13.1%，销售超过百万的产品有43种，销售额占比47.9%，其他产品占比较为零散。从产品销售额分布上看，没有一款头部产品真正能够带动企业发展。

2.5 “蒙医药”企业运营成本偏高，营销模式需要创新

销售费用、管理费用过高，压缩了“蒙医药”产业利润空间。从3家蒙成药之间和与同地区中药企业财务数据对比情况看，由于销售网络、营销渠道需要开拓，3家蒙成药企业销售费用、管理费用占比都在45%以上，内蒙古蒙药股份有限公司占比68.1%，内蒙古库伦蒙药有限公司占比49.6%，内蒙古科尔沁药业有限公司占比46.2%，而同地区的康臣药业(内蒙古)有限责任公司同期销售费用、管理费用占比只有34.2%，明显低于蒙成药企业，2020年康臣药业(内蒙古)有限责任公司实现税收2.8亿元，位列当地重点税源企业第7位，其中企业所得税1.2亿元。

2.6 缺少蒙医药执业评审专家，产品纳入医保验证周期长

以内蒙古蒙药股份有限公司为例，企业现有243个药品文号，其中83个是蒙药文号，因为缺少专业蒙医药执业评审专家审定，列入医保的蒙药文号只有22个。在目前各地招投标、异地医保报销等政策环境下，制约了蒙医药产品进入主流市场的途径，另外列入国家基本药物目录品种更是少之又少，严重影响蒙医药制造企业研发、生产其他药品的积极性。

2.7 企业转制过程中蒙医药方保密性得不到保障

企业转制重组过程中，蒙医药药方使用权和转移权易被不良企业以收购形式占有。有些蒙医药基础理论和标准滞后，原有标准不能完全适应生产实际，仅突出老药方延续生产，缺少新技术、新医药研制，蒙医药制造业还停留在原有医药品生产端，缺乏对蒙古族医药的医疗器械、营养品、保健品的研究与开发。药方使用权一旦被不良企业转移，不但影响到蒙医药产业的发展，更会影响到地方经济和财力增长，造成彻底性税收转移。

2.8 “蒙医药”产业发展资金严重缺乏

融资难、融资贵在“蒙医药”产业发展过程中也表现得非常突出。一般情况下，资产负债率越小，说明企业偿债能力越强，但另一面也说明企业利用财务杠杆能力不足，内蒙古蒙药股份有限公司企业资产负债率2019年49.9%、2020年48.1%。医药制造业新药研制周期长、研发投入大，投鼠忌器，怕投资“打水漂”。研发经费不足，造成“蒙医药”产业新产品研发或原有产品改良不足。2019年、2020年内蒙古科尔沁药业有限公司、内蒙古库伦蒙药有限公司企业研发费用逐年下降，分别减少156万元、35万元。

2.9 其他影响“蒙医药”产业发展的因素

受地方有限财力影响，财政补贴资金不能及时到位。以内蒙古库伦蒙药有限公司为例，奖励2019年企业开发的新品明目25味丸50万元、蒙药配方剂160万元，目前资金只到位40万元；2020年奖励企业开发的18味欧曲丸和凉血退热排毒丸277.8万元，还没有资金到账信息。奖励性资金迟迟不位，影响到企业研发劲头。

3 促进“蒙医药”产业高质量发展的税收对策建议

税收作为宏观调控的重要工具，对促进产业发展具有不可替代的作用，与财政金融政策的有效结合，对促进经济发展具有巨大的综合效用。推进“蒙医药”产业发展，需要国家和地方政府出台行政、财政、金融和税收多方面政策予以扶持，通过政策合力，实现“蒙医药”产业的高质量发展。

3.1 改革税收优惠方式，加大税收优惠政策力度

3.1.1 从普惠性优惠为主，转向以专项性优惠为主。一般产业享受税收优惠政策初期刺激资金大量涌入，优惠待遇消失资金又会迅速退潮。通辽市蒙药制造企业成立较早，新产品研制不会立竿见影，很难套用西部开发或高新技术产业企业所得税减免政策。为充分发挥税收优惠政策促进蒙成药制造业发展，税收优惠政策应该从普惠性优惠向专项性优惠转变，让更多蒙成药制造业企业享受到新时期税收优惠红利。

3.1.2 从短期优惠为主转向以长期优惠为主。目前，我国税收优惠以短周期为主，优点是短平快、简单透明、效果直观，蒙成药制造业发展需要国家制定长期专项性税收优惠政策予以扶持，减免蒙成药制造业企业全部或部分税金，通过税收优惠让渡资金，引导企业技术革新和科研开发，激发企业技术创新的积极性。

3.1.3 从最终优惠为主转向以环节优惠为主。蒙医药制造业从立项、培育、发展需要一个持续漫长的过程，新蒙成药产品研发、试制、临床、推广需要几年、十几年，甚至几代人的研制—观察—分析—调整再到市场。我国制定扶持蒙成药制造业发展税收优惠政策时，应该把税收优惠落实到各个环节，尤其技术攻关、市场开拓等重要环节。

3.1.4 从注重单一税种优惠转向以多税种优惠为主。我国现行减免额度较高的税收优惠以企业所得税为主，少有兼顾增值税和个人所得税。蒙成药制造业企业经营初期一般微利或亏损，很难真正意义上享受到企业所得税优惠所带来的实惠。同时增值税占据蒙成药制造业很大税收比重，如果有特殊税收优惠待遇，蒙成药制造业会有效减轻所承载较高的税收负担和资金压力。

3.2 促进“蒙医药”产业高质量发展的具体税种优惠建议

3.2.1 在增值税政策上。蒙成药制造业在发展初期需要大量的人力、物力和资金，产生的进项税金是上游相关企业转嫁而来的税收负担，一时难以转嫁出去，降低了企业资金使用效率。建议为减轻蒙成药制造业企业税收负担，应对蒙成药制造业企业研发环节购进的机器设备、技术研发建造的厂房和新产品研发过程中产生的增值税进项税额一定时期实行退税政策，对于产生的应缴增值税，参照即征即退政策或先征后返税收照顾，激励企业创新意愿，降低企业自主创新带来的资金风险。同时，蒙成药制造业肩负着振兴民族医药的使命，应该实行出口退税政策，鼓励出口创汇，增强“蒙医药”的国际竞争力。

3.2.2 在企业所得税政策上。目前，我国还没有专门针对蒙成药制造业的企业所得税减免，制造业新产品研发、申报时间长、程序繁琐，不利于蒙成药制造业创新发展。现在蒙成药制造业按照一般制造业企业执行研发活动中实际发生的研发经费，未形成无形资产计入当期损益的，在按规定据实扣除的基础上，自2021年1月1日起，再按照实际发生额的100%，在税前加计扣除；形成无形资产的，自2021年1月1日起，按照无形资产成本的200%在税前摊销。为鼓励蒙成药制造业发展，激发企业创新新动能，应适当再增加蒙药制造业研发经费加计扣除比例，同时适度放宽蒙医药制造业企业广告宣传费用列支标准，由现在执行不超过当年销售(营业)收入的30%的部分准予当年扣除提高到50%，提高蒙医药制造业税前扣除风险准备金、技术开发准备金标准，为企业研发活动提供资金保障。

3.2.3 在个人所得税政策上。在蒙医药制造业中，人力资本是创新的重要元素，为培育蒙医药制造业科技人才成长，建议：①对于蒙医药制造业创新人员建立国家人才库，健全有关人员的个人所得税扣除项目，在普惠性专项扣除、六项附加扣除基础上，适当提高必要生活费用、本人和子女家庭教育费用扣除基数，鼓励个人教育投资。②对蒙医药制造业创新个人国家奖励、技术研发转让和服务收入给予免税，增强研发人员的荣誉感，激发工作动能。③对蒙医药制造业技术研发人员以技术入股取得的收益免征个人所得税，调动研发人员爱企责任感，减少技术外溢。

3.2.4 在地方各税上。其他税费属于地方财政范畴，地方财政拥有适度自主调控权，蒙成药制造业园区建设初期，可以采取转让土地使用权形式参股，适当减免蒙成药制造业土地增值税、房产税、城镇建设税、教育费附加、地方教育费附加等地方税费，缓解企业发展资金压力，适度放水养鱼，营造社会效益。

3.3 优化税收营商环境，提升纳税服务水平

大力优化税收营商环境，对蒙医药产业实施个性化服务，确保企业用足用好税收优惠政策，让各项税收优惠政策落地生根。

①严格执法，税务部门与政府其他市场管理部门一道净化蒙医药市场营销环境，理顺蒙医药产业经济链条与税收收入的关系。②监控反映蒙医药产业税收政策执行过程的优与劣，税收政策是一把“双刃剑”，既可以鼓励蒙医药优秀企业继续前行，也可以淘汰蒙医药产业的落后产能，准确及时落实国家相关产业政策，适时调控蒙医药产业与国家宏观经济发展大周期协调运转。③从蒙医药产业发展方向、发展规模、经济运转等方面深度开展经济税收调研，由“套餐式”服务转为“点餐制”“配餐制”个性化服务，主动倾听蒙医药产业发展的“心声”，听其音、知其意、达其情。④利用好国家专项税收优惠政策，强化绿色药物概念，利用增值税发票大数据辅助政府部门建立质量追溯体系，实现蒙药来源可查、去向可追、责任可究，从源头上保证蒙药质量，创建知名品牌，形成蒙医药产业低碳环保良性发展有模式；培植蒙医药产业税源。