后补助类财政科技投入管理改革研究

王世豪,段艳红,苏瑞波

(广东省科学技术情报研究所,广东广州 510033)

0 引言

自20世纪80年代中期以来,我国逐步建立了前补助的科技资助方式,也就是通常所称的“课题制”,目前该方式仍占据主导地位。前补助切实提高了项目承担单位的科研积极性,保障了科研经费投入的连续性,在我国科研攻关自主创新等方面发挥了重要的作用。但前补助资助方式也存在着安全性不高、管理成本高、科研经费风险大等问题,因此有关省市积极探索后补助类财政投入方式,在国家有关政策出台后,后补助类财政投入方式得到了更广泛应用和推广。随着创新发展理念的牢固树立和创新驱动发展战略的深入实施,各级政府更加积极地落实科技创新主体责任,坚持把创新作为引领高质量发展的第一动力,持续探索丰富后补助类财政科技投入方式,更有力地保障了各项科技创新研发任务的顺利实施。

1 后补助类财政科技投入方式概述

后补助类财政科技投入方式是指政府部门鼓励相关机构围绕国家、省(区、市)和地市科技战略目标,基于自身能力和市场需求先行进行投入,待项目完成取得相应科研成果并经过验收后,对科研机构给予补助的财政资助方式。这种投入方式有别于传统课题制的事前立项、事前资助的形式,是我国财政科技领域一项有效的辅助性投入机制[1]。

1.1 资助对象和范围

后补助的主要资助对象是科技计划项目承担单位,包括企业、高校、科研院所和科技基础条件平台等。实施后补助的科技计划项目应符合国家和当地科技产业政策,科技成果需具有明确的市场需求和转移转化对象,以及确定的产业化导向和前景。同时,实施后补助的科技计划项目应制定具体明确的验收目标,其产出的技术和产品需要在一段时间内受到市场认可,并进行量化考核。

后补助方式适用于内容成果相对清晰明确,易于量化考核的项目,特别是产品开发、成果转化、知识产权等科技计划项目。另外,考虑到前期科研经费需自筹自支,后补助方式也适用于研发风险较小、有一定基础的项目。基础性研究或共性技术研发等项目由于具有公共性、外部性和成果滞后性等特征,往往不适宜采用后补助方式。部分需要政府大规模投资的科研项目也不适宜采用后补助投入方式[2]。

1.2 资助模式

根据国家和部分省市已实施的相关规定和管理办法,以及财政科技经费管理相关要求,后补助类财政科技投入主要分为事前立项事后补助、奖励性后补助、共享服务后补助和科技成果对接后补助等4种形式。

1.2.1 事前立项事后补助

政府部门先发布科技专项项目计划,相关科研单位依据自身实力基础和市场需求等,按规定和程序提出立项申请,成功立项并取得相应科研成果后,需要通过政府部门组织的验收,才能得到政府部门给予的相应财政补助。

1.2.2 奖励性后补助

研发单位需要结合研发需求和市场需要等,自行投入资金开展科研攻关,在取得具有重大价值和突出贡献的科研成果,并向有关部门申请和通过审查验收后,才能得到政府部门给予的财政补贴[3]。

1.2.3 共享服务后补助

科技基础平台向企业等社会主体提供公共科研服务并取得相应成果和绩效,平台经考核后可得到政府部门相应的财政补助。

1.2.4 科技成果对接后补助

在科技成果转化和产业化的全过程中,科技成果的提供者和转化应用者都可在接受考核其参与产学研等活动的产出和贡献后,申请相应的财政补助,以提高其成果对接的积极性[4]。

2 后补助类财政科技投入的优缺点

较之于前补助,后补助方式最大的特点是先实施项目后拨款,科研经费得到充分安全的保障,只有项目承担单位完成相应科研成果并确认达到规定条件后,财政才会拨付相应资金。同时,后补助方式的立项手续较为简便,更注重科研目标的实现,有效规避了前补助重立项轻验收、重过程轻目标等诸多弊端。但后补助方式要求项目承担单位在项目实施过程中有更强的支撑条件和资金实力,后补助项目也存在着天然的局限性,注定无法雪中送炭,仅能锦上添花,所以后补助项目实施主体一般以经济实力较强的企业为主[5]。

2.1 优点

第一,安全性更高。后补助方式的核心资助机制是 “先实施、后拨款”,使得科技成果产出成为财政经费投入的前提,倒逼项目承担单位更加注重科研成果,而非前期立项和科研过程管理,财政科技资金的安全性和使用效率得到了保障,项目前期的立项风险大大降低。

第二,导向性更强。后补助方式主要是对已完成相应科研目标和成果的承担单位进行补助,针对性更强,能够很好地带动社会相关领域资源持续对项目承担单位进行投入并开展科技创新相关工作,催生更加丰富的科研成果。

第三,运营管理成本更低。后补助方式大大简化了项目管理流程,特别是项目前期的审查论证以及项目进行中的检查监督等工作,更加侧重于关注科技计划项目的成果产出是否达到相应的指标要求,相关行政部门的行政管理效率更高,对项目成果产出约束力更强;承担单位相应地减轻了项目前期成本,更专注于科研投入本身。

第四,市场经济效益更强。后补助方式给予了项目承担单位更多的研发主动权和决策权,形成的科技成果更符合市场和企业发展需求,更有利于研发经费和科技人才进行市场要素合理化配置,发挥了更大的社会经济效益[6]。

2.2 缺点

第一,项目主体资金压力大。科技计划项目的研发和投入主要集中于项目前期,但后补助无法在这一阶段对项目承担主体提供有效财政支持,导致项目主体研发活动资金压力相对较大,部分项目主体随着资金持续投入,研发积极性降低,研发活动难以为继。

第二,财政资金投入必要性不足。后补助的对象是已完成相应研发任务并取得成果的项目承担单位,随着科研项目的成功,很多项目主体已经获得巨额收益,政府财政补助对企业的支持与激励作用不强,财政资金投入必要性不足。

第三,项目承担单位范围小。后补助主要针对运营研发资金情况相对较好的项目承担单位,特别是大型科技企业,而对抗风险能力较弱的中小企业并不适宜,政策普惠性不足。

第四,规避创新风险意愿高。由于项目资金与科技成果直接挂钩,项目承担单位更倾向于选择把握较大、风险较低的研究项目。风险较大且亟需突破的技术或项目难以通过后补助的方式对创新主体进行激励[7]。

3 后补助类财政科技投入的探索与实践

在我国,后补助类财政科技投入方式由部分省市先行探索,国家在地方实践的基础上进行了规范引导;随后,各省份纷纷跟进制定了一系列关于财政科技计划项目后补助的管理办法和专项政策,丰富和创新了科技财政投入机制。

其一,部分省市先行探索。2007年,浙江省提出在项目完成后对项目承担单位进行一次性拨款资助,标准为研发费用的15%～30%,具体分为事前立项事后补助和事后立项事后补助两种类型。2008年,云南省提出后补助金额不超过研发投入的30%,并分为先备案后补助和后审查后补助两种类型,实施区别管理。2012年,福建省印发《福建省创新型企业创新成果后补助办法(暂行)》,将符合资助对象的企业按照国家创新型企业、国家创新型试点企业、评估优秀和良好的省级创新型企业等4个档次给予资助。

其二,国家进行规范引导。2013年,财政部和科技部以投入方式改革为抓手,规范财政后补助机制,联合印发《国家科技计划及专项资金后补助管理规定》,旨在提高财政科技经费的使用效益,加大市场对科技创新的引导作用,探索解决科技与经济“两张皮”问题[8]。同年,财政部还专门针对民口科技重大专项出台了《民口科技重大专项后补助项目(课题)资金管理办法》。

其三,更多省市纷纷跟进。2014年,四川省提出根据预算评估评审结果制定项目后补助预算方案,拟补助经费额不超过项目预算的50%。2015年,广东省积极探索科技投入改革,明确“直接投入与间接投入相结合、事前资助与事后资助相结合”的改革思路,以高新技术企业培育、新型研发机构建设、孵化育成体系建设等重点工作为抓手,实施财政科技后补助奖励政策[8];同年,湖南省明确后补助包括事前立项事后补助、奖励性后补助和科技服务后补助3种类型。2016年,湖北省科技计划专项资金后补助政策明确将后补助方式划分为事前立项事后补助、奖励性后补助、科技创新平台后补助及共享服务后补助等4种,并分别设立绩效目标。2017年,辽宁省出台《关于印发省级科技计划专项资金后补助管理暂行规定的通知》,明确将后补助方式分为事前立项事后补助、奖励性后补助及共享服务后补助等方式。

其四,地市区县开展更多科技后补助政策探索。2015年,广东省以创新券的形式出台后补助政策后,省内各地市依据自身实际情况纷纷制定创新券的管理办法或实施细则,在补助对象、资金使用范围、补助标准和补助期限等方面作出了具体细化和区分。2018年,辽宁省鞍山市在辽宁省发布相关政策后出台了《市级科技创新资金奖励性后补助管理暂行规定》,细化了奖励性后补助的有关规定。

4 加强后补助类财政科技投入的建议

国家和有关地方针对后补助类财政科技计划项目管理做了许多有益的探索和尝试,地市级科技管理部门应当跟随国家和省级科技管理部门相关政策引领的方向,结合后补助资助方式的优缺点和自身区域创新发展需求,制定相应管理办法和政策。

4.1 持续完善后补助专项资金管理办法

地市级科技管理部门应根据国家和省级有关科技计划项目及后补助资金的规定和管理办法,结合自身产业特色和市场需求,持续探索规范本地区后补助科技计划项目资金的管理机制和办法,进一步明确后补助资金的定位目标、补贴规模、适用范围、形式类别以及实施流程,注重结果导向,明确责任分工,不断研究完善市级财政科技资金后补助管理办法,并在项目管理过程中予以严格落实[9]。

4.2 在地区主导产业和重点领域实施后补助专项

地市级科技管理部门要主动对标国家和省级创新驱动发展需求,善于抓住重点领域,特别是“卡脖子”技术等,吸引社会各界创新力量和资源进行技术攻关,在全市甚至更大范围内启动后补助类项目申报计划;同时,要以核心技术突破和科技成果产业化为主要目标,真正提出可量化考核的目标任务要求,引导企业等社会主体积极申报科技项目。

4.3 扩大后补助范围

地市级科技管理部门要对照科技管理办法,创新工作方式,加强财政补贴的普惠性,拓宽后补助的适用范围,尽可能吸引更多类型的社会主体承担后补助科技计划项目,并建立分类管理机制,让起步较晚、基础较弱的企业研发机构也能享受到后补助的政策红利;同时,要加大财政投入力度,按照目标要求及时足额地向符合要求的项目承担单位发放财政补助。

4.4 加强与项目承担单位的指导交流

地市级科技管理部门要加强与本地区科研单位的深入沟通与交流,了解市场发展需求和瓶颈,引导科研单位根据自身条件选择后补助项目类别。对于地区行业龙头企业、大院大所等,可引导其申报相关领域的科研攻关项目;对于科技型中小企业等,可引导其选择普惠型后补助项目;对于亟需攻坚克难的项目课题,可积极吸引本地区外的其他更有实力的科研机构开展研究,并带动本地区上下游企业协同发展[10]。

5 结语

本文综合分析发现后补助资助方式在全国各地得到了陆续地推广和应用,在部分地区和领域取得了较好实施效果。未来,地方科技管理部门应充分考虑项目计划的定位与特点,避免“一刀切”、为了后补助而后补助,也要避免名义上后补助但实质上是走形式。同时,地方科技管理部门应当主动作为,强化管理职能和科技政策导向,认识到后补助只是针对前补助资助方式的重要补充而非完全替代,后补助并不适合所有科技项目。同时,相关部门应根据后补助的特点等,结合科技事业的新任务、新要求、新形势,不断创新后补助投入机制,共同推动后补助在我国科技创新事业中呈现更大价值和发挥更大作用。