新时代的政府购买公共文化服务：价值逻辑、能力要求、提升路径*

李洪佳

（天津外国语大学 天津 300204）

政府购买公共文化服务是构建我国公共文化服务体系的重要机制。自2015 年国务院发布《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》以来，我国的政府购买公共文化服务飞速发展。各级地方政府不断探索购买公共文化服务的新举措，比如北京市西城区推广的 “西城文化云”网络服务平台、天津市开展的“农村数字电影放映”和“梨园金秋戏曲展演”等惠民工程等。政府购买公共文化服务契合传统的“效率优先”的公共行政价值观。它试图用以市场为基础、由竞争驱动的策略来取代传统上以规则为基础、由权威驱动的过程，解决因政府垄断而造成的公共文化服务供给的低效率。但由于市场模式放弃了政府应该承担的职责，导致很多地方政府所购买的公共文化服务不仅没有提高公民的获得感，反而增加了社会的不公平。以北京市为例，相关调研显示，北京市政府所购买的公共文化服务与公众的实际需求存在偏差，而且相比于郊区，主城区的市民所享受的公共文化服务更多。这有悖于新时代“以人民为中心”的发展理念。在新时代的背景下，政府购买公共文化服务应遵循什么样的价值逻辑、政府应具备什么样的购买能力以及如何提升这些能力，对于建立一个更加公平和完善的公共文化服务体系具有重要的意义。有鉴于此，本文聚焦于新时代这样的时代背景对购买公共文化服务进行探讨，首先对新时代背景下政府购买公共文化服务应遵循的价值逻辑进行论证，然后分析此价值逻辑对政府能力的要求，并尝试探寻提升政府能力的路径。

1 政府购买公共文化服务的价值逻辑

党的十九大作出中国特色社会主义进入新时代的重要政治判断。新时代社会主要矛盾强调的是因公平缺失导致的发展不平衡不充分的问题，与传统时代强调的生产力低下问题不同。这意味着新时代政府工作的重心应从注重经济发展转到实现全面均衡发展。政府工作重心的转变对购买公共文化服务提出了更高的要求。除了要确保公共文化服务供给的效率外，购买公共文化服务还应促进人们普遍享有的公平正义的公共文化服务体系的建立。这对购买公共文化服务中的公共行政价值逻辑提出了新的要求，具体表现为：

1.1 公民本位

公民本位是指政府在经济、社会与管理活动中，首先考虑的是公民的利益，也就是追求公民利益最大化，同时，为了保障公民利益最大化还必须保障公民的意志在整个公共管理中的决定地位[1]。要满足新时代人民不断提高的对公共文化的需求，提升人民的获得感和满足感，政府必须转变职能，坚守“公民本位”的价值理念，以公民的需求作为提供公共文化服务的依据。这与传统时代的管理型政府不同。管理型政府在提供公共服务时，总是以自我为中心，将自己的意志强加于公民，所提供的公共文化服务可能并不是公民所需要的。公民本位的价值理念强调政府的回应性。提供什么样的文化服务以及如何提供文化服务取决于公民的意愿和需求。此外，为了使政府在公共管理活动中能够积极回应民众的需求，除了把公民的利益作为制定公共政策和履行公共服务职能的基础，还要把公民满意度作为评判政府购买文化服务的最为核心的标准，因为政府建立的终极目标和社会价值就在于为公民提供各类服务[2]。

1.2 责任行政

责任行政是指政府在购买公共文化服务的过程中以公共责任和义务作为出发点和归宿。进入新时代后，人民除了对物质有新的需求外，对公共文化服务等也有了新的需求。为了回应这些需求，提升公民的获得感和满足感，政府应通过引入竞争等方式将公共文化服务生产的权力转移给社会力量，从而提高公共文化服务供给的效能。但由于社会力量与政府的立场和地位不同，所考量的利益也不一样，为了防止购买公共文化服务的失序，在购买过程中还需要政府发挥主导作用，因为私人部门虽然可以参与公共任务的履行，但政府应确保其行为的合法性，并担负积极地促进私人部门实现公共利益的责任[3]。所以在新时代购买公共文化服务的过程中，政府有责任以实现公共利益为愿景，在公平正义的价值理念指引下通过制定制度和规则来协调和监督私人部门的行为，促进公共利益的实现。

1.3 法治

政府购买公共文化服务的实质是一种市场化的政策取向，其目的是通过市场竞争来提高公共文化服务供给的效率。但新时代的公共文化服务体系所追求的是高水平、均等化的公共文化服务供给，即购买公共文化服务不能仅以效率作为评价的标准，还应包括公平。法治是确保购买公共文化服务兼顾公平和效率的有效手段。一方面法治可以规制政府的权力，以法律的普遍约束力来规范政府的行为，防止政府将权力延伸到市场领域或者将应由政府亲力亲为的事项外包出去，另一方面法治可以规范政府购买公共文化服务的程序，从而避免购买公共文化服务中的暗箱操作。

2 政府购买公共文化服务能力要求

公民本位、责任行政和法治等价值逻辑的实现需要多方面的政府能力作为保障，主要包括：

2.1 科学决策能力

科学决策能力是指政府能够通过科学的决策程序正确地确定所要购买的公共文化服务的内容。政府购买公共文化服务的一个基础性问题就是清晰地界定所要购买的服务。边界界定决策不仅反映了社会公众的需求，也代表着政府职能的行使范围，与政府购买公共服务质量控制有着紧密联系[4]。公民本位的价值逻辑要求政府必须以公民权利的维护和公共需求的满足作为界定购买边界的标准，能有效识别公民分散的公共文化服务需求并对其进行整合，最终形成购买目录。因此政府应具备科学决策能力，能通过公众的有效参与、与公众的沟通等程序确定购买内容。

2.2 依法购买能力

依法购买能力是指政府在购买文化服务的整个过程中能够严格依照法定的内容和程序进行。新时代为促进依法行政价值逻辑的实现，使公众能够享受到公平有序的公共文化服务，政府应具备依法购买能力。一方面政府内部应有一套完善并具可操作性的法律法规体系对其购买公共文化服务的行为进行指导，包括购买的内容、购买的程序等；另一方面政府及其工作人员应具备比较强的法治观念，在购买公共文化服务的过程中能够做到有法可依，严格遵照相关的法律法规进行购买。

2.3 监督评估能力

监督评估能力是指政府对承包商提供服务的行为和结果实施有效的监督和评价的能力。购买公共文化服务的实质是政府将一部分公共文化服务的生产职能转移给承包商，并支付承包商相应费用。行政机关从自己执行的责任中撤出越远，就越应该通过监督来承担更多保障责任。为促进新时代责任行政价值的实现，确保承包商所生产的公共文化服务不会损害公共利益，政府需具备一定的监督评估能力，能够对承包商生产的过程和结果进行监督和评估。

2.4 紧急接管能力

紧急接管能力是指当承包商在提供公共文化服务的过程中存在各种缺陷或障碍，不能持续有效地提供公共服务时，政府有能力予以接管，担负起兜底的责任，以保证公众的利益不因承包商的经营不善或其他严重危机而受到损害。它是一种非常态化的能力，政府原则上不参与和干预承包商的日常运作。

3 政府购买公共文化服务能力的缺失

公共文化服务是衡量一个国家经济社会发展水平的重要指标。随着政府购买公共文化服务的推进，我国的公共文化服务在均等化、公民获得感和整体效能感等方面都取得了很大的进步，但在具体的实践操作过程中仍然暴露出一些问题。这些问题的存在与政府能力的欠缺有着密切的关系。

3.1 科学决策能力欠缺：公民参与不足

由于科层制是对公务员的约束和激励机制，为了获得晋升或实现其他一些官僚目标，政府工作人员缺少识别公众需求的内在动机。政府在确定购买项目的过程中更多地是采取自上而下的需求识别方式，将公民排除在决策之外。虽然有些地方政府在确定购买的内容时也会采用听证会、问卷调查等公众参与的方式，但这些参与只是告知型的参与，即政府预先对要购买的项目已有决策，但为了获得公众的认可与支持，通过听证会等形式对其既定的决策进行一种形式化的论证。因此这些参与方式只是满足了公民的知情权，难以满足公民的表达权和选择权。

3.2 依法购买能力欠缺：法律规范缺位

不管是在实体规制层面还是程序规制方面，购买文化服务的相关法律规范均不健全。从实体规制来看，我国还缺少对政府购买公共文化服务的专门立法。各地在实践中主要参照国务院及各部委和各级地方政府所制定的一些规范性文件。这些规范性文件的法律效力层级较低，致使购买公共文化服务的法律规制相对乏力。各地政府在购买实践中所依据的这些规范性文件大多是一些原则性的规定，缺少具体的操作细则，导致购买公共文化服务在实践中很容易出现无法可依的问题。比如目前规定购买公共文化服务范围的规范性文件是《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》。该意见以列举的方式列出了购买公共服务的五项大的指导目录而不是强制目录，并且规定各地政府可以结合本地经济社会发展水平、公共文化服务需求状况和财政预算安排情况，制定本地区的购买目录。这赋予了地方政府较大的自主权，使得购买公共文化服务存在很大的随意性，甚至有些地方政府把购买公共文化服务看作是一项“政治任务”。从程序规制来看，对政府购买公共服务的程序还缺少明确的要求。购买服务除了要受到实体法的规制外，还要满足信息公开、公平竞争等程序正义的要求。但目前政府购买公共文化服务程序性规范程度低，比如在购买公共文化服务的过程中政府往往通过定向委托或非公开程序选择那些与自己有密切关系的社会组织作为卖方，缺少公开竞争的招投标过程。

3.3 监督评估能力欠缺：监督机制缺失

从监管的内容来看，在购买公共文化服务的实践中由于人手和精力不足，政府多将精力放在前期项目的选择和承包商的甄选上，对后期的监管投入不足，使得购买公共文化服务的质量难以保障。从监管的主体来看，购买公共文化服务的监管权力分散在各级的财政部门和主管部门，各个部门之间缺少信息的沟通且缺少一个专门的监管机构，使得政府对购买公共文化服务的监管存在碎片化的问题，难以形成监管的合力。从监管的形式来看，政府试图通过设计一些量化的数字指标来规范承包商的行为。指标治理是政府实现治理能力和效能现代化的重要技术职称，但仅设计一套全流程、立体化的数字监管体系并不会必然带来立竿见影的治理实效[5]。承包商基于其信息优势通常会垄断真实的服务信息，制造一些悬浮指标来迎合政府的监督，最终导致监管的失灵。

3.4 紧急承接能力欠缺：政府责任缺位

购买公共文化服务中政府与承包商之间的关系是一种合同契约关系。公共文化服务以合同方式交由承包商提供后，私人契约成为公私合作的核心。政府往往以此为借口，规避公法对自身的种种规制，认为即使私人部门所提供的公共文化服务出现了问题，按照合同规定那也是私人部门的事情，政府不需要承担责任，从而使得公法的责任、民主等价值被侵蚀。

4 政府购买公共文化服务能力提升路径

4.1 构建多元开放的需求表达机制和决策参与机制

在新时代背景下，“精准性”成为社会运行及公共管理的迫切要求和无法回避的趋势。对于公共服务精准性的追求，将成为人类寻求自我行为提升及社会管理进步的一种内在需求[6]。精准的服务供给决策是克服购买风险、实现供需匹配的关键因素。为了提升政府科学决策和精准决策的能力，政府需要建立多元开放的需求表达途径。首先公共文化服务的需求表达可以引入数据治理的管理理念和技术手段在传统的制度化需求表达途径基础上构建多元的需求表达途径。大数据时代数据成为反映现实社会发展的“原料”[7]。公民可以借助政务系统、互联网平台、移动客户端和元计算共享平台等来表达自身对公共文化服务的需求，从而将自下而上和自上而下的需求表达途径结合起来。此外借助大数据还能深度分析和挖掘数据背后的服务需求，从而在众多需求中识别出公众最急需的服务。如果只是有需求的表达而缺少需求的整合和传递，那么公众的需求难以进入决策程序，也就无法转化为服务项目。因此为了保证决策的科学化，政府还应该形成开放、参与的公共文化服务决策机制，鼓励公民通过恳谈会、政治辩论等方式参与公共决策。唯有如此，公众的公共文化服务需求才能被有效吸纳并转化为实际的购买项目。

4.2 构建完善的政府购买公共文化服务法律体系

政府购买服务是一种公权力行为。公权力的行使必须受到法律的约束。购买公共文化服务也不例外，它需要健全的法律体系来保证政府可以做到有法可依、有法必依。

首先要构建完善的政府购买公共文化服务实体法律体系。购买公共文化服务自推行以来，不同的地方政府都结合自身的情况制定了一些指导性的规范性文件来规制政府购买文化服务的范围和行为。购买文化服务作为一种创新性的公共文化供给模式，在其探索阶段，政府通过规范性文件对其购买范围及行为加以规制无可厚非。但规范性文件毕竟不是严格意义上的“法”，其法律效力较低，对购买公共文化服务的规制相对乏力，因此，从长远来看应构建完善的政府购买公共文化服务法律体系，改变当前以规范性文件规制为主、以法律规制为辅的格局。一整套系统的且具有科学性和可操作性的法律法规体系对政府购买公共服务的实施来说，是十分重要的保障[8]。现阶段我国应尽快修订《政府采购法》，把公共文化服务纳入政府采购的范围，确立其作为政府购买公共文化服务基本法的法律地位，并通过完善《政府采购法》明确购买公共文化服务的范围、承接主体的资质条件等来推动政府购买公共文化服务的有序发展。

其次要完善政府购买公共文化服务的程序性立法。虽然国务院提出了“严格程序、竞争择优”，“严格政府购买服务资金管理”和“建立严格的监督评价机制”等意见，但更多的是一些原则性的规定，还需要将其细化为可以用来指导实践的具体的制度[9]。因此，相关部门除了将公共文化服务纳入《政府采购法》所规定的采购范围中，还应对《政府采购法》中有关公开招标的程序加以改造，明确要求政府在购买公共文化服务的过程中应本着公平竞争的原则将招标公告及时向社会公开，让符合资质的社会组织都有机会参与投标并获得公平的评审与中标机会；对于未中标的社会组织还要告知其原因和救济途径，从而使得《政府采购法》成为规制购买文化服务程序的法律依据。政府购买服务的资金来源于国家税收，税收属于法律保留事项，税收的支出也应当交由法律控制[10]，因此还应通过立法完善政府购买文化服务资金使用的程序。购买前，政府应秉持“物有所值”的原则对公共文化服务进行合理定价，并在此基础上编制政府购买公共文化服务的预算；购买后，政府应及时将资金拨付承包商并建立一套严格的绩效考评制度对资金的使用加以严格管理。考评的结果与今后的经费拨款挂钩。

4.3 健全政府购买公共文化服务协同监督机制

在传统的政府垄断供给公共文化服务的模式中，公民把对公共文化服务的需求通过政治系统传递给政府，政府再根据所整合的公共需求为公民生产并提供相应的服务。在这一过程中所涉及的主体只有政府和公民。但在政府购买公共文化服务的模式中，政府不再直接生产公共文化服务，而是作为委托人将公共文化服务生产的功能委托给了承包商。承包商作为代理人按照政府的要求为公民提供公共文化服务。政府则根据承包商的履行情况支付相应的报酬。承包商的加入使得购买公共文化服务中的关系更为复杂。这对购买公共文化服务的监督提出了很大的挑战。只有通过建立各个主体参与的购买公共文化服务全过程协同监督机制，才能实现政府购买公共文化服务的全过程监督，从而提高政府购买公共服务的能力。

一方面要发挥内部监督主体的作用。政府购买公共文化服务中的内部监督主体包括政府、承包商和公民。作为购买主体的政府不仅要完善自我监督能力，还要对承包商的资质、履约情况及所提供的公共文化服务质量进行监督。作为代理人的承包商则需要对政府的购买行为进行监督，防止政府在购买公共文化服务的过程中进行暗箱操作。作为服务的终端消费者的公民则应对政府所购买的公共文化服务的范围、承包商提供公共文化服务的行为和质量进行监督。另一方面还要发挥外部监督主体的作用，政府购买公共文化服务的外部监督主体主要包括纪检部门、审计部门、第三方机构和行业协会等。纪检部门主要对购买公共文化服务中的政府行为进行监督，比如政府的信息是否公开、承包商的选择是否公平等。审计部门主要对资金使用进行监督，包括资金来源、购买预算的编制和审核、资金的拨付等。第三方机构和行业协会相较于其他主体的监督来说更具专业性和科学性。它们的监督主要包括对购买的内容提供专业咨询和建议，协助政府部门制定合同，通过设计科学合理的绩效考核指标对承包商进行考核。

4.4 完善购买公共文化服务中的政府规制机制

购买公共文化服务不仅变更了公共文化服务提供的方式，而且还将公共领域的公共性价值扩散到社会领域。这意味着来自社会领域的承包商在提供公共文化服务的过程中也要秉持公共性的价值准则。但把公共目标和私人目标混在一个想要营利的公司里，几乎不可能避免公共责任要从属于公司目标[11]。为了防止公共性不被承包商的逐利性所消解，政府应完善相应的规制机制。首先，政府应明确其规制目标。尽管效率是政府引入购买公共服务的初衷，但这并不意味着效率是政府规制的首要目标。公共文化服务是一个政治思维的产物。公共性是其根本属性。能否遵循公共性的价值准则提供公共文化服务并促进公共性价值的实现是政府存在的合法性和合理性的判断标准。经营的效率性只是公共性的一种，并且通常只具有手段性的价值，在考量民营化问题时，保障人权、维持并增进公益等难以量化的公共性，应该与效率化的公共性一起考察，综合考量[12]。因此政府应将公共性作为其规制目标。其次，政府还应灵活运用不同的规制手段。政府购买公共文化服务不仅是一种市场行为，还是一种政治行为。因此政府规制除了可以采取经济面向的规制手段，比如价格和税费管制之外，还可以采取以绩效评估为主要手段的社会面向管制。其中作为社会面向规制重要组成部分的绩效评估的完善程度直接决定着政府所购买的公共文化服务的质量。