非洲全民健康覆盖领域的本土治理与中非合作对策思考

郭 佳

(中国社会科学院 西亚非洲研究所， 北京 100101)

“全民健康覆盖”(UHC)是全球卫生领域始终倡导的核心理念。①它于2005年由世界卫生组织提出，并于2015年被联合国列为《2030年可持续发展议程》的目标之一，其含义和政策目标是提高医疗卫生服务可及性，让每个人可获得质量良好的卫生服务，不会面临因付费治病带来的经济困难风险。

尽管愿景美好，但全民健康覆盖无疑是一项异常艰巨的工程，特别是对于非洲地区的中低收入国家。非洲作为全球卫生发展与援助的重点地区，全民健康覆盖的进展对全球健康事业产生重要影响。为响应这一全球性目标，非洲各国采取了一系列行之有效的措施，包括应用创新技术、改进统计和监测方法、完善筹资体系等来促进卫生系统的发展，并通过搭建国际对话平台促进健康知识的跨国学习和经验分享。世界卫生组织非洲区域办事处也在可持续发展目标下，于2016年12月制定了该地区加强卫生系统以实现全民健康覆盖的行动框架，指导各国努力实现目标。不可否认，过去的十多年里，非洲通过加强本土治理，在全民健康覆盖领域取得了实质性进展，但与世界卫生组织提出的目标相比，还存在一定差距。特别是在新冠肺炎疫情影响下，非洲基本卫生服务受到影响，该地区卫生系统变得更加脆弱，贫富之间卫生服务覆盖范围的差异以及经济风险保护方面的差距越发凸显。

全民健康覆盖与卫生安全、社会发展息息相关。当前，国际社会正在经历世纪疫情与百年未有之大变局，严重影响了各国落实联合国可持续发展议程的进程，发展中国家面临的形势尤其严峻。2020年以来，习近平总书记先后提出人类卫生健康共同体理念、全球发展倡议和全球疫苗合作行动倡议，为回答这一时代之问提出了中国方案，发展中国家理应在其中扮演重要角色。中国是全球最大的发展中国家，非洲是拥有最多发展中国家的大陆，中非之间在卫生领域加强合作、推动全民健康覆盖目标的实现不仅必要，而且具有示范意义。

一、非洲全民健康覆盖目标推进现状

衡量全民健康覆盖推进程度的两个主要维度是“卫生服务覆盖”和“经济风险保护”，其中“卫生服务覆盖”应兼顾可及性与公平性；“经济风险保护”指的是减少灾难性卫生支出②的发生及因自费卫生支出③导致的贫困。当前，非洲地区全民健康覆盖的可及性较之前有了很大提升，但卫生服务的公平性仍然不够，个人自付费用占比较高，降低经济风险的努力没有取得太大进展。

(一)卫生服务覆盖范围有所扩大

世界卫生组织以“服务覆盖指数”(UHC SCI)作为“卫生服务覆盖”这一维度的监测标准，包含四个方面的子指标：(1)生殖、孕产妇、新生儿和儿童健康(RMNCH)；(2)传染病；(3)非传染性疾病(NCDs)；(4)服务能力。服务覆盖指数高低直接反映上述四个方面的综合服务覆盖水平，总分为100分，分数越高代表所在地区的卫生服务覆盖率越高。

2019年是可获得数据的最近一年，从世界卫生组织的统计来看，2000—2019年，世界卫生组织非洲区域④的卫生服务覆盖指数取得了实质性进展，分值从24提高到46，该地区所有国家的卫生服务覆盖指数均有增长，其中9个国家的指数增长超过25%，但整体距离“到2030年基本卫生服务覆盖率至少达到80%”的联合国可持续发展目标仍有一定差距。[1]9通常认为，医务人员的数量是衡量一国医疗卫生资源的重要因素。事实上，在非洲除了专业医务工作者以外，还有数量可观的非专业临床工作者也是民众就医的重要选择，比如当地传统医药和医疗工作者，他们往往不被计入官方统计数据中，如果把他们包括在内，非洲的卫生服务覆盖率会更高一些。

2000年与2019年的数据相比，2000年有13个非洲国家的卫生服务覆盖指数低于20，有3个国家的卫生服务覆盖指数高于40，只有1个国家的卫生服务覆盖指数超过60；到2019年，没有一个非洲国家的卫生服务覆盖指数低于20，35个非洲国家的卫生服务覆盖指数高于40，6个国家的卫生服务覆盖指数超过60。其中东非是20年间进展最迅速的区域，其次是西部和南部非洲。[1]9

从区域来看，北部和南部非洲的卫生服务覆盖率最高，其次是东部、西部和中部非洲，12个卫生服务覆盖率最低的国家(指数在20～39之间)，都集中在萨赫勒地区，包括埃塞俄比亚、南苏丹、中非、乍得、尼日尔、贝宁、几内亚、几内亚比绍等。[1]8研究表明，卫生服务覆盖指数与人均国民总收入之间存在很强的相关性，表明收入水平与基本卫生服务覆盖率之间存在密切关系，非洲卫生服务覆盖指数地图恰好印证了这一点。

从四个子指标看，传染病指数在2000—2019年间改善最快(分值从6到48)，特别是2005年后显著加速。生殖、孕产妇、新生儿和儿童健康指数也取得了进展，2000年时是42，2019年上升至57，而慢性非传染性疾病方面则进展缓慢。[1]12这表明非洲近些年来在艾滋病、疟疾、结核病等传染病防治方面取得了一定成效，但慢性非传染性疾病负担正在加重。

(二)卫生服务的公平性及质量有待提高

尽管非洲卫生服务的覆盖率持续提高，但基本卫生干预措施的覆盖面在国家内部和国家之间都存在很大差异。在国家内部，富人阶层、受教育程度较高的精英阶层、城市居民的覆盖率往往高于贫困人口和农村地区居民的覆盖率。世界卫生组织对非洲区域16个低收入国家的统计数据表明，最富有的五分之一人口的卫生服务覆盖率中位数为70%，而最贫穷的五分之一人口的卫生服务覆盖率中位数为46%，二者相差24个百分点，[1]13这种卫生服务覆盖率的不平等也表现在不同受教育水平、不同居住地以及不同性别的人群中。据世界卫生组织研究，在那些报告有医疗保健需求的人群中，社会经济是影响卫生服务覆盖可及性的主要障碍，这也解释了为何收入最低的五分之一人口是卫生服务最难以覆盖到的群体。[1]15

此外，在关注卫生服务覆盖率的同时，也不应忽视医疗服务的质量，因为只有当治疗100%有效时，卫生服务覆盖率的指标才有意义。在非洲，由于医疗培训质量参差不齐，而且临床知识和临床实践中存在着巨大的“知—行”差距，即使经过专业培训的医务人员也不一定能提供高质量的医疗卫生服务。随着医疗基础设施和药品供应的改善，卫生服务覆盖范围扩大了，到医疗机构就诊的人数增加了，但执行不力、诊治延误、照护不连续等仍然是造成病人高死亡率和高残障率的重要因素。研究发现，非洲国家的公立和私立医疗机构都存在误诊、滥用抗生素及其他用药问题，医生不重视那些价廉但有效的检查和治疗措施，从而对治疗效果和医疗费用造成恶劣影响。⑤

(三)经济风险保护能力较为脆弱

非洲国家由于缺乏稳定的筹资来源，卫生筹资水平偏低，加上政府对卫生事业投入不足，严重依靠外部援助，导致医疗和个人自付费用占比偏高，经济风险较大。2010—2014年，非洲各国的卫生总支出平均占国内生产总值的5%左右，其中，政府卫生支出占比不到50%，外部援助占比10%，自付费用约占30%。

2019年，世界卫生组织非洲区域国家，从国内政府卫生支出占当前卫生支出的百分比来看，大多数政府的拨款不足卫生预算的50%，只有博茨瓦纳、塞舌尔、佛得角、阿尔及利亚、加蓬、南非、斯威士兰7个国家高于50%，喀麦隆、几内亚比绍等14个国家少于20%。[1]18-19从政府卫生预算占政府总预算的比例来看，2014年非洲各国的平均值约为10%，远低于《阿布贾宣言》所承诺的将政府预算的15%分配给卫生部门的目标。不仅如此，近年来的趋势表明，该地区分配给卫生部门的政府预算百分比还在逐步下降。2013年实现这一目标的国家有7个，到2014年，只剩冈比亚、埃塞俄比亚、斯威士兰和马拉维4个国家。2014年非洲人均政府卫生支出为51.6美元，与美国(1 858.3美元)和欧洲(1 828.1美元)人均卫生支出相比，相去甚远。[2]

非洲的卫生筹资严重依赖外部援助，2019年全球卫生外部援助的前五个受援国均在非洲，分别是尼日利亚、埃塞俄比亚、坦桑尼亚、肯尼亚和莫桑比克。尼日利亚是最大的受援国，2019年卫生援助总额达11亿美元，占全球外部卫生援助支出的6.5%。[3]然而，援助资金的到来并没有给这些国家卫生筹资带来“递增收益”，反而替代了政府本该在融资方面应做的努力，出现政府在国内卫生支出中的占比不升反降现象。

2000—2019年，大多数非洲国家的卫生自付费用有所增加，经济风险保护能力没有根本提升，灾难性卫生支出的发生率有所降低。世界卫生组织非洲区域的47个国家中，有25个国家灾难性卫生支出的人口比例平均每年下降超过0.1个百分点，但也有9个国家每年增长超过0.1个百分点。在发生灾难性卫生支出的国家中，有66%国家的卫生自付费用支出比例超过家庭预算的25%。[1]18

(四)重大传染病始终是全民健康覆盖的主要威胁

2000—2019年，非洲的人均健康预期寿命从47.1岁提高到56.1岁，[1]22人均寿命提高幅度高于同期世界上的其他地区，证明非洲在改善全民健康和福祉方面作出了很大努力，但艾滋病、疟疾、结核病等重大传染病所带来的疾病负担依然是实现全民健康覆盖的主要障碍。

根据世界卫生组织统计，2021年非洲艾滋病病毒感染者(HIV)人数约为2 560万人，约占全球患者的67%，其中15～49岁成人艾滋病病毒感染率为3.4%，新增感染病例约86万例，占全球新感染人数的一半以上，死亡42万人，占全球死亡人数的65%。[4]世界卫生组织《2021年世界疟疾报告》显示，2019—2020年，全球95%的疟疾病例和96%的疟疾死亡病例都来自世界卫生组织非洲区域，而且该区域80%的死亡病例是5岁以下儿童。[5]262020年，尼日利亚(26.8%)、刚果民主共和国(12.0%)、乌干达(5.4%)、莫桑比克(4.2%)、安哥拉(3.4%)和布基纳法索(3.4%)这6个国家的疟疾病例占全球的55%。尼日利亚(31.9%)、刚果民主共和国(13.2%)、坦桑尼亚联合共和国(4.1%)和莫桑比克(3.8%)这4个国家的疟疾死亡人数占全球一半以上。[5]252020年，非洲结核病病例数为246万例，占全球确诊病例的四分之一，死亡病例约37.9万例，约占全球死亡病例的三分之一。[4]在世界卫生组织统计的30个结核病高负担国家中，非洲占了18个。[6]

新冠肺炎疫情使非洲在卫生服务覆盖方面取得的进展受到阻碍。从全球来看，非洲新冠肺炎疫情确诊病例始终在低位徘徊，截至2022年9月2日，全球已确诊病例超过6亿例，非洲约929万例，只占全球确诊病例的1.5%，是全球各大洲中病例数量最少的地区。[7]但疫情仍导致非洲基本卫生服务中断、贫困加剧、收入差距扩大等问题，使得全民健康覆盖进程受到挑战。

二、非洲在全民健康覆盖领域的本土治理

在实现全民健康覆盖的进程中，非洲面临许多短期内无法解决的问题和无法根本扭转的局面，诸如传染病与非传染病叠加的疾病负担、卫生人力资源的缺口、持久的资金匮乏、国家医疗保障制度的不完善等。尽管如此，非洲在全民健康覆盖领域的本土治理方面还是作出了很大努力，如，通过启动全民健康覆盖的全国性对话并制定政策路线图，从国家层面给予政策支持；对国家卫生政策和卫生部门发展战略进行规划，确立了未来几年全民健康覆盖的目标和方向；通过数字医疗、卫生人员的管理与培训、筹资体系的建立等本土努力，推动了整体卫生系统的发展和全民健康覆盖的进展。

(一)数字医疗助力全民健康“云时代”

非洲公立医院多集中在首都等大城市，由于分级诊疗推进缓慢，交通基础设施落后，农村等偏远地区的人口很难被医疗系统全面覆盖，即使是城市居民，也常面临因医疗信息系统不健全、纸质医疗记录查阅困难而延误就诊的情况。因此，连续、便捷、智慧，又省时、省力、省钱的数字化医疗服务特别适合非洲。当前，非洲各国纷纷推出数字健康战略，加紧数字化信息平台的建设，民间还涌现出了许多数字初创企业，将互联网、数字化赋能健康管理，用创新的解决方案填补非洲全民健康覆盖的空白。如纳米比亚的数字卫生战略已经通过并启用，马拉维和乌干达制定了各自的健康信息和数字健康战略，几内亚通过了该国“2021—2025年数字健康发展战略计划”，尼日利亚于2021年制定了“国家数字卫生政策文件”“2021—2025年国家数字卫生战略”“2022年国家数字卫生运营计划”。[1]39

非洲各国丰富和更新了世界卫生组织网站平台下“综合非洲卫生观察站”(IAHO)⑥和“国家卫生观察站”(NHO)⑦的数据包。这是两个涉及非洲区域、次区域和非洲国家的战略性卫生情报平台，通过收集数据、深度分析综合、监测和评估各国卫生战略的实施以及卫生系统的发展情况，提供该地区人口健康状况进展的实时视图，同时促进医学知识的跨国交流和信息共享，在新冠肺炎疫情期间发挥了重要作用。

被称为“穷人大数据”的“地区医疗信息系统”(District Health Information System,DHIS2)⑧得到了非洲各国的有效利用。2021年，博茨瓦纳、莱索托等国更新了DHIS2的关键数据；乍得、马达加斯加等国对技术团队进行了培训；马拉维对140家医疗机构中的135家进行了年度数据质量审查，以解决数据从纸质传输到电子DHIS2系统时的计算错误；利比里亚制定了非传染性疾病指标以纳入DHIS2平台；博茨瓦纳将用于死亡原因医学证明的应用程序(MCCOD)上传到DHIS2，肯尼亚使用国际疾病分类标准在这个应用程序(MCCOD)中对死因进行编码和报告。[1]38-39

如果说国家层面的数字战略具有宏观性、系统性，那么来自非洲民间的数字初创企业则更具创新性。如，赞比亚的ZamCG同时对多名艾滋病患者进行交流互动并给出临床指导的智能应用程序；尼日利亚拉各斯的电子医疗初创公司Helium Health，从建立电子病历起步，如今已成为西非地区最大的数字医疗服务供应商，提供线上撰写医嘱、预约看诊等多项服务；南非科技企业家加比·洛班(Gaby Lobban)于2015年创建的Zumbudda，是一个类似于国内“好大夫”的远程医疗咨询平台，它通过收取合理的费用，为没有保险或无法及时获得线下医疗服务的消费者提供与医疗专业人士实时线上聊天的机会，从而快速获得健康信息和建议；⑨喀麦隆工程师阿瑟·赞格(Arther Zang)发明的Cardiopad是非洲第一台医用平板电脑，医生可以在触摸屏医疗平板电脑上记录患者的心脏数据，然后通过移动电话网络无线传输给城市医学专家进行解释、诊断和处方治疗，它将患有心脏病的农村患者与喀麦隆少数主要居住在城市的心脏病专家联系起来，将高质量的心脏护理带到了喀麦隆的乡村诊所。⑩而上述这些只是近年来雨后春笋般涌现的非洲民间数字初创企业的一部分。

(二)大数据和职业培训赋能卫生人力资源发展

2013年第三届全球卫生人力资源论坛通过的《累西腓卫生人力资源政治宣言》，确认了卫生人力资源在推动全民健康覆盖方面的核心作用。它指出，只有有了卫生工作者，卫生系统才能运转；扩大卫生服务覆盖和实现享有可获得的最高卫生标准的权利，取决于卫生工作者提供服务的可获得性、可及性、可接受性和高质量。非洲承担着全球近四分之一的疾病负担，但只有全球3%的卫生工作者，[8]卫生人员管理的无序和卫生人力资源的缺乏，极大阻碍着全民健康覆盖的进程。近年来，非洲多国制定了未来几年卫生人力资源战略规划，注重加强收集、分析和处理卫生人力数据的能力，通过各类职前和在职培训提升基层卫生保健人员的专业素养，推进全民健康覆盖的进程。

非洲多国从国家层面对卫生劳动力市场和卫生从业人员的背景、需求和供应因素进行调研分析，以便为本国卫生人力资源(HRH)政策制定提供信息。仅在2021年，马里为准备卫生劳动力市场分析召开了工作会议；埃塞俄比亚在9个地区和2个城市开展了卫生劳动力市场分析；莱索托完成了卫生劳动力市场分析，并利用调查结果制定了招聘信息和人力资源开发指南；津巴布韦开展了卫生劳动力市场分析研究，重点关注专科医生、护士、药剂师和实验室技术人员，用来估算培训需求。[1]34

2021年，共计17个非洲国家建立了“国家卫生人力账户”(NHWA)。厄立特里亚为NHWA召开了宣传会议；坦桑尼亚、莫桑比克、喀麦隆、中非共和国、塞内加尔、莱索托、乌干达和刚果民主共和国对官员进行了培训，以指导NHWA的建立和制度化发展；塞内加尔和埃塞俄比亚建立了NHWA技术工作组，对各自的平台进行监督；布隆迪确认了卫生人力资源数据来源并验证了NHWA的数据收集工具；斯威士兰利用集成化的人力资源信息系统(iHRIS)对护理人员进行科学化和高效率的管理。[1]34

非洲国家展开了各类医学职前培训和在职培训。2021年，科摩罗大学设立了医学院；卢旺达为医学院的教学机构制定了标准，撰写了临床实习手册；塞拉利昂为即将毕业的卫生专业人员制定了大学后战略计划草案及其服务计划草案；南苏丹完成了国家医学教育培训课程的审查和更新；坦桑尼亚制定和调整了针对青少年健康的职前课程和在职培训数据包；莫桑比克制定了社区卫生工作者培训手册；加纳对卫生部门的55名高级成员进行了领导和管理方面的培训；毛里求斯制定了针对全国400名实验室人员的系列培训计划，对58名感染、预防人员以及1 845名卫生保健工作者进行了培训，对21名卫生部官员进行了血液警戒培训，以支持建立国家血液警戒系统；马里培训了442名社区卫生工作者及332名预防和管理非传染性疾病(糖尿病和高血压)的卫生工作者；南非对社区工作者进行了针对COVID-19的培训；坦桑尼亚的500名卫生工作者在筛查、分诊、急诊和重症监护等方面接受了指导。[1]36

(三)卫生筹资体系初成形成

健全有效的卫生筹资体系是一个国家实现全民健康覆盖的基础条件，大多数实现全民健康覆盖的发达国家，或通过税收形式筹集卫生经费，或通过社会医疗保险制度以及税收兼医保的混合机制进行筹资，然而对于发展中国家来说，通常需要采取一些过渡措施，包括建立医疗保险预付机制或基于社区的医疗保险等。非洲国家近些年在卫生筹资领域进行了改革，在筹资战略框架下，通过全国性或基于社区的医疗保险计划，以及加强卫生资金的数据分析和管理等途径，减少个人现金支付，使民众获得更加公平的医疗服务。

一些国家，诸如肯尼亚、马拉维、塞拉利昂、马达加斯加、毛里塔尼亚、布隆迪等，就有效的公共财政管理进行了政策对话，以改善地方层面的战略采购，并制定和启动了卫生筹资战略；利比里亚起草了《国家卫生与社会福利筹资政策和计划》；塞内加尔制定了国家筹资战略路线图的监测和评估计划；马里启动了全民健康覆盖筹资监测委员会；乌干达对艾滋病、结核病、疟疾、免疫和生殖、孕产妇、新生儿和儿童健康等项目进行了跨项目效率分析，同时对项目预算改革的过渡进行了评估。[1]47

在医疗保险制度建立方面，贝宁通过了有关医疗保险的评估报告，并将这一报告提升到国家战略的高度；2021年11月冈比亚通过了《国家医疗保险计划法案》，正式生成为法律；尼日利亚为伊莫州的健康福利计划进行了成本核算，开始实施移动技术医疗保险计划。[1]47在过去几年，卢旺达社区医疗保险覆盖率高达90%以上，是非洲为数不多的实行全民医疗保险的国家。

在国家卫生账户(NHA)建设方面，尽管各国程度不同，但许多国家都迈出了重要的第一步。有些国家成立了NHA技术工作组，有些国家对NHA的相关工作人员进行了数据收集、分析和报告的培训，有些国家最终完成了NHA的制定。[1]48

三、全民健康覆盖领域的中非合作对策

中非卫生合作历久悠久，已走过了近60年历程。中非卫生合作与推动全民健康覆盖、实现联合国可持续发展目标的愿景高度契合，具有良好的合作基础。全民健康覆盖并不是一个独立的领域，它几乎涉及整个卫生系统，包括卫生服务体系、卫生筹资体系、人力资源体系、卫生信息体系、药品供应体系、公共卫生体系等。非洲国家只有加强整个卫生系统的能力，使长板更长，短板不短，才能从根本上提升全民健康覆盖水平。中非之间在全民健康覆盖领域的合作应该以平等的视角，构建卫生健康共同体；同时中方可选取非洲重点推进国，设置与中国全民健康覆盖相契合的议题，在非洲本土努力与创新的基础上，助力非洲全民健康覆盖走完最后几公里。

(一)开拓中非数字医疗合作新方向

中国与非洲都是数字经济崛起的新兴地区，数字领域的合作是中非合作共赢的新亮点。近些年来，中国的数字经济已渗透到医疗行业，基本实现医疗机构的信息化管理，纸质文件逐渐被淘汰，智能手机的普及改变了传统的就医模式。非洲国家也纷纷制定了数字医疗战略。中非双方应加强信息技术、人工智能、大数据、云服务等领域的合作，特别可以在中国发展比较成熟的远程医疗、在线问诊、健康档案管理、儿童免疫规划等方面加强合作，促进非洲医疗卫生事业发展。

此外，中国还应积极参与非洲的医疗数据库及网络平台建设，甚至可以“借力”多边机构参与。非洲目前影响力最大、卫生数据最为丰富的“综合非洲卫生观察站”和“国家卫生观察站”，就是在世界卫生组织非洲区域办公室、伦敦政治经济学院、欧洲卫生系统和政策观察站以及比尔和梅琳达·盖茨基金会帮助下创建的。类似这样建成或在建的卫生网络还有很多，有些因为技术原因导致网络资源还没有被充分利用，中国可在这方面帮助非洲有所作为。例如全民健康覆盖联合学习网络(Joint Learning Network)就是一个由世界各地34个正式及非正式成员国组成的网络社区，致力于全民健康覆盖领域相关知识的分享和学习。非洲目前已有10个国家成为正式成员国，2个国家为非正式成员国，中国也是非正式成员国，中国可以在网络数据包的开发使用等方面将自己的经验传授给非洲国家。

(二)拓宽中非卫生领域的人力资源合作范围

尽管中非卫生领域的人力资源合作已持续多年，而且被多次写进中非合作论坛官方文件，但是在我国国家卫健委2020年对卫生受援国所做的问卷调查中，人力资源培训仍被列为援外医疗队最需要加强改进的地方。同时卫生领域人力资源也是非洲国家亟须援助的项目之一。为了提升非洲国家全民健康覆盖水平，中非人力资源的合作不应仅限于医疗领域的合作，还应拓展到技术、经济、社会保障等领域，例如数字技术应用的培训、医疗保险领域的培训等。即便在医疗领域，除了培养专业临床医生和医疗管理人员以外，还应结合非洲医疗供需矛盾突出的特点，培养一些非专业但可以提供高质量医疗服务的人员，让其分担一部分医疗工作，例如乡村医院的麻醉助理师，护理艾滋病人的护士、护工，实验室辅助人员等等。同时，还应加强中非医疗教育合作，加强中非医学联合研究，实行中非医学院校与科研机构的对口合作机制，在跨学科交流、疫苗研发等前沿领域寻求突破。

(三)借鉴中国卫生改革的成功经验

中国过去几十年的实践证明，实现全民健康覆盖不是高收入国家的特权，世界各国可以根据自身条件，探索适合本国实现全民健康覆盖的路径和方法。在中华人民共和国建国伊始，以“预防为主”的卫生工作方针使中国在短时期内有效控制了危害人民健康的主要传染病和地方病，摘掉了“东亚病夫”的帽子；改革开放后，通过基本社会医疗保险制度的建立和完善，于2013年实现了基本医疗保障制度的人口全覆盖；我国国民经济和社会发展第十三个五年规划期间，中国基本建立了全民健康覆盖的公共卫生服务体系。中国实现全民健康覆盖的经验可以总结为：重视发挥政府主导作用；坚持预防为主原则；以农村为重点，加强基层医疗卫生服务体系的建设，完善全民健康保障制度等。非洲许多国家当前的经济社会发展水平与中国全民健康起步时期相似，特别是广大农村地区医疗水平十分落后，中国的“关口前移、预防为主”、“赤脚医生”、“爱国卫生运动”、农村分级医疗卫生服务网、新型农村合作医疗保障制度等理念和实践值得非洲国家借鉴。

(四)发挥中非双方传统医学领域的合作优势

中非传统医学都拥有巨大宝库，长期以来为中非人民的健康做出了重要贡献，特别是在新冠肺炎疫情期间，传统医学在抗击疫情中发挥了不容小觑的作用。此外，在当前复杂的国际形势及舆论环境下，中非传统医学合作也可以“绕过”西方医学合作的诸多挑战和干扰，另辟蹊径。

由于中非传统医疗理论和文化风俗存在差异，其合作也面临交流和传播中的一些问题。因此，中非合作要注重文化传播的双向互动，淡化“以我为主”的观念，消除傲慢与偏见，寻找共同点，选择有益于中非文化相互理解和尊重的元素，并用现代语言明确地表达出来，便于普及、交流和达成共识。同时要做好舆论引导，淡化政府背景，少谈文化，多谈医疗，避免遭受“文化入侵”的诟病，利用外媒讲好中国故事。中国医药监管部门应制定、出台相关政策，规范中医药出口标准，加强出口过程监管，不让假冒伪劣产品流入非洲市场。加强与非洲政府机构的沟通协调，建立审查机制，保证当地中医从业者的专业素质。顺应世界医药发展趋势，将中药标准与国外主流市场药品标准制定相融合，编写说明详细的药品使用书，明确有效成分及其含量，阐明不良反应和注意事项，消除临床医生使用中的疑虑。研究当地疾病谱，打出适合当地的拳头产品，经典的药物结合中医的经典应用方法，使中医药的疗效发挥到极致。

(五)加强中非双方治国理政的交流

中国的经验固然重要，但非洲国家只有解决了自身发展中的问题，才能将中国经验最大化地利用。全民健康覆盖归根到底是发展的问题，而发展说到底需要实现自主发展。非洲国家要克服长期以来在国家治理中存在的一些问题，比如腐败、盲目追随西方的价值观和政治模式等，同时要加强政府部门的领导能力与治理水平，提高非洲国家干部的素质和解决问题的能力，保证政策的持续性与一致性，积极创造条件确保非洲的资源在促进国家发展和实现国家政治意愿的过程中发挥更大作用。只有这样，才能为中非合作创造必要的条件和持续发展的空间。

中国在提供发展援助的时候，要秉持真实亲诚的理念，遵循正确的义利观，要将中国发展经验和优势同非洲发展特点和需求充分对接，加强治国理政经验交流，为非洲国家提供造血能力，使中非卫生合作成为可持续的、具有自我更新和成长能力的合作。

结 语

全民健康覆盖，不让一个国家掉队，是国际社会始终追求的目标。自2000年至今，非洲国家通过本土治理与创新，在全民健康覆盖方面取得了实质性进展，国家层面的整体服务覆盖率有所提高，但在次国家层面仍然存在不平等现象，不同社会经济群体的覆盖率也存在差异，经济风险仍然是该地区全民健康覆盖进程中的最主要问题，政府卫生支出占卫生总支出的比例较低，大多数国家仍然在为《阿布贾宣言》中设定的国内卫生筹资目标而努力。

加强中非在全民健康覆盖领域的合作，借鉴中国经验，探索适合非洲的健康发展路径，加快解决非洲国家卫生服务不平等现象，增强经济风险保护能力，建立多元化的筹资体系，关注COVID-19后非洲卫生体系的复原力建设，提升非洲国家的治理能力，既符合非洲国家的切实需求，也为中国破解发展困局、提供全球公共产品以契机和动力，对于中非双方都有重要意义。特别是在当今大国竞争、中美博弈、俄乌冲突的背景下，中非之间秉持真诚平等、互利共赢、公平正义、进步创新、开放包容的精神，全面推进中非合作落地，为今世后代打造更加美好的中非关系前景，对于推动全球减贫事业，促进世界和平，构建人类命运共同体具有典范意义。

注释：

①1978年，国际初级卫生保健会议通过了《阿拉木图宣言》，明确了初级卫生保健的概念，将“2000年人人享有卫生保健”作为一项全球战略目标，指出初级卫生保健是实现这一目标的关键和基本途径；2000年联合国通过的8项千年发展目标中，有3项目标涉及健康的普惠性，使得“人人享有卫生保健”的愿景获得了新的发展动力。上述倡议和目标虽然没有明确提出“全民健康覆盖”的概念，但其核心内涵和工作内容均是围绕全民健康覆盖展开的。

②按照世界卫生组织的定义，当家庭卫生支出超过家庭总支出或收入的10%时，就面临着灾难性卫生支出的风险。

③研究表明，当自付费用所占比例下降到卫生总费用的15%～20%时，发生灾难性卫生支出的概率较低。

④世界卫生组织非洲区域包括除摩洛哥、突尼斯、阿尔及利亚、埃及、苏丹、吉布提、索马里之外的47个非洲国家，上述7个国家虽然地理上属于非洲，但在世界卫生组织的分区中被划分到中东区域。

⑤Rethinking assumptions about delivery of healthcare:implications for universal health coverage.https://www.bmj.com/content/bmj/361/bmj.k1716.full.pdf,p.2.

⑥该网站网址为：https://aho.afro.who.int/af.

⑦该网站网址为：https://aho.afro.who.int/data-by-country/af.

⑧这个系统是针对低资源地区基层工作者开发的，虽然名为“地区医疗信息系统”，但它不仅仅是专为医疗领域而设计的，而是一个通用的数据采集、上报、分析和可视化平台，方便基层工作者上传数据，逐级上报，让政府可获得全国的分析报表，从各个维度掌握各级行政区域的状况。

⑨Lionesses of Africa.Gaby lobban-the startup story of a South African techpreneur providing an innovative way of accessing professional healthcare advice online.https://www.lionessesofafrica.com/blog/2015/12/11/the-startup-story-of-gaby-lobban.

⑩HARRIS E.Cardiopad:au coe ur des communautés rurales d’Afrique.https://www.wipo.int/wipo_magazine/fr/2014/05/article_0002.html.