中非合作应对气候变化：意义、挑战及策略

王 珩， 柳喆勐

(浙江师范大学 非洲研究院， 浙江 金华 321004)

联合国将“气候行动”列为2030年可持续发展目标之一，未来十年是世界各国从消除贫困和饥饿迈向扭转气候变化危机的关键时期。①中国国家主席习近平在2021年4月举行的领导人气候峰会上指出，气候变化、生物多样性丧失、荒漠化加剧、极端气候事件频发，给人类生存和发展带来严峻挑战，国际社会要以前所未有的雄心和行动，勇于担当，勠力同心，共同构建人与自然生命共同体，[1]推动实现更加强劲、绿色、健康的全球发展。非洲是全球应对气候变化最薄弱的地区，因此，非盟《2063年议程》将“环境、气候可持续的经济社会发展”作为重要目标之一。[2]应对气候变化是中非合作的重要新兴领域，近几年中国同非洲国家在适应与减缓气候变化、监测与治理气候问题以及智慧农业推进、能源结构转型、绿色低碳发展等方面开展了卓有成效的合作。中非合作论坛第八届部长级会议通过的《中非应对气候变化合作宣言》，明确了中非双方在应对气候变化领域的战略合作伙伴关系，为今后中非应对气候变化细分领域合作提供了政策支持与依据。面对不断变化的气候环境，如何加强中非气候变化领域合作，实现“碳中和、碳达峰”的目标，促进绿色发展成为摆在我们面前的重要课题。

一、中非合作应对气候变化成效显著

中国作为最大的发展中国家，非洲作为发展中国家最集中的大陆，自非方领导人在2006年提出中非合作共同应对气候变化的倡议以来，得到了双方高层的高度重视。《新时代的中非合作》白皮书明确写道，中国和非洲共同倡导绿色、低碳、循环、可持续的发展方式，共同保护人类家园。[3]中国与非洲国家坚持共同但有区别的责任原则，积极承担与各自发展水平和国情相适应的责任，携手合作，一起应对气候变化带来的问题，高度重视适应和减缓气候变化、促进能源结构转型、保护野生动植物等生态环境领域的交流合作，取得了明显成效。

(一)建立了较为完善的政策支持体系

在2000年召开的首届中非合作论坛上，中非双方高层就环境保护和应对气候变化问题达成初步合作意向。2006年《中国对非洲政策文件》第一次正式明确了“气候变化南南合作”，双方开始在适应气候变化方面开展合作。在中非合作论坛的框架下，中非应对气候变化合作逐渐走深、走实。《中非合作论坛——北京行动计划(2007—2009)》首次将环境保护纳入行动方案，提出中非应该加强环保领域的人才交流和能力建设，推动双方在环保、荒漠化防治等领域的合作。《中非合作论坛——沙姆沙伊赫行动计划(2010—2012)》和《中非合作论坛——北京行动计划(2013—2015)》均强调，中国要帮助非洲国家提升适应气候变化能力，深化双方在应对气候变化方面的合作，尤其是在气候变化监测、减少危机和脆弱性、加强恢复能力、提高适应力等方面的合作。2015年《中国对非洲政策文件》重申了《联合国气候变化框架公约》在国际应对气候变化进程中的基础性地位，坚持《联合国气候变化框架公约》及其《京都议定书》的原则和规定，推动建立公平合理、合作共赢的全球气候治理体制，促进《联合国气候变化框架公约》的全面、有效和持续实施。《中非合作论坛——北京行动计划(2019—2021)》在上述文件的基础上，用较大篇幅阐述了中非共同应对气候变化的具体措施和技术援助内容，主要包括专业技术人才的联合培训、应对气候变化的物资援助等，其中技术援助细分为减缓气候变化领域的援助和适应气候变化领域的援助两类。《中非合作论坛——达喀尔行动计划(2022—2024)》第一次把环境保护和应对气候变化单独列为一章，着重阐述中非气候变化领域的合作，明确了新时期中非气候变化领域合作包括但不限于共同建立健全绿色低碳循环发展经济体系，利用好现有中非环境合作中心，深化野生动植物、荒漠化、海洋等不同生态环境领域的务实合作。经过多年合作，中非之间已经就应对气候变化问题建立起一套务实、高效的联动机制和政策支持体系。在该机制和体系的联合作用下，中非应对气候变化的合作更加紧密深入，同时也带动了其他领域的合作，拓展了中非合作的广度与深度，有利于促进非洲国家各领域向前发展。

(二)开展了多域并进的务实合作行动

中非应对气候变化的合作呈现出多领域并进、措施务实化特点。由于非洲国家经济实力不强、科技水平不高、科研人才匮乏，在能源利用效率和适应气候变化等领域处于落后地位。中方针对非洲国家实际情况，在“南南合作”和绿色“一带一路”框架下，对非洲国家提供了援助和支持，帮助非洲国家加快能源结构调整与经济发展模式转型,一起走绿色、低碳、环保的可持续发展道路。截至2021年11月，中国已和14个非洲国家签署15份应对气候变化的合作协议，通过实施减缓和适应气候变化项目，援建水电站、太阳能光伏发电站等环保设施以及提供相关技术培训等方式，为非洲应对气候变化提供支持。[3]在“中非绿色合作引导未来经济”研讨会上，与会专家学者就如何促进中非绿色经济合作纷纷建言献策；在“中非环境合作部长级对话会”上，中非双方就深化高层对话合作、搭建环境保护平台和开展生态环保工程等议题展开讨论，进一步凝聚双方在应对气候变化领域的共识，为加深合作打下坚实基础。2020年底，中非环境合作中心正式启动运行，双方多个研究机构、企业以及域外的国际组织参与其中，成为中非合作应对气候变化的一个重要国际平台，实施了“中非绿色使者计划”和“中非绿色创新计划”等项目，帮助非洲国家在绿色发展的道路上越走越远。在能源领域，中国大力推动非洲国家清洁能源转型，援建了大批清洁能源项目。如在埃塞俄比亚，中国帮助建设的特克泽水电站，使埃塞俄比亚水电站装机容量增加了30%；在苏丹，中国援建的麦洛维大坝，水电站总装机容量125万千瓦，相当于苏丹全国现有装机容量的2倍以上；在肯尼亚，中国援建的加里萨光伏发电项目是目前东非最大的光伏电站，年均发电量超过7 600万千瓦时，每年减少6.4万吨二氧化碳排放；在几内亚，中国援建的卡雷塔水电站，总装机容量24.5万千瓦，极大缓解了几内亚首都科纳克里的用电荒，成为中几两国互利合作的标志性工程。[3]中国还帮助非洲国家开展清洁能源基础设施建设，促进能源结构性调整。在航天领域，中国同非洲国家利用卫星技术开展气候变化领域的合作。2016年中国同埃塞俄比亚签署了关于援助埃塞俄比亚遥感卫星系统的谅解备忘录，并于2019年发射了卫星(ETRSS-1)。该卫星是埃塞俄比亚第一颗卫星，也是中国第一颗援外卫星，主要用于农业、林业、水资源和灾害监测等领域，[4]有效帮助埃塞俄比亚提高了应对气候变化的能力。2020年，莫桑比克成为非洲首个应用中国风云二号气象卫星接收处理及应用系统的国家，获得了24小时连续不间断的气象卫星监测服务，使天气预报、防灾减灾能力得到有效提升。[5]通过中非多领域的合作，非洲国家在适应、应对、监测气候变化方面的能力显著提高，为实现本国碳中和目标打下了坚实的基础。

(三)形成了积极广泛的国际影响

气候变化领域合作一直是南南合作的重要内容。中国高度重视该领域合作，一直以全球气候治理的参与者身份积极作出贡献，致力于加强国际间的交流与合作，通过传授经验、提供技术支持、促成知识产权转让等途径，促进气候变化领域南南合作。中国与非洲部分国家共同发起“一带一路”绿色发展伙伴倡议，推进“一带一路”绿色发展国际联盟，携手应对气候变化。美国企业公共政策研究所(AEI)数据显示，2020年上半年，中国在“一带一路”沿线国家的可再生能源投资占比超过化石能源。[6]截至2021年9月，安哥拉、肯尼亚等7个非洲国家加入“一带一路”绿色发展国际联盟，为推进绿色丝绸之路建设作出积极贡献。[3]中国在帮助“一带一路”非洲沿线国家完善基础设施，推动其国内产业工业化、信息化的同时，将绿色发展理念融入双方的合作项目，避免把高污染和高排放企业向非洲国家转移。例如，地处非洲之角的吉布提港是21世纪海上丝绸之路的重要起点，中方企业克服重重困难修建了一条采用清洁能源的电气化铁路，在完善吉布提港货物运输基础设施，拉动经济发展的同时，提高能效，降低了二氧化碳排放量。中国在肯尼亚建成的蒙内铁路充分考虑动物迁徙和保护生物多样性问题，修建了9处大型生物通道，被外媒称赞为“连长颈鹿都感到满意的铁路”。[7]联合国环境署非洲区域办公室生态系统管理地区团队负责人穆罕默德·阿卜杜尔-穆奈姆博士充分肯定了中非应对气候变化的合作，认为中非共同应对气候变化的合作成果是向其他发展中国家展示中国理念和中国技术的范例，也是中国与其他发展中国家开展南南合作的助推力。[8]

二、中非应对气候变化合作面临挑战

世界气候治理刻不容缓。据联合国政府间气候变化专门委员会(Intergovernmental Panel on Climate Change，简称IPCC)发布的第六次评估报告和世界气象组织发布的《2020年非洲气候状况》显示，2020年非洲大陆的变暖速度、海平面上升速率、冰川退缩率均高于全球平均水平。在非洲大陆西北部、赤道西部和大非洲之角部分地区观测到了自1900年以来最大的温度异常变化。②非洲大陆是应对全球气候变化最为脆弱的地区之一，受气候变化带来的冲击严重。[7]

(一)非洲应对气候变化能力不足

当前非洲国家经济发展水平较低，技术储备不足，在应对气候变化不利影响时受到明显掣肘。根据穆·易卜拉欣基金会发布的题为《解决非洲能源短缺：气候变化、可再生能源和天然气》的报告，整个非洲约有6亿人无电可用，占非洲总人口的48%。[9]在新冠肺炎疫情肆虐及国际能源危机的双重影响下，非洲的能源供应能力也被进一步削弱。据估计，电力短缺造成非洲每年大约2%—4%的国内生产总值(GDP)的损失。非洲拥有全球60%的太阳能资源以及其他丰富的风能、地热、水能等可再生能源，但是清洁能源开发程度较低，如光伏发电装置量仅仅占到世界的1%。非洲国家缺乏建造水电站、风电站、地热发电站的技术和经验，在建设清洁能源电站时往往通过对外招标形式，借助外国技术和经验得以建成。这给非洲国家实现能源自给以及自身可持续发展埋下隐患。能源供应不足导致非洲经济、社会发展受到限制，无法利用先进技术缓解气候变化带来的不利影响。非洲正处于工业化、城镇化的早期，未来经济社会发展对能源需求巨大，如果不改变传统的以化石燃料为主体的能源结构，将产生超大规模的碳排放增量，会进一步加剧全球气候变化问题。[10]

(二)气候治理面临不可持续挑战

气候变化给非洲大陆带来干旱、旋风和洪水等自然灾害，同时造成巨额经济损失。数据显示，气候变化每年给非洲带来70亿—150亿美元的经济损失。[11]气候治理不可能一蹴而就，需要长期的资金投入与运营管理。非洲开发银行(AfDB)表示，受气候变化影响，非洲将损失5%—15%的人均GDP增速，并面临着巨大的资金短缺。非洲开发银行代理首席经济学家凯文—乌拉玛表示，非洲国家虽然在2016—2019年获得了约183亿美元的气候融资；但在2020—2030年，非洲由于气候变化造成的损失将近1.3万亿美元。[12]联合国环境规划署报告显示：发展中国家2030年前适应气候变化的成本极有可能达到每年1 400亿—3 000亿美元这一预期区间的上限估值，2050年前将达到每年2 800亿—5 000亿美元的上限估值。2019年，非洲发展中国家获得的用于减缓和适应气候变化的资金仅为796亿美元。预计发展中国家适应气候变化的成本是当前公共气候适应资金流的5—10倍，而且差距仍在扩大。③气候政策倡议组织(Climate Policy Initiative)2022年8月11日发布的最新报告显示，每年约需2 500亿美元资金帮助非洲采取绿色技术应对气候变化带来的影响，但目前非洲获得的资金仍处于较低水平，只获得所需资金的12%。[13]2020年，非洲仅获得295亿美元资助资金。气候变化导致的自然灾害以及应对气候变化需要的巨大资金缺口，凸显了非洲在应对气候变化领域面临的不可持续挑战。由于气候变化给产业发展、科技发展、生态环境带来不同程度的影响，加大了非洲粮食安全、教育、性别平等、难民等问题，也加深了非洲气候治理的不可持续问题。非洲国家正面临气候变化带来的一些自然灾害和人为灾害：如，蝗虫滋生带来的粮食安全问题，海平面上升、土地荒漠化、水资源缺少带来的气候移民问题，城市人口大量涌入暴露出的基础设施不完善、医疗卫生欠缺、城市管理水平有待提升问题，安全形势变化带来的恐怖主义问题，以及非洲国家自然资源开发和环境保护之间的矛盾等问题。以上诸多问题导致非洲国家政府疲弱的财政力不从心，也使非洲国家在应对气候变化方面显得力不从心。

(三)应对气候变化的国际合作有待加强

应对气候变化问题是大国博弈的重要内容。当前，中非在应对气候变化合作中存在部署结构不够深入、合作工作机制不够细化、区域性合作计划不够完备、合作项目周期较长、资金投入规模与近年来国际形势发展不尽相符等问题。中非应对气候变化合作并未就监督与惩罚机制达成协议，导致合作协定缺乏约束力和执行力，弱化实际效果。非洲各国的国情不同，应对气候变化的方式、需求也不尽相同，当前中非应对气候变化合作细分领域分散，针对性不强。中非气候合作项目主要以政府为主导，社会群体、民间组织、个人参与并不广泛，暴露出该领域合作主体不够广泛、合作形式单一、项目效率较低、市场活力不足等问题。在国际舆论环境方面，西方主要国家利用其大型媒体集团牢牢掌握国际话语权的优势，通过资金赞助方式促使非洲专家学者撰写明显带有意识形态的文章，或者撰写违背客观事实、带有“民族主义”的报道，攻击中非应对气候变化合作项目，导致非洲普通民众对中非应对气候变化的合作产生误解。西方国家还将全球气候变化原因归咎于中国，指责中国节能减排不力，引导国际舆论把矛头指向中国。在西方媒体的负面舆论影响下，非洲部分国家媒体不但指责中国政府在节能减排领域未达到自己的承诺，还成为更新控排计划的主要阻力。中非媒体对于双方合作项目的报道受传播方式、传播途径等限制，无法让非洲当地民众普遍了解事实真相，影响非洲当地民众对中非应对气候变化合作的普遍认同。话语权决定主动权，中非应对气候变化合作领域亟须建立对外传播话语体系，增强国际话语权。[14]

三、加强中非气候领域合作的对策建议

中非合作论坛第八届部长级会议上通过了《中非合作2035年愿景》《中非合作论坛第八届部长级会议达喀尔宣言》《中非合作论坛——达喀尔行动计划(2022—2024年)》，并发布了《中非应对气候变化合作宣言》。《中非应对气候变化合作宣言》是首个在中非合作论坛上颁布的、聚焦气候变化领域的合作宣言。它指出，中非双方将在应对气候变化多边进程中加强协调与合作，共同维护中非及广大发展中国家的合理权益。双方将“进一步加强中非应对气候变化南南合作，拓宽合作领域，在清洁能源、利用航空航天技术应对气候变化、农业、森林、海洋、低碳基础设施建设、气象监测预报预警、环境监测、防灾减灾、适应气候变化等领域加强合作，开展务实合作项目，共同应对气候变化挑战”。[15]中非双方应联合制定绿色合作的战略和行动计划，结合非洲发展实际需要，围绕中非气候合作开展政策对话、项目合作、人员交流、联合研究等活动，从战略规划、制度建设和政策执行、拓展合作领域等方面，推动中非环境治理改善和可持续发展。

(一)完善顶层设计，健全中非合作战略规划

加强中非应对气候变化合作，首先要中非高层高度重视，有预期、有远见地进行谋篇布局。一是政策制定专项化。中非应对气候变化合作战略要与《联合国气候变化框架公约》《京都议定书》和《巴黎协定》等多边气候变化公约对接，也要与联合国可持续发展目标、非洲联盟《2063年议程》对接，明确援助的领域、方式与规模等，强调其在“一带一路”建设中的低碳、绿色属性，为中非合作应对气候变化提供政策指引。[16]二是治理机构组织化。在中非合作论坛框架下，设立中非应对气候变化合作委员会，作为中非国家高层协调机构，为中非应对气候变化合作定下总体基调，为中非应对气候变化合作战略的制定和合作项目的实施提供建议，并针对项目开展情况进行监督评估。三是合作方案具体化。总结中国绿色发展和适应气候变化经验，紧密结合不同非洲国家的具体需求，针对性推出专项应对气候合作方案，提高非洲国家应对气候变化能力。如帮助非洲中小国家建设气候监测系统、预警系统等基础设施；帮助工业化程度较高的非洲国家提升国家治理能力等。[14]四是平台建构多样化。利用中非合作论坛、联合国气候变化大会“中国角”边会、中非智库论坛、中非青年圆桌对话等平台，以及中国和非盟或非洲各次区域间、中国与非洲国家间的双边合作框架，构建气候变化合作伙伴关系，搭建系列交流合作平台，形成双边与多边相结合、官方与民间相辅相成的合作格局。

(二)强化政策执行，制定阶段性战略部署

中方要以满足非洲国家在气候方面的重点需求为合作导向，明确重点合作领域，打造标杆项目，发挥推动引领作用。在减缓气候变化方面，借助中非可再生能源合作创新联盟，搭建中非能源产业对接渠道，帮助非洲国家提高传统能源使用效率，扩大清洁能源的产量与使用，推动电气工程各国标准的对接与国际化，完善国际标准体系。帮助非洲控制森林砍伐量，构建木材回收再利用体系，维持森林可再生能力，提高森林质量，增加碳汇，促进林业绿色发展，提高废气废料的回收处理能力。在适应气候变化方面，侧重多领域数字化有机结合，帮助非洲建立气候智能型农业，加强农业气候适应性技术合作，增强农业对气候变化的防御能力，建立储备粮体系，减轻粮食安全脆弱性。将中国水利治理经验以及干预天气技术传播给非洲国家，结合非洲国家实际情况，帮助非洲国家兴建水利设施，发挥水资源的最大效益，多途径解决非洲国家水资源短缺问题。运用卫星技术帮助非洲国家开展气象评估以及气候监测，让非洲国家能够对可能发生的气候变化有充足的反应时间。在气候预警监测领域，完善应对气候变化的早期预警体系和灾害应急管理体系，继续开展形式灵活和更有针对性的技术培训，帮助非洲从消极应急防御、灾后救助向积极的灾害风险防范、预警与灾后处理相结合的全过程应对气候变化机制转变，帮助非洲国家加强区域与领域协同能力，实现气候治理目标。总结、分享中国防灾减灾管理和自然灾害防治的平行经验，深化中非双方在风险防范、监测预警、处置救援、恢复重建等方面的全方位合作。

(三)创新合作方式，拓展合作广度与深度

中非双方要将创新理念贯穿中非应对气候变化合作项目全过程，将中非应对气候变化合作打造成为实施气候治理的行动标杆。在应对气候变化资金筹集方面，要加强金融机构合作，鼓励落实《“一带一路”绿色投资原则》，加强同非洲开发银行等区域性金融机构在气候投融资领域的合作。[15]鼓励和支持双方金融机构、非金融企业在项目合作中加强环境风险管理，提高气候和环境信息披露、交换水平，开展绿色低碳供应链管理，扩大公共气候适应融资规模，推进中非气候投融资合作。[15]制定政策予以统筹管理，整合国家、机构和气候领域各方面资源，提高资金资源使用效益。在丰富合作路径方面，加强政策协调、信息流通、组织合作，利用好中非合作论坛的集体对话平台，推动政策磋商及经验交流，加速非洲国家在应对气候变化科学立法和政策制定上的进展，做到科技规划与试点示范相结合、合作研发与交流考察相结合。建立培训机制，支持利益相关方、智库学者参与相关培训,帮助非洲国家建立应对气候变化领域的人才体系与人才梯队；构建中非学者、科学家交流机制，定期组织针对气候变化、灾害等方面的技术交流、学术互访；建立联合研发中心，联合开展科学研究和技术开发活动，启动非洲生态脆弱区保护行动等旗舰项目；加强中非在保护生物多样性等新兴领域的合作，鼓励实施形式多样和措施具体的科技合作；征集中非科技合作成功案例，继续寻求与联合国环境规划署共同实施非洲环境合作项目，推广深空合作、高科技合作等。在舆论传播方面，非洲国家要积极开展应对气候变化合作方面的宣传推广活动与公开讨论活动，确保中非应对气候变化理念相同，确保中非在国际气候谈判中的立场一致，让国际社会更多地了解中非在应对气候变化方面的共同立场，传递中非共同治理气候变化问题的决心与信心，形成有利于中非双方的国际舆论环境。

(四)坚持绿色发展，推进多领域协同创新

中非应对气候变化合作：一要将节能减排落到实处，实现经济绿色可持续发展。我国将继续实施绿色环保和应对气候变化合作项目，支持“非洲绿色长城”建设，继续实施“中非绿色使者计划”“中非绿色创新计划”等项目，采取绿色基建、绿色能源、绿色产业等系列举措，帮助非洲国家加速绿色低碳转型，帮助非洲国家建设低碳示范区与适应气候变化示范区，实现在非经济产业园绿色清洁能源转型，扩大对非清洁能源投资，促进中非绿色低碳发展合作成果惠及区域民生福祉，帮助非洲国家在经济发展之余早日达成碳达峰、碳中和。二要坚持科技创新。建立中非应对气候变化联合科创平台，进行技术合作研发以及相关技术转让工作。通过交易所交易平台、技术示范园区、应对技术转移推广中心等平台,建立一系列技术创新研发平台、援外技术转移集散平台、技术培训和交流平台，培育新兴产业发展基地，将气候变化南南合作与气候变化领域相关行业特别是中小企业的发展与“走出去”战略结合起来。[17]三要坚持多元协同。调动国内各省(区、市)的积极性，利用好中非友好城市协作机制，针对非洲不同地区适应气候变化需要制定相应计划，在技术、方案、理念上对非洲省份(城市)予以支持，以气候合作推动民心相通。调动青年人的参与性，深化中非青年交流，鼓励青年传播绿色生活方式，引领低碳生活潮流，提升青年在气候治理问题上的参与度，为气候行动的决策过程提供青年声音和青年方案。

应对气候变化是中非命运共同体建设过程中亟待解决的重要议题。为切实保障本国的发展权，促进本国经济社会绿色可持续发展，中非应以《中非应对气候变化合作宣言》为纲领，采取积极行动应对气候变化，克服气候变化带来的不利影响，助力构建和谐共生的命运共同体，为推动南南合作和全球应对气候变化贡献发展中国家的智慧和力量。

注释：

①United Nations.The sustainable development goals report 2020.United Nations Publications, 2020.

②World Meteorological Organization.State of the climate in Africa 2020.Switzerland,2021.

③United Nations Environment Programme.Adaptation gap report 2021:the gathering storm-adapting to climate change in a post-pandemic world.Nairob,2021.