新时期粤港澳大湾区协同发展的内涵与机制变化

叶玉瑶，王翔宇，许吉黎，张虹鸥，刘郑倩,2，孙嘉仪，卢 秦,2

（1. 广东省科学院广州地理研究所广东省遥感与地理信息系统应用重点实验室/广东省地理空间信息技术与应用公共实验室，广州 510070；2. 广东工业大学建筑与城市规划学院，广州 510090；3. 悉尼大学商学院，悉尼 2006）

当前，城市群作为中国推进新型城镇化的主体形态，正深刻改变着中国区域发展格局（陈明星等，2019；方创琳，2021）。但在社会经济转型期，城市群内部仍普遍存在行政分治、产业同构、同质竞争、重复建设和资源错配等问题，严重制约其综合效益的发挥。近年来，党中央陆续提出了京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化等一系列国家战略，尽管具体战略方向有所差别，但推动区域协同发展以提升城市群整体竞争力却是共同的战略目标。

特别是，相对于京津冀和长三角，粤港澳大湾区在制度环境上具有特殊性，其空间尺度关系复杂，区域协同发展面临不同体制、不同政治制度、不同关税区、不同法律制度之间对接带来的巨大挑战，市场互联互通水平有待进一步提升，生产要素高效便捷流动的良好局面尚未形成，同质化竞争和资源错配现象仍然存在，区域内部包容性、协同性有待加强。因此，研究“一国两制”框架下粤港澳大湾区协同发展的内涵与机制，既具有重要的现实意义，也具有独特的理论价值（张虹鸥等，2018）。

事实上，粤港澳大湾区（或者说大珠三角城市群）协同发展并非全新话题。上世纪80年代以来，众多人文地理学者围绕粤港澳区域合作、区域联动和一体化发展等议题展开了大量卓有成效的研究，揭示了粤港之间“前店后厂”的区域协同模式（薛凤旋等，1997；许学强等，2009）。近年来，香港与珠三角“前店后厂”的传统合作模式逐渐向服务业、基础设施建设、生态环境治理等多方面的合作转变（刘云刚等，2018；许堞等，2020）。学者普遍认为，粤港澳的区域合作仍需进一步持续深化，共同建设具有全球竞争力的世界级城市群（陈广汉等，2017；张虹鸥等，2018；刘毅等，2019；叶玉瑶等，2020）。然而，近年来全球化格局呈现新的态势，一方面，贸易保护主义与逆全球化思潮泛起，另一方面新冠肺炎疫情的全球大流行进一步加深了全球化进程的不确定性（林初昇，2020）。在此背景下，党中央审时度势，明确提出“逐步形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”的战略方向，即“双循环”战略。这对于粤港澳大湾区这样一个典型的外向型经济区域而言，既是机遇，亦是挑战。在新时期新形势下，粤港澳大湾区协同发展的动力机制将发生显著变化，需要不断调整和优化协同模式与机制，以适应新发展格局的要求。

由此，本文首先从粤港澳大湾区协同发展的阶段特征出发，回顾改革开放以来粤港澳三地区域协同发展的阶段特征与典型模式；其次，从产业协同创新、环境协同治理、资源协同配置、服务协同共享、制度协同安排5个维度分析新时期粤港澳大湾区协同发展的内涵；最后，结合新时期、新形势、新变革，从全球化转型、市场转变、政府治理模式演进与技术变革4个方面剖析新时期粤港澳大湾区协同发展的机制性变化。本文兼顾回顾性综述与前瞻性研究，旨在通过对新时期粤港澳大湾区协同发展内涵与机制变化的分析研判，为今后大湾区协同发展相关的实证研究提供切入视角和机制分析的系统性框架。

1 粤港澳大湾区协同发展的阶段特征

粤港澳大湾区在“一国两制三关”的独特制度背景下，其区域协同发展（或一体化）进程受到边界属性和制度环境变化的显著影响（陈广汉等，2017；张虹鸥等，2018），从而表现出明显的阶段性特征。鉴于此，依据制度环境和边界属性演变的关键时间节点划分粤港澳大湾区协同发展阶段，有助于更加全面地理解其演变过程。

1.1 以“前店后厂”为代表的区域生产要素一体化阶段（1978—1996年）

粤港澳区域经济一体化进程始于1978年中国改革开放。改革开放初期以粤港澳区域生产要素一体化为主要特征，受到香港与珠三角的比较优势差异和内地市场有限开放下出口市场力量的驱动（薛凤旋 等，1997；Shen, 2003），珠三角成为1980 至1990 年代承接港资制造业北上转移的首要目的地（Eng, 1997; Enright et al., 2005）。这一阶段粤港之间的区域经济一体化被总结为著名的“前店后厂”（Front Shop,Back Factory）模式，推动了珠三角的快速工业化、城镇化和香港的服务经济化，彼此形成了功能互补、运转高效的区域经济协同格局（Yeh,2001;Shen,2003； 陈广汉 等，2017）。已有研究将这一阶段粤港澳区域经济一体化主要归因于三地自下而上、民间自发的市场力量以及中国改革开放进程中广东省在市场化、分权化和全球化下的“先行一步”优势（Vogel,1989;Lin,1997）。但是，由于港澳回归前粤港澳合作具有中英、中葡“外交事务”色彩，地方政府间正式合作非常有限，在产业以外的合作领域、市场以外的合作动力尚未形成（钟韵 等，2017；刘云刚 等，2018；张虹鸥 等，2018）。

1.2 以制度性合作为主导的区域制度整合一体化阶段（1997—2014年）

港澳回归以后，粤港澳协同发展进入新的阶段，集中体现为由“非制度性合作”向“制度性合作”转变（陈广汉等，2017；钟韵等，2017），粤港澳合作由之前的国际外交事务转变为“一国两制”框架下的国内跨境区域管治。1998 和2001年，粤港和粤澳联席会议制度分别建立并不断发展完善，从经济发展和基础设施逐渐向教育、文化、环保和科技等多领域延伸（刘云刚等，2018）。与此同时，内地与港澳签订的一系列关于建立更紧密经贸关系的协定（CEPA），有效地推动了粤港、粤澳之间乃至内地与港澳之间货物贸易和服务贸易自由化，以及投资、通关便利化，旨在逐步消除内地与港澳之间的关税和非关税壁垒（Chiu, 2006；刘云刚等，2018）。这一阶段粤港澳区域经济协同发展进入了制度转型期，传统的“前店后厂”模式已经难以适应新阶段粤港澳协同发展的需求（Yeh et al., 2006；许学强 等，2009），尤其是2008年全球金融危机进一步加速了珠三角外向型经济的重构（Yang, 2012；叶玉瑶等，2021）。然而，有关粤港澳区域制度整合一体化对于深化区域协同发展的作用仍然存在争论，粤港澳之间尚未形成继“前店后厂”之后高效、清晰的区域协同发展模式。

1.3 以国家战略为导向的区域全方位融合一体化阶段（2015年—）

2015年以来，粤港澳大湾区相继进入“一带一路”和国家“十三五”规划等顶层设计文件，中央政府在深化粤港澳协同发展中的引领和协调作用显著增强，港澳与珠三角的合作进入了全新的阶段。广东自由贸易试验区（广州南沙、深圳前海、珠海横琴3 个片区）的设立，成为“扩大对港澳开放”和“全面合作”的粤港澳深度合作示范区。2017年3月，“研究制定粤港澳大湾区城市群发展规划”写入政府工作报告，标志着粤港澳大湾区建设正式上升为国家战略（张虹鸥等，2018）。大湾区国家战略能够更加有效地推动尺度重组、制度创新和集体行动，从而为新阶段粤港澳全方位协同发展筑牢根基（许志桦 等，2019）。2019 年2 月国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》，提出将粤港澳大湾区建设成为充满活力的世界级城市群、具有全球影响力的国际科技创新中心、“一带一路”建设的重要支撑、内地与港澳深度合作示范区、宜居宜业宜游的优质生活圈，标志着粤港澳协同发展由市场和制度整合走向经济、制度、文化、社会和生态等多领域全方位融合阶段。同时，粤港澳大湾区的制度建设也由服务贸易单一领域合作拓展到全方位合作的深度合作示范区建设。

2 新时期理解粤港澳大湾区协同发展内涵的5个维度

协同可译为collaboration，synergy，coordina‐tion或cooperation，其概念最早在系统论中被提出，强调子系统间的合作、协调以达到系统功能大于各子要素系统功能之和的结构优化状态（袁莉，2014）。城市群概念本身包含了“协同”的涵义，相关概念还包括区域协调、一体化和同城化等，尽管涵义略有差别，但表达的都是区域之间或行为主体之间不同程度的和合共同、相互配合的关系。方创琳等（2005）认为城市协同发展的核心内容包括10大同城化（规划同编、产业同链、城乡同筹、交通同网、信息同享、金融同城、市场同体、科技同兴、环保同治、生态同建）和6大一体化（区域性产业发展布局一体化、基础设施建设一体化、区域性市场建设一体化、城乡统筹与城乡建设一体化、环境保护与生态建设一体化、社会发展与社会保障体系建设一体化）。在此基础上，本文结合新时期粤港澳大湾区协同发展的阶段特征，提出从5个维度理解新时期粤港澳大湾区协同发展的内涵（图1）。这5个维度涵盖了影响新时期粤港澳大湾区协同发展的关键领域，以期为进一步开展粤港澳大湾区协同发展的实证研究提供系统性的分析框架。

图1 粤港澳大湾区协同发展的5个维度Fig.1 The GBA's regional coordinated development in five dimensions

2.1 产业协同创新

产业协同创新是实现粤港澳大湾区协同发展的关键。粤港澳大湾区作为涵盖“一国两制三关”的独特跨境区域，在产业协同创新方面具有制度互补优势。通过产业协同创新共建国际科技创新中心，一方面有利于放大香港、澳门在基础研究、人才培养、现代金融等知识密集型服务以及国际化水平等方面的优势和影响力，帮助大湾区企业、技术和标准走出去，与全球创新网络深度融合；另一方面，通过港澳与广东实体经济之间的互动以延伸产业链和创新链，开拓更加广阔的市场空间，将有利于保持港澳长期繁荣稳定，促进香港、澳门融入国家发展大局。然而，由于在“一国两制”框架下，粤港澳三地在人才、资金、技术等创新要素上仍然难以实现高效跨境流动，导致创新要素“聚而不联”，无法充分释放区域协同创新的巨大潜力。因此，迫切需要探索粤港澳大湾区协同创新的制度突破，从跨境区域创新体系、企业多尺度创新网络和创新价值链联动等理论视角研究粤港澳大湾区协同创新的机制与路径。

2.2 环境协同治理

随着区域一体化的深入，粤港澳大湾区环境污染问题更加趋于区域性、复杂性和整体性。环境污染的负外部性，使污染企业和污染物排放更多地向城市边界区域集聚（Konisky et al,2010;Duvivier et al,2011），环境污染的边界效应显现，特别是广佛交界、深莞交界等区域的问题更为突出（周沂等，2014；沈静等，2019）。因此，以政府为治理主体的跨界合作与行政边界地区环境污染治理逐渐成为环境协同治理的核心议题。然而，由于粤港澳三地环境治理各成体系，在治理模式、执行主体、规制对象、执法途径、监管标准上均存在显著差异（潘泽强等，2019），在很大程度上限制了环境协同治理与生态建设合作的广度和深度。因此，需要从多尺度推进跨区域环境协同治理、多元主体参与推进环境协同共治、多方合作构建环境治理统筹机制、多领域拓展环境协作内容等方面推进粤港澳大湾区环境协同治理以及相关议题的研究（许堞等，2020）。

2.3 资源协同配置

资源协同配置是实现粤港澳大湾区协同发展的基础，其涵盖的领域较广，既包括土地、水、能源等主要自然资源的协同配置，也包括空港、海港、铁路等交通资源的协同配置。尽管资源类型不同，协同模式和路径大相径庭，但其内涵却是一致的，即发挥各区域、各行业或各主体的比较优势，将资源统筹配置到最急需、最高效的地方，以实现区域资源利用和产出效率的最大化。以港口资源的协同配置为例，粤港澳大湾区港口密集，目前已形成以香港港、广州港、深圳港为核心，以珠海港、惠州港、东莞港等周边港口为支撑的港口群。然而，由于各港口以自然独立的方式各自发展，高效协同共生的港口群尚未形成，反观其重复建设、资源分散、同质竞争等问题则严重削弱了粤港澳大湾区港口群的整体运营效率和竞争力。因此，迫切需要从港口码头运营的微观层面研究主导经营港口的企业、集团以及治理港口发展的政府等多元行动主体之间的互动关系，为实现粤港澳大湾区港口资源协同配置提供科学依据。

2.4 服务协同共享

跨境公共服务往往需要克服制度差异和应对文化冲突，是公共治理中的难题。特别是粤港澳大湾区在“一国两制”框架下，实行不同的社会制度，分属3个关税区以及不同法域，在目标协同、权力共享和规范对接等方面面临更大挑战，跨境公共服务合作治理的任务更加艰巨。尽管近年来粤港澳三地在推进基础设施互联互通、社会民生服务共建共享、社会保障领域沟通合作、共建优质生活圈等方面不断探索，但跨境公共服务的衔接标准尚未真正建立。粤港澳三地在就业保障制度、职业资格认证体系、医疗保障体系、医药准入标准、税制税率等方面还存在明显差异。因此，亟需出台国家层面的协调战略并建立区域性协调机构，促使治理主体跨越行政边界，建立各级政府联动、多元主体参与的跨区域、跨境合作治理架构（张紧跟等，2007；汪伟全，2014），从而形成网络化的治理体系（锁利铭等，2013）。通过不同行政层级、跨区域和跨部门的多元主体在区域治理协同共商共事，形成灵活有效的服务协同共享局面（申剑敏等，2016）。

2.5 制度协同安排

制度协同是区域协同发展的重要维度与机制保障（Zhang et al., 2019）。在“一国两制”框架下，制度协同安排对于粤港澳大湾区协同治理意义重大。港澳回归以来，中央政府以及粤港澳三地政府围绕粤港澳合作推行了一系列制度安排，主要包括联席会议制度、经贸协定、联合规划的研究与制定、跨境区域共同开发、设施共建共享等（刘云刚等，2018；Zhong et al.,2019），在推进区域经济一体化进程中发挥了重要作用。2015年以来，随着粤港澳大湾区进入国家顶层设计，中央政府开始在区域经济一体化中起到更加突出的作用，粤港澳区域经济一体化向市场引导、制度整合、国家干预和尺度重组共同作用的区域全方位融合一体化转变（陈广汉等，2017；李郇等，2018；张虹鸥等，2018；刘毅 等，2019；Zhong et al., 2019; Li et al., 2021;Liu et al.,2021）。期间，无论是在以《粤港澳大湾区发展规划纲要》为代表的区域规划制定出台，还是以自由贸易试验区（广州南沙、深圳前海和珠海横琴3个片区）、横琴粤澳深度合作区、前海深港现代服务业合作区等为代表的一系列特别合作区的制度设计，无不体现出国家意志主导下中央政府与粤港澳政府之间多尺度制度建构过程（Chao et al.,2020）。只有在深刻理解粤港澳大湾区制度建构的空间多尺度性、多元主体复杂性的基础上，才可能发掘实现粤港澳大湾区协同治理的有效路径。

3 新时期粤港澳大湾区协同发展的机制性变化

近年来，英国脱欧、中美贸易战、美国对中国高科技企业的制裁以及新冠肺炎疫情的全球大流行等重大事件使得全球化面临百年未有之大变局。作为中国参与全球竞争的门户区域，粤港澳大湾区的协同发展在新时期出现了诸多机制性变化。全球化背景上，贸易保护主义兴起，全球化趋势遭遇逆流和不确定性加深（林初昇，2020）；市场要素上，发达国家市场相对萎缩，重心日益向发展中国家转移（Liu et al.,2016）；政府治理上，中央政府推动下的尺度重组和区域治理日益显著（Wu, 2016;Zhong et al.,2019）；技术条件上，5G、人工智能和大数据等新一代信息技术加速革新应用，新型基础设施（“新基建”）赋能城市群协同发展的效应不断强化（新京报，2020；Gherhes et al.,2021）。本部分将遵循以上分析框架，分别从全球化、市场要素、政府治理和技术变革等方面阐述新时期粤港澳大湾区协同发展的机制性变化（图2）。

图2 粤港澳大湾区协同发展的机制变化Fig.2 The mechanisms underlining regional coordinated development of the GBA

3.1 全球化：全球化转型与全球供应链变革

对于粤港澳大湾区这样一个典型的外向型经济区域而言，全球化格局与全球供应链体系是影响区域分工组织与协同发展的关键因素。当前，全球化进程与全球供应链体系正面临欧美逆全球化与中国“一带一路”包容性全球化以及“双循环”战略的深刻博弈。一方面，英国脱欧、中美贸易战以及新冠肺炎疫情的全球大流行等全球化格局变动，使1970年代以来以西方发达国家为主导的新国际劳动分工和经济全球化进程遭遇前所未有的逆全球化挑战（林初昇，2020），同时也催生了全球供应链体系的风险；另一方面，中国围绕“一带一路”与“双循环”战略，已接连启动了大批连接欧亚大陆的基础设施投资以及拓展国内市场和经济腹地纵深的战略安排，预示着全球供应链将在世界范围内的冲突和合作中重构，这些变化都将对粤港澳大湾区区域分工组织与协同发展产生根本性的影响。不过，尽管西方发达国家主导下的经济全球化遭遇逆流，但这并不意味着经济全球化进程的衰退甚至中止，相反，经济全球化深化的长期趋势不会被扭转（贺灿飞，2019；林初昇，2020）。随着中国“一带一路”以及“双循环”战略的提出，以及世界经济重心逐渐向发展中国家转移，粤港澳大湾区的协同发展将在更大程度上以促进全球供应链的战略性重构为目标，扩大对“一带一路”沿线国家和中国内陆腹地的辐射力度（Liu et al.,2016）。

3.2 市场要素：由外向型经济向“内外一体”的市场转变

近年来，由于受到环境约束、投入要素价格上升等影响，粤港澳大湾区原有建立在低附加值加工贸易基础上的外向型经济发展模式正在经历显著重构（叶玉瑶等，2021）。在珠三角早期加工贸易产品的外销中，香港起到关键桥梁的作用，但是随着内销市场份额的不断扩大，香港转口贸易及桥梁的作用正在不断减弱，“内外一体”的目标市场正在成型（Yang,2012）。相关研究表明，2008年以后外资企业进入珠三角普遍不是以降低成本和进入海外市场为首要因素，而更多是考虑接近区域和国内市场、完善的供应链体系以及从集聚经济中获益（Ye et al.,2019）。并且，具有内外混合市场导向的企业在不确定性的国际政治经济格局中也被证实具有更好的经济表现（Zhou,2015）。面向正在形成的“内外一体”市场，粤港澳大湾区可能形成新的协同发展模式：一是港澳仍然作为珠三角走向全球的平台，尤其是面向“一带一路”沿线和葡语国家地区等，形成以粤港澳大湾区作为主要投资者和高价值产品输出者角色的新型包容性全球化格局（Liu et al.,2016）；二是港澳成为面向内地市场的研发和创新中心，珠三角成为其进入内地市场的桥梁，无论是港澳青年创业、专业资格互认还是港澳高科技企业的新一轮跨境投资，都将形成面向内地市场的粤港澳新型产业组织模式和区域协同模式（叶玉瑶等，2020）。

3.3 政府治理：从地方政府企业主义到中央政府推动下的尺度重组

改革开放以来，中国经历了全球化、市场化和分权化驱动下的社会、经济和空间重构，在政治经济激励下地方政府呈现企业化倾向，成为推动中国经济发展的重要动力（Wei,2000;Wu,2018）。在改革开放中“先行一步”且与海外投资和市场联系紧密的珠三角，地方政府的企业化特征尤其显著（Xue et al.,2015）。然而，地方政府企业主义在支撑区域经济总量扩大的同时，也产生了一系列负面影响，例如不同行政区域之间的恶性竞争、重复建设、资源低效利用和生态环境问题，限制了生产效率提升、产业转型升级和可持续发展（Xu et al.,2009）。可见，超越单个城市行政单元的区域协调治理和城市群建设势在必行（Wu,2016；方创琳，2021）。自港澳回归以后，粤港澳三地的制度性合作便不断加深（刘云刚等，2018），联席会议制度、跨境经贸协定、区域联合规划、跨境地区共同开发和设施共建共享持续推进，中央政府对于粤港澳协同发展的领导力也持续强化，并且渐进式改革和区域发展需求的响应仍在不断推进（许志桦等，2019）。粤港澳协同发展由地方政府企业主义主导下的双向合作转向了中央政府领导下多层级、多主体之间面向区域协同发展共同目标下的多元合作（张虹鸥等，2018；刘毅等，2019），集中体现为中央政府推动下的尺度重组过程（许志桦等，2019；Zhong et al.,2019）。

3.4 技术变革：“新基建”赋能区域一体化纵深

近年来，在5G、大数据、物联网和人工智能为代表的新一代信息技术加速革新应用的背景下，跨境区域“新基建”的共建共享进一步加速，为区域经济一体化纵深提供有力的技术支持。“新基建”是指以技术创新为驱动，以信息网络为基础，以提供数字化转型、智能升级、融合创新服务为目的的基础设施体系，具体包括信息基础设施、融合基础设施和创新基础设施三种类型（新京报，2020）。与传统基础设施相比，“新基建”具有重技术、轻物质、边际成本递减、边际收益递增和带动科技创新投资等特性（宋晓宇等，2021）。在后疫情时期和“双循环”战略下，“新基建”将赋能粤港澳大湾区一体化纵深与转型发展。具体来说，一方面，“新基建”将推动区域协同发展向信息技术支撑之下的产业协同创新、产业链关联以及区域协同服务共享转变；另一方面，在新一代信息技术支撑下，人才、信息、资本、技术等要素更加容易突破地理边界的限制，跨区域和长距离的互动关系更加稳定、频繁和互补，地区之间的连接性逐渐增强，区域协同发展的广度和深度都将得以大大加强。

4 结论

区域协同发展是新时期粤港澳大湾区提升国际竞争力、建设国际一流湾区与世界级城市群的关键。在新时期全球化转型与中国“双循环”战略应对的新背景下，把握粤港澳区域协同发展的新内涵与新机制，促进形成区域协同发展的新模式，具有重大战略意义和科学价值。

改革开放以来，粤港澳区域协同发展模式随边界属性与制度环境变化表现出明显的阶段特征，经历了从区域生产要素一体化到区域制度整合一体化的过程，目前在粤港澳大湾区国家战略引领下进入全方位融合一体化的发展阶段。因此，需要从产业协同创新、环境协同治理、资源协同配置、服务协同共享和制度协同安排5个维度全方位理解新时期粤港澳大湾区协同发展的新内涵与新需求。与此同时，随着全球化转型、市场转变、政府治理模式演进和技术革新的不断深入，粤港澳大湾区的协同发展也面临诸多机制性变化。其一，欧美逆全球化与中国全球化治理的深刻博弈，促使粤港澳大湾区的协同发展将在更大程度上以促进全球供应链的战略性重构为目标；其二，面向正在形成的“内外一体”市场，港澳将更多地担当珠三角“走出去”的窗口以及粤港澳国际科技创新中心策源地的角色，粤港澳合作正向新的协同发展模式演化；其三，随着中央政府参与下的尺度重组和区域治理的日益加强，粤港澳大湾区协同将更多呈现出多层级、多主体、多元化合作的特征；其四，新一代信息技术的加速革新应用，“新基建”将赋能粤港澳大湾区协同发展的纵深与拓展。

总而言之，粤港澳大湾区协同发展是一项复杂、系统、与时俱进的科学议题。粤港澳大湾区尺度上的特殊性以及制度上的独特性赋予其独特的区域研究价值，也为构建具有中国特色的区域一体化理论提供了肥沃土壤。特别是在当前全球化格局、区域治理体系以及技术革新快速演进的大背景下，粤港澳大湾区协同发展研究将面临更大挑战，同时也将充满历史性机遇。