虚拟治理成本法在环境损害司法鉴定中的应用研究

叶 脉，宋亦心，陈佳亮，张路路，张景茹，余 璇，叶晓倞，杨泽涛，黄秋森，王 林

（1.广东省环境科学研究院，广东 广州 510045； 2.东北农业大学 资源与环境学院，黑龙江 哈尔滨 150038）

近年来，随着我国生态环境破坏问题日益突出，众多环境污染或生态破坏案件涉及区域广，情节后果严重，不仅产生了恶劣的社会影响，相应地，环境污染刑事、民事及刑附民案件数量在全国范围内持续上升。 为控制污染环境罪数量、减轻生态环境破坏程度，自《环境保护法》修订实施以来，国家有关部门从立法、司法以及技术规范等方面，通过出台一系列政策文件与技术规范，全面加强环境保护和生态环境污染责任的追究。 2014 年修订的《环境保护法》明确指出环境保护坚持损害担责原则，并首次提出了环境公益诉讼。 生态环境部于2014 年印发了《环境损害鉴定评估推荐方法（第Ⅱ版）》，2016 年制定的《生态环境损害鉴定评估技术指南总纲》《生态环境损害鉴定评估技术指南损害调查》，为开展生态环境损害评估工作提供指导。 2017 年12 月17 日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《生态环境损害赔偿制度改革方案》，该方案提出“自2018 年1 月1 日起，在全国试行生态环境损害赔偿制度”。 党的十九届四中全会明确提出，要落实生态环境损害赔偿制度。 中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》明确要求“严格执法，对造成生态环境损害的，依法依规追究赔偿责任”。 2021 年 1 月 1 日，国家生态环境部发布实施了6 项生态环境损害鉴定相关标准，环境损害司法鉴定工作将更加科学化、规范化与精细化。

环境损害司法鉴定是运用科学专业技能对环境污染和生态破坏造成的人身、财产及生态环境损害的专门性问题进行科学界定，包括污染物和污染破坏行为的定性、污染破坏行为与损害结果之间的因果关系判定、损害程度和范围的界定以及数额量化等方面的判断。 环境损害司法鉴定是环境诉讼中解决专业技术问题的重要证据方法，准确量化生态环境破坏案件的环境损害程度，对环境司法的公平公正有重要的意义。虚拟治理成本法是当前环境污染损害评估推荐方法中一种常用的环境价值评估法，主要依据现行的技术手段和方法对排放到环境中的污染物治理所需费用进行估算。 於方等在美国和欧盟经验基础上，设计出一套适用于国内实际情况的损害评估费用计算方法，并建议将虚拟治理成本法和恢复费用法的评价结果分别作为污染修复费用的上下限值。 王俭等探索了影子价格法、虚拟治理成本法和排污收费法在突发性水污染事件中对水资源损失量化结果的合理性及适用性。 王萍萍等在比较地表水环境损害量化过程中恢复费用法和虚拟治理成本法优缺点的基础上，提出了该方法的适用情景。

总体而言，在鉴定意见的采信中，环境损害司法鉴定可有效解决案件中的相关专业技术问题，为裁判提供依据。 但鉴定意见是否符合证据的要求，仍需法官在庭审中予以认定。 目前，虚拟治理成本法在环境损害司法鉴定实践中主要应用于水体污染费用核算，应用场景相对单一，且涉及的污染物排放量、单位治理成本核算等关键环节在某些情形下存在较大的不确定性，往往容易引起争议。 因此，结合国内典型环境污染相关案例判决书的分析与整理，对虚拟治理成本法的应用现状进行研究，总结得出该方法在实践过程中存在的问题与相应的解决思路，对于不断优化与规范该方法的应用以及完善生态环境损害司法鉴定技术体系具有重要的意义。

1 虚拟治理成本法技术框架

1.1 相关定义及修订情况

依据《突发环境事件应急处置阶段环境损害鉴定评估推荐方法》（环办〔2014〕118 号），虚拟治理成本是指工业、企业或污水处理厂治理等量的排放到环境中的污染物应该花费的成本，即污染物排放量与单位污染物虚拟治理成本的乘积，其计算方法为：

其中：E 为虚拟治理成本，单位为元；C为 i 类污染物的单位治理成本，单位为元/吨；Q为i 类污染物的排放量，单位为吨；R为相应的环境功能区敏感系数。

2017 年9 月15 日，原环境保护部针对虚拟治理成本法在鉴定评估实践中存在适用范围不明确、计算依据不充分和计算数额难统一等问题，在《环境损害鉴定评估推荐方法（第II 版）》（环办〔2014〕90 号）与《突发环境事件应急处置阶段环境损害鉴定评估推荐方法》（环办〔2014〕118 号）等技术文件的基础上，对该方法的适用情形和计算方法作出了进一步修订和补充，并相应公布了《关于生态环境损害鉴定评估虚拟治理成本法运用有关问题的复函》（环办政法函 〔2017〕1488 号）（以下简称：环办政法函〔2017〕1488 号）。 该复函中主要重点修订和补充的内容为：（1）进一步细化明确了虚拟治理成本法的适用范围；（2）对相关定义进行了补充完善；（3）明确了单位治理成本的调查方法；（4）将之前技术文件中的环境功能区敏感系数取值区间调整为确定的系数，并补充了近岸海洋和海岸带（见表1），同时规定了可对系数进行酌情调整的情形。

表1 环境功能敏感系数推荐值

1.2 适用范围

根据 1.1 节中环办政法函〔2017〕1488 号对于虚拟治理成本法适用范围的最新补充，结合相关案例分析研究， 适用于虚拟治理成本法的情形主要有：（1）排放污染物的事实存在，由于生态环境损害观测或应急监测不及时等原因导致损害事实不明确或生态环境已自然恢复；（2）不能通过恢复工程完全恢复的生态环境损害；（3）实施恢复工程的成本远远大于其收益的情形。不适用虚拟治理成本法的情形有：（1）实际发生的应急处置费用或治理、修复、恢复费用明确，通过调查和生态环境损害评估可以获得的；（2）突发环境事件或排污行为造成的生态环境直接经济损失评估。

鉴于突发环境事件往往具有突发性、瞬时性和污染迁移转化快等特点。 当前虚拟治理成本法主要应用于排污事实明确且无法通过实际治理、恢复费用进行生态环境损害评估的案件（包括损害事实不明确或环境已自然恢复的、工程手段不能完全恢复生态环境损害的、恢复成本远远大于恢复效益的，三类情形满足其一即可）。

1.3 评估流程

实际评估过程中虚拟治理成本法主要需解决的问题在于确定污染物排放量、污染物单位治理成本以及受纳区域的环境功能区类别三个方面。 污染物排放量一般可通过现场排放量核定、嫌疑人询问、生产或运输记录获取，而对于突发环境事件，一般通过实际监测测量与物料衡算相互验证的方法进行测算。 单位治理成本是指工业生产企业或专业污染治理企业治理单位废气、废水、固体废物或单位特征污染物所发生的费用，包括能源消耗、设备维修、人员工资、管理费和药剂费等处理设施运行费，以及固定资产折旧费等相关的其他费用，推荐采用实际调查法、收费标准法和成本函数法来获取不同类型污染物的单位治理成本。 虚拟治理成本法评估流程如图1 所示。

图1 实践中虚拟治理成本法评估流程

2 应用现状

截至2020 年12 月30 日，通过“中国裁判文书网”收集国内相关案例，检索条件设置为：关键词“虚拟治理成本法”，案件类型“民事案件”，案由“民事案由”，共检索得到相关裁判文书77 份（其中判决书72 份、裁定书 3 份、调解书 2 份），整理合并不同审级的相同案件，最终得到虚拟治理成本法案件共计65 起。经分析整理，裁判文书中有明确虚拟治理成本法核算过程的共42 起，其中30 起案件核算过程存在争议或有值得探讨的情形（主要是裁判文书显示庭审过程中存在的争议点，或是笔者结合鉴定实践经验认为技术环节可能存在值得商榷的问题）。

2.1 时间分布

在本次检索得到的65 起案件中，环境污染行为发生时间为2008—2019 年，主要呈现先增长后降低的趋势，其中 2013 年、2014 年、2015 年以及 2016 年相对最多，分别为 9、18、11、9 起。 案件判决年份主要时间为 2014—2020 年（2016 年、2017 年、2018 年以及 2019 年相对较多，分别为 9、10、18、19 起）。 而在核算过程存在争议的30 起案件中，环境污染行为主要发生在 2008—2018 年期间，2013 年及 2014 年相对较多，分别为5 起和8 起，案件判决年份主要时间为 2014—2020 年， 其中 2016 年及 2019 年相对最多，均为7 起。 案件时间分布统计情况如图2 所示。

图2 案件总体数量和有争议案件数量的时间分布统计结果

综上可知，自2014 年修订的《环境保护法》首次提出环境公益诉讼并实施以来，涉及虚拟治理成本法的案件数量逐渐增多，案发时间主要集中在2013—2016 年之间（共 47 起，2014 年达到峰值 18 起），案件判决时间主要集中在2016—2019 年间（共56起，2019 年达到峰值 19 起）。 从案发时间来看，2014 年及以前案件数量较少，但涉及虚拟治理成本法核算过程具有争议的案件占比相对较高。随着《环境损害鉴定评估推荐方法（第 II 版）》（环办〔2014〕90 号）与《突发环境事件应急处置阶段环境损害鉴定评估推荐方法》（环办〔2014〕118 号）等文件发布，案件数量总体呈现稳步降低趋势。 2017 年9 月15 日环办政法函〔2017〕1488 号文件公布后，具有争议的案件比例在2018 年降至最低为25%，2018 年（案发时间）后无争议案件，可见该复函极大程度地规范明确了虚拟治理成本法的实践运用。

2.2 地域分布

从地域分布来看，相关案件最多的省份依次为江苏省（19 起）、广东省（10 起）以及山东省（10 起），核算过程存在争议案件较多的省份依次是江苏省（13 起）、山东省（8 起）、广东省（4 起）和湖北省（2起），共计有16 个省（自治区、直辖市）已有虚拟治理成本法核算的案例宣判，占全国省份（直辖市、自治区）的51.6%。 相关案件主要集中在江苏省、广东省及山东省（占全部案件比例的60%），而部分省份相关案例数量偏少，如福建省、湖南省、吉林省、青海省和云南省等均为 1 起。 此外，截至 2020 年 12 月 30 日，全国仍有近一半的省（自治区、直辖市）未有成功判决的相关案例，如上海、黑龙江、甘肃、新疆、西藏、四川、广西、河南、山西和陕西等。 由此可见，当前虚拟治理成本法的鉴定实践中存在地域分布不均衡的现象。案件地域分布统计情况如表2 所示。

表2 案件地域分布情况统计结果

2.3 污染物类别及环境受体

污染物类别及环境受体统计结果如图3 所示。从图3 可知，在污染物类别方面，废水倾倒、偷排案件共计42 起，占比64.6%。 其中，电镀、酸洗废水倾倒案件数量最多（21 起），其次为畜禽养殖废水（5 起）、化工企业生产废水（5 起）、造纸印染废水（4 起）、矿产采选废水（4 起）及其他废水（3 起，电池回收企业废水、污水处理厂废水以及垃圾填埋场渗滤液）。固废填埋、倾倒案件数量共计14 起（占比24.5%），主要涉及的污染物为危险废物（11 起）、生活及建筑废物3 起。 废气排放与交通运输事故化学品泄漏案件数量相对较少，分别为7、2 起。 通过进一步分析梳理案件涉及的环境受体，得出虚拟治理成本法运用实践中的主要环境受体为地表水及土壤环境，相关案件数量分别为 33 起（50.8%）、10 起（15.4%），大气与地下水环境相关案件数量次之，分别为7 起（10.8%）与3 起（4.6%）。此外，同时涉及两种及以上环境受体的案件数量为12 起，占案件总数量的18.4%。由此可见，虚拟治理成本法最常实践运用于废水倾倒、偷排案件，其中以电镀、酸洗废水倾倒、偷排案件数量最多，固废填埋、倾倒以及废气排放案件运用情况次之。 环境受体方面主要运用于地表水及土壤损害核算，大气与地下水环境则相对较少。

图3 污染物类别及环境受体统计结果

2.4 鉴定机构情况

通过对受委托鉴定机构的情况进行统计（详见表3），得出由生态环境部环境损害鉴定评估推荐机构出具报告的案件数量相对最多，达到34 起（占比52.3%），由专家咨询方式及环境损害司法鉴定机构核算损失的案件分别为17 起及7 起，占比分别为26.1%、10.8%，无相关资质单位出具报告的案件数量为7 起（占比10.8%，主要由无资质科研院所及起诉方自行核算）。 通过进一步对核算过程存在争议的30 起案件进行分析，推荐机构出具的报告存在争议的案件有14 起，占出具报告案件数量比例的41.2%，专家咨询争议案件数量次之，占所办案件数量比例的64.7%，司法鉴定中心及无资质单位有争议案件数量分别占所办案件数量比例的28.6%、42.9%。

表3 鉴定机构情况统计结果

由此可见，生态环境部推荐机构仍是当前办理相关案件的主要鉴定机构，采用专家咨询方式以及司法鉴定机构评估的案件数量次之，但仍存在7 起由无相关资质的单位鉴定评估的案例（主要为案情相对简单明确的案件）。 通过分析对比得出，采用专家咨询方式核算损失的有争议案件占比数量最高，达到了64.7%，这可能由不同专家的专业背景、对鉴定评估技术掌握及案件理解程度不同所导致。 其次为无相关资质单位以及生态环境部推荐机构，司法鉴定机构办理的有争议案件比例则相对最少。 随着环办政法函〔2017〕1488 号公布，自 2018 年起再无争议案例。

3 实践中存在的主要问题

经梳理总结，共计65 起案件涉及使用虚拟治理成本法核算生态环境损害（裁判文书中有明确计算过程的共42 起），其中30 起案件计算过程中存在有争议或值得探讨的情形，主要存在的问题包括以下 4 类：（1）适用范围的问题；（2）敏感系数确定问题；（3）单位治理成本核算问题；（4）重复计算的问题。 具体存在争议案件数量统计情况如表4 所示，针对这4 类存在问题进行如下分析与讨论。

表4 计算过程存在争议的案件情况统计结果

3.1 适用范围问题

存在适用范围问题的案例共有9起，占比30.0%。例如，2019 年（以裁判年份计，下同）浙江某酸洗废水排放案件中，鉴定机构在已检测得出地表水、土壤环境污染超过基线20%情况下，未选用实际修复成本核算。 2019 年山东某渗坑排放电镀废水案件判决书显示，鉴定机构仅对废水进行了检测，而未对土壤开展相关调查检测工作，直接使用了虚拟治理成本法核算损失。笔者认为，上述鉴定案例技术环节主要问题在于可通过调查和评估获得实际发生的环境治理、修复、恢复费用，但却并未优先考虑利用实际修复成本核算损失，而是采用了计算较为便捷、快速的虚拟治理成本法，与该方法的适用范围不符。

3.2 敏感系数的确定

基于国内典型案例分析结果，涉及现状功能区的确定问题主要分为两种：一是如2016 年江苏某废酸倾倒案以及2020 年山东某有机废水倾倒案中，敏感系数未依据现状功能区设置，而是按照水质现状确定。 根据《突发环境事件应急处置阶段环境损害鉴定评估推荐方法》（环办〔2014〕118 号）以及环办政法函〔2017〕1488 号文件规定：“敏感系数的选取应当依据环境功能区类型确定，以现状功能区为准，当环境功能区不明确时综合参考相关环境质量标准（包括征求意见稿）中的规定予以确认。”以地表水环境为例，实践过程中主要依据生态环境管理部门环境功能区划文件确定，无法确定的综合考虑其上、下游环境功能区划情况予以认定，仍无法认定的则按照地表水环境质量标准中的相关规定进行确认。 二是个别案件使用了虚拟治理成本法，但未考虑敏感系数，系错误理解环办政法函〔2017〕1488 号中关于不考虑敏感系数的情况。 例如，2018 年湖北某渗坑排放畜禽养殖废水案件中，采用了专家咨询的鉴定方式，专家引用环办政法函〔2017〕1488 号中规定：“污染物直接排放进入河流湖库、污染物排放量难以获取、直接采用受污染的河流湖库水量进行治理成本的计算，即为环境恢复成本法，这种情况不再考虑环境敏感系数。” 专家基于该部分内容，通过对畜禽废水排放量的估算，舍弃敏感系数，最终核算了受损水体生态环境损害，导致计算结果偏低。 应当在无法获取畜禽养殖废水排放量的情况下，以受损水体的水量进行治理成本计算时，才可不考虑环境敏感系数。 2019 年广东某生活垃圾倾倒案件情况则相反，首先该类固废倾倒案应优先利用实际修复成本核算损失，其次如使用虚拟治理成本法将受损水塘水量作为污染物排放量时，不应再考虑环境敏感系数，导致计算结果出现不必要的偏差。

3.3 单位治理成本核算

根据环办政法函〔2017〕1488 号文件中的相关定义：“单位治理成本指工业生产企业或专业污染治理企业治理单位废气、废水、固体废物或单位特征污染物所发生的费用，包括能源消耗、设备维修、人员工资、管理费、药剂费等处理设施运行费及固定资产折旧费等有关的其他费用。 推荐采用实际调查法、收费标准法、成本函数法三种方法。” 国内虚拟治理成本法典型案例中涉及单位治理成本核算问题的案例数量相对最多，共有17 起，占比56.7%。结合案例分析结果，总结得出在鉴定实践过程中单位治理成本的核算方式主要包括3 种：（1）鉴定机构综合调查或测算所得；（2）由当地价格认定机构综合认定；（3）污染物处置公司报价。

从污染治理或修复工程实践来看，结合案件具体情况实际调查核算得出处置成本的方式最为合适，但从案例分析结果来看，不同鉴定机构调查及核算方式不尽相同。 例如，部分案例利用固废重金属含量结合排污费概念作为单位处置成本，部分案例利用废气超标排放部分的二氧化硫、氮氧化物、烟粉尘排放量分别确定单位处置成本，另有案例以废水酸碱中和方式核算处置成本，但却未考虑废水中氟化物等。在环办政法函〔2017〕1488 号文件公布后，上述情况均趋于好转，该文件进一步细化规范了相关概念及调查方法。 价格认定机构认定的方式也趋近于实际调查法，但在实践过程中要注意结合环境污染治理技术，对认定价格进行审核及合理的修正。 污染物处置公司报价接近于收费标准法，但两者不同之处在于处置公司报价可能相对地包含了“处置利润”，如其他方法不可行时，使用处置公司报价应尽可能体现“治理成本”的概念。

3.4 重复计算问题

重复计算问题主要分为两种情况：一是2019年广东某倾倒建筑、生活垃圾案例中，受污染介质主要为地表水与土壤，鉴定机构计算了污染场地清理及修复费用，同时运用虚拟治理成本法核算了生态环境受到损害到恢复原状期间的服务功能损失费用（以下简称“期间损失”）。 另有2019 年云南某选矿企业渣场积液泄漏案件情况显示，鉴定机构通过虚拟治理成本法核算了生态环境损害，而上诉方主张增加生态服务功能损失赔偿。

上述案例都主要涉及已使用虚拟治理成本法计算损失的情况下，是否还需计算其期间损失也往往存在争议或是分析误区。 环办政法函〔2017〕1488号文件规定：“虚拟治理成本是按照现行的治理技术和水平治理排放污染物所需要的支出，是基于源头治理提出的方法，与基于污染物排放到环境中计算受损环境恢复费用的环境恢复成本法有本质的不同。” 即虚拟治理成本法主要体现了源头治理理念，并辅以2～11 倍的敏感系数，故该方法的计算结果已从“源头”考虑了生态环境损害及其服务功能等全部损失，无需重复计算期间损害。此外，2021 年1 月1 日发布实施的《生态环境损害鉴定评估技术指南总纲和关键环节 第1 部分：总纲》（GB/T 39791.1—2020）8.1 节内容也印证了上述观点：“当污染环境或破坏生态行为事实明确，但损害事实不明确或无法以合理的成本确定生态环境损害范围和程度时，采用虚拟治理成本法量化生态环境损害价值，不再计算期间损害。”

二是在2020 年江苏某电镀废水偷排案件中，废水排放量共计39 吨，大部分废水通过渗坑排放，少部分通过管网排入河流，在已核算土壤实际修复费用的基础上，又使用虚拟治理成本法计算了39 吨废水造成的地表水环境损害。 对于此类案件的鉴定评估，应针对不同污染介质应划分污染物排放量，扣减土壤介质排放废水量，避免重复计算进而造成损失量偏大的情形。

虚拟治理成本法作为一种常用的环境价值评估方法，在污染环境事实明确且无法通过实际治理、恢复费用进行环境损害评估的情况下，以及在环境污染案件普遍存在复杂性、多源性、不确定性等情况下，对于环境污染责任追究工作发挥着重要作用。 从笔者的实践经历来看，曾共计8 次作为鉴定人出庭质证，其中7 次质证的案件涉及虚拟治理成本法，可见该方法实践应用的普遍性。 此外，相较于实际修复成本的核算方法，虚拟治理成本法计算过程以及敏感系数选取等环节往往容易引发争议。分析梳理该方法的实践应用情况，认真总结经验与问题所在，将对今后的相关鉴定工作起到重要的参考与促进作用。

2021 年1 月1 日，国家生态环境部已发布实施6 项生态环境损害鉴定相关标准， 其中涉及虚拟治理成本法的标准有《生态环境损害鉴定评估技术指南 基础方法第1 部分：大气污染虚拟治理成本法》（GB/T 39793.1—2020）、《生态环境损害鉴定评估技术指南基础方法第2 部分：水污染虚拟治理成本法》（GB/T 39793.2—2020）两项，进一步细化规范了虚拟治理成本法的相关定义、适用情景与计算方法，加入了调整系数（污染物危害系数、受体敏感系数、超标系数、环境功能系数）的概念，未来该方法的应用将更加科学化、规范化与精细化，新标准实施后虚拟治理成本法的具体应用实践情况仍待下一步的分析研究得出。