WTO视域下欧盟碳边境调节机制的适法性分析及中国因应

魏庆坡

[提要]欧盟碳边境调节机制单边要求进口商购买碳排放证书的首要问题是能否符合WTO法律要求。基于碳边境调节机制提议和WTO法律条款及案例分析，欧盟碳边境调节机制有可能落地实施，不过其在实施模式、实施路径方面皆面临挑战。碳边境调节机制对中国出口商品和碳价都有影响，中国应主动与欧盟沟通协调争取豁免待遇，并从法律上进行抗辩：欧盟碳交易体系配额价格与欧盟碳边境调节机制有偿购买证书“内外有别”有违WTO国民待遇原则，且“必需”性要求中的碳税可作为替代措施与欧盟将自身标准强加给贸易伙伴已经违反了GATT第20条“一般例外”实质性和程序性要求。中国还应积极推动低碳转型和碳市场发展，尽早实现与欧盟碳交易市场的合作互认，不断提高自身相对成本优势和市场竞争力。

一、问题的提出

长期以来，以公平为核心的气候变化机制与以效率为核心的国际贸易体系各自并行不悖，亦无交叉重叠之迹象。即使在《联合国气候变化框架公约》(《公约》)谈判中，气候与贸易之间的联系也未被明确，《京东议定书》的减排机制之中亦未包括贸易措施。直到2007年联合国气候大会第十三次会议，缔约方才将“贸易和金融”作为四大支柱之一写入了“巴厘路线图”(Bali Roadmap)[1]。为扩大国际社会减排参与度，2015年《巴黎协定》放弃了《京都议定书》“自上而下”的单轨制，转而寻求“自下而上”“自主贡献”+“自上而下”“定期盘点”的双轨制合作模式[2]，赋予了缔约方更加灵活自主的履约方式，这为欧美等发达国家限制进口商品排放提供了重要依据。2022年6月，欧盟通过了建立“碳边境调节机制”(Carbon Border Adjustment Mechanism，CBAM)的提案[3]，在立法上迈出了重要一步。

作为首个碳边境措施，CBAM要求生产过程中碳排放量不符合欧盟标准的外国产品购买排放许可，避免碳泄漏破坏欧盟气候政策的整体性和有效性[4]。为了避免引发贸易伙伴强势反对和欧盟在批准程序上的繁杂，欧盟将其碳边境措施称为CBAM旨在回避“关税”或税收的影子，更多聚焦的是相比欧盟碳交易体系(EU ETS)下商品嵌入碳成本的一种调节机制。当前，CBAM采取的形式是对出口到欧盟的产品，参照当前EU ETS运作及配额定价，设立一专属于进口的名义ETS机制(Notional ETS)[5]，适格欧盟进口商需要购买证书，其价格会锚定EU ETS配额价格。因此，法律性质而言，CBAM绝非一种关税，而是欧盟针对出口到其境内商品采取的一种边境后措施。

中国和欧盟同属于WTO缔约方，作为欧盟的重要贸易伙伴，中国发电行业仍以高耗能的火电为主，相比欧盟清洁化发电结构，我国的碳足迹明显高于欧盟水平。虽然中国提出了力争2030年前实现碳达峰，2060年前实现碳中和(“双碳”目标)[6]，并启动了国家层面的碳交易市场，但与EU ETS相比无论是覆盖领域还是碳价激励上都存在差距。同时，CBAM的实施势必会增加中国对欧出口商品的额外成本，给中欧贸易带来巨大冲击，中国对此又将如何从法律上予以应对呢？

二、CBAM在WTO框架下的适法性分析

非歧视性原则作为WTO多边贸易体系的基石，由最惠国待遇和国民待遇组成，要求从法律上和事实上对“同类产品”给予无歧视之待遇，确保各成员公平、公正和平等地对待其他成员的贸易主体和客体。CBAM根据含碳量对原产于不同国家地区的同类进口产品实施差别待遇，明显违背GATT的非歧视性原则。

(一)最惠国待遇原则下CBAM的法律分析

GATT第1条规定了最惠国待遇的原则，要求“任何缔约方对来自或运往其他国家的产品所给予的利益、优待、特权或豁免，应当立即、无条件地给予来自或运往其他缔约方的同类产品”[7]。与GATT传统上从关税税则号列、物理特征、产品最终用途以及消费者喜好与习惯等方面认定同类产品的标准不同，欧盟CBAM对不同受管制进口对象，将依其生产制造过程属于高碳排放、能源密集耗能产业而有适用上之区分，这种要求产品的生产过程和生产方法符合特定的环境保护要求就是生产过程和生产方法标准(Process & Production Methods，简称PPMs)。

PPMs分为与有产品性能有关的PPM(PR-PPMs)和与有产品性能无关的PPM(NPR-PPMs)两种[8]：前者是指采用不同生产过程和生产方法最后获得了不同的产品，WTO下的《技术性贸易壁垒协议》(Agreement on Technical Barriers to Trade，简称TBT协议)规制的正是此类标准；后者则指采用不同生产过程和生产方法最后获得了相同的产品，TBT对此并无具体规定。NPR-PPMs强调碳足迹的标准可否作为判断同类产品的要件，WTO争端解决机制的立场前后不一，换言之，这种无关产品本身属性，聚焦能耗生产与制造过程相关因素是否可因此被认定为非“同类产品”仍有争议。在印度尼西亚汽车措施案(Indonesia—Autos)中[9]，专家组认定最惠国待遇“不能以与进口产品本身无关的任何标准为条件”。这表明基于与产品无关的流程和生产方法来区分国家是不可接受的。然而随后在加拿大汽车案(Canada—Autos)中，专家组却为基于工艺和生产方法的真正原产地中性措施打开了大门，包括基于产品嵌入碳的碳边境调整措施[10]。当然，根据1979年授权法案，各国要考虑到最不发达国家的特殊经济状况及其发展、金融和贸易要求，这为最惠国待遇原则提供了一个例外。换言之，这种例外意味将最不发达国家从CBAM中豁免并不会引发对其他国家的贸易设置壁垒或造成不必要的困难。在欧盟关税优惠案(EC—Tariff Preferences)中，上诉机构认为所提供的优惠待遇与减轻相关“发展、金融或贸易需求的可能性”之间应存在充分的联系[11]，在CBAM背景下，接受优惠待遇的国家可以从优惠待遇明显受益，这要求将CBAM证书收入用于支持发展中国家，尤其是最不发达国家。

因此，对于“同类产品”，假设由于出口国家的气候政策差异而有所差别则很可能违反最惠国待遇原则。同时，如果CBAM统一适用于所有进口，无论原产国具体减排情形，则可能会出现有出口国家因其国内已采取碳约束机制而挑战CBAM，因为其出口最终会受到两次碳限制，进而违反最惠国待遇原则。

(二)国民待遇原则下CBAM的法律分析

GATT第3条国民待遇原则要求进口产品与国内产品获得同等对待，确保“内外一致”。依据欧洲议会决议，CBAM的碳定价应反映EU ETS下配额价格动态变动[12]，进口商应从单独的配额池中向EU ETS购买配额，其配额价格应对应EU ETS一定时期内配额价格的均值。

1.EU ETS属于针对欧盟产品的国内税或其他国内费用

EU ETS要求减排主体购买配额履约的措施既非所得税也非财产税，因此欧盟的减排措施可以划入间接税收行列。在边境调节的间接税不仅包括消费税或增值税，也囊括了产品生产或销售环节所征的税收。依据GATT关于减让的规定，欧盟征收的加工税或产品税，以及将燃料以及与燃料相关碳排放纳入ETS产生的税费都属于可在边境调节的间接税。不过就GATT第3条而言，EU ETS要求减排主体持有排放配额的要求是一种“税收或其他费用”，或者说是一种“条例”或“规定”仍存有争议。就美欧签署的《欧盟-美国开放天空协议》(EU-US Open Skies Agreement)而言，欧洲法院(ECJ)认为购买排放配额的义务是一种特殊的监管，而非一种税收或收费[13]。值得注意的是，欧盟将内部法规调整适用到进口产品只能对进口产品适用与国内产品相同或同等的法规，但是内部法规并不能直接对进口产品进行边境调整，GATT第2条只允许征收与“国内税相当的费用”，不允许边境收费相当于国内法规。这意味着欧盟不能将ETS法律规定适用到进口产品上，而只能根据EU ETS的配额价格设计CBAM的费用。

2.CBAM所涉进口产品和国内产品属于“同类产品”

依据GATT第3条第2款第1句国民待遇原则相符性标准，只有进口产品和国内产品属于“同类产品”，国民待遇义务才会适用。EU ETS目前涵盖的行业有发电、热能、能源密集型工业部门。“同类性”判断标准是关于产品之间竞争关系性质和程度的判断。基于EU ETS带来的产业竞争和碳泄漏，以及与EU ETS互动性的考虑，CBAM所针对的进口产品主要是ETS所覆盖的产品与行业。“同类性”是一个相对概念[14]，不考虑品牌差异的情况下，对完全相同的产品应适用完全相同的税率；但也应考虑具体环境和情势加以判断。一般而言，国际贸易主要依靠税目或子目下的分类来认定产品是否属于“同类”，当然前提是关税税目确实足够详细。同时，CBAM要考虑所涉产品在欧盟市场中的最终用途，进口产品的属性、性质和品质。除此之外，还要考虑欧盟对涉案产品的法律规章或制度框架，以及欧盟消费者对产品的偏好和习惯。

3.CBAM与EU ETS措施“烈度”之对比

对进口产品的征税超过对国内产品的征税是GATT第3条第2款第1句的国民待遇义务标准适用最后一个要件。如果说前两个标准满足的难度不大，那么CBAM能否满足第三个标准则有很大不确定性。EU ETS要求欧盟生产的产品购买排放配额，CBAM若对进口“同类产品”上施加决不能超过EU ETS的“烈度”。在国际贸易中，“同类产品”以欧盟的标准和以出口方的标准作为基础得出的CBAM结果肯定存在差异，若以欧盟标准为基础，不同国家地区出口到欧盟的产品“碳足迹”姑且不论，欧盟与出口国家地区的产品就会存在不同的碳定价，进而导致欧盟违反依据GATT第3条第2款第1句的国民待遇义务。

除了欧盟与出口国家地区的“碳定价”差异，还存在出口国家地区之间的“碳定价”差异，这自然会引发对国民待遇原则之违反。GATT第3条第1款明确规定“国内税和其他国内费用”“不应用来对国内生产提供保护”。依据专家组在“阿根廷—皮革案”(Argentina—Hides and Leather)案中分析，若对一成员国进口产品征税超过对另一成员国同类国内产品的征税，此时将被视为“为国内生产提供保护”，即违反了国民待遇原则。CBAM若对不同出口国家地区施加不同机制，那么不仅违背了国民待遇原则，还与最惠国原则相悖。

(三)“一般例外”条款下CBAM的法律分析

假设CBAM被认为违反了GATT下的国民待遇原则，欧盟极有可能会援引第20条一般例外条款进行辩护。抗辩成功与否取决于CBAM是否符合第20条双层标准：(a)款到(g)款中某一款的规定以及导言部分诸项要求。

1.CBAM满足(b)款或(g)款的法律分析

根据(b)款规定及WTO过往裁决，WTO争端解决机构对欧盟CBAM的政策目标很容易接受，其更关注为实现该目标而采用的手段是否“必需”。“必需”性是一项全面的法律检验，需要权衡和平衡各种因素，比如出口商受到威胁的利益和国际多边贸易体系价值的重要性，CBAM对于实现欧盟减排目标的贡献程度，以及其对贸易的限制性。若认定CBAM确属必需，那么还需找出欧盟是否有可能诉诸同样公共政策结果但贸易限制较少的替代措施，并通过在出口商受到威胁的利益和国际多边贸易体系价值的重要性等方面对比CBAM与替代措施以确认“必需”性结论。当然，如果仅在理论上具有可行性，但对欧盟施加了一项不恰当的负担，则该类替代措施也不会被认定为“合理地存在”。

CBAM是否符合(g)款需要考虑三个要件：要求涉案措施是用来“保护可用竭的自然资源”，与保护可用竭的自然资源“有关”，与国内限制生产与消费的措施“相配合”。满足前两个要件并不难，因为在美国汽油标准案(US-GasoIine)案中，专家组认为清洁空气是“可耗竭自然资源”，同时欧盟要证明CBAM与解决气候变化目标之间存有“紧密且真实”的关系并不难，因为这正是CBAM出台的目标。而且这是一个适当性测试，专家组和上诉机构可能会质疑CBAM是否适合解决气候变化问题。最具挑战性的是第三个要件，即欧盟对自身产品和进口产品施加“不偏不倚”的限制。欧盟一直强调要统筹CBAM设计模式与EU ETS的修订，确保两者之间的互补性和一致性，从而实现国内规范和进口产品相应限制的共同建立，似乎也可以满足“一同实施”的要求。

2. CBAM满足导言部分要求的法律分析

即使满足了GATT第20条(b)或(g)款，CBAM还必须确保“在条件相同的国家之间”不构成“任意或不合理的歧视”的方式实施(第20条的导言部分)。在第20条导言要求下，CBAM可能面临一些以“歧视”和“变相限制贸易”抗辩的法律问题。

首先，基于各个出口商所在国差异进行区别对待可能引发歧视问题。CBAM若施加一套单一、刻板和僵化的措施强制要求出口商采取实质上相同的方案以达到应对气候变化的政策目标，可能会造成“任意的歧视”。当然，若欧盟认为不同国家在减排方面的情形并不相同，那么其依然要承担举证责任[15]。但是，欧盟可能依靠生态环境保护进行抗辩，无论在原产国还是欧盟，缴纳费用都是体现了碳的社会成本内部化。另外欧洲议会决议中提出“要强调应给予最不发达国家和小岛屿发展中国家特殊待遇，以考虑其特殊性和CBAM对其发展的潜在负面影响”，这也可能存在歧视，但从环境角度来看可能是合理的，因为最不发达国家的排放量历来远远低于发达国家，符合“共同但有区别的责任原则”。

其次，“变相限制贸易”问题。在实践中，为了使一般例外条款适用于CBAM，需要证明来自条件相似的国家的所有进口，包括减排政策，都得到平等对待。这就需要证明在确定碳边界调节措施的适用性时，如何评估和适当考虑其他国家现有的环境标准或减排政策。在CBAM下，出口商销往欧盟的那部分产品将需要向欧盟支付碳价格，这必然阻碍了国际贸易。对于那些来自《巴黎协定》非缔约方或与欧盟没有相同碳价格政策的国家地区的出口产品征收CBAM，如何定价也取决于原产国的总体政策。此时征收CBAM在一定意义上具有“惩罚性”和强制性，实际上等于限制了此类产品的国际贸易。

此外，第20条导言部分也要求欧盟必须展示CBAM与应对气候变化之间的合理联系，并能够确保其措施得到公平实施。这就需要证明来自条件类似的国家的所有进口，包括减排政策，都得到平等对待，这必然涉及如何评估和适当考虑其他国家的环境标准或条件，难度之大不言而喻。

三、欧盟CBAM实施及对中国的影响分析

CBAM与之前欧盟之前推出的航空碳税动作如出一辙，都是单边主义举措，只是当前《巴黎协定》的“自主贡献”模式以及国际社会对环境问题的日益关注使得CBAM面临的环境优于过往。欧盟冀望这一政策工具能“鼓励”出口国减少产品生产过程中的温室气体排放，进而提升全球减排的整体性和有效性。

(一)CBAM实施模式分析

“气候俱乐部”是指一群志同道合的参与者在应对气候变化上进行合作，成员会获得独特的福利[16]，比如特惠贸易协定或产业研究发展等方面的合作，非成员则无法获得此类待遇并受到一些惩罚。其原理就是借助惩罚机制将全球公共产品转化为俱乐部产品，构建排他性以解决气候变化中的“搭便车”问题[17]。CBAM目前虽无针对特定国家的豁免规则，除非如乌克兰、巴尔干半岛等个别国家由于与欧盟电力市场存在关联享受豁免。对于责任减免，CBAM规定了两种情形：第一种情形主要是指该产品已经在出口国缴纳碳税或参加碳交易市场，但节能减排标准并不能享受责任减免；第二种情形则是EU ETS下同类产品享受了免费配额，进口厂商此时也可享受减免[18]。由此，CBAM并非传统意义上的“气候俱乐部”，而是客观上构建了一个准“气候俱乐部”，该俱乐部成员包括欧盟成员国、欧洲经济区以及拥有碳交易体系的瑞士，俱乐部之外的国家地区将会面临以CBAM为形式的“惩戒”。因为贸易伙伴加入俱乐部享受内部排他性福利的条件是依照EU ETS调整碳价，CBAM作为单边性举措扮演了欧盟气候政策域外实施的角色。

值得注意的是，欧盟宣布CBAM不到一周，美国国会民主党人宣布他们将提出类似的限制，加拿大也在考虑建立自己的CBAM[19]，欧美国家在气候与贸易协调问题上似乎正在形成一种默契与共识。首先，单边性引发碎片化。这些单边性贸易举措无一不是以自身社会发展实际而制定的措施，试图通过贸易手段实施域外管理。倘若每个国家都对进口产品征收碳价，将导致外国承受本国减碳成本进而阻碍国际贸易。其次，域外性侵蚀国家主权原则。调整出口国产品生产过程中碳排放量超越了国家边界，破坏了传统国际法的基石——国家主权原则，任何单方试图实施域外管辖的举措必然招致其他国家的报复与阻断措施[20]。最后，气候政策外溢性与贸易保护主义的共生性使两者愈加密切，如果欧盟和美国等在该问题上形成互认机制，必将对国际贸易规则体系发展形成重大冲击。

(二)CBAM实施路径分析

CBAM属于典型的单边贸易措施，并且具体实施上极具复杂性，其他国家地区即使满足加入俱乐部的条件，也没有资格在CBAM的设计规则上发表意见，仅能被动承受CBAM的政策效果，这对CBAM的实施提出了一系列挑战。

首先，欧盟要求其他国家地区采取与其相同减排设计引发争议。诚如前述，能够获得CBAM豁免的条件之一是出口国家地区实施了与欧盟相同设计的减排机制。在美国龟虾案中，美国措施被诟病之一就是要求其他国家采取与美国一样的措施与政策[21]。若想使某个措施符合WTO要求，必须与美国所采取的措施在效果上是具有可比性，即使不存在其他可供选择的措施。欧盟一再宣称CBAM将与WTO兼容，这意味着欧盟在评估其他国家地区减排机制时要考虑其与CBAM在减排效果上是否具有可比性，是否存在其他替代措施，如何评估出口国家地区减排政策与EU ETS在目标和效果上具有一致性都是重大挑战性问题。

其次，EU ETS配额价格公平性与进口产品碳足迹测量的挑战。EU ETS配额价格是确定CBAM证书价格的重要依据，但作为产权制度产物和环境政策工具的EU ETS的优势是能够控制总量，却无法控制配额价格。自2005年启动以来，EU ETS经历诸多改革以实现帮助欧盟减排目的，包括初期为提价实施的延迟拍卖机制(Backloading)削减了9亿吨配额，并在2018年为提升市场信心实施的市场稳定储备机制 (Market Stability Reserve)等[22]，可见配额价格并非完全由市场决定，而是受到诸多政治因素的扭曲，让进口国产品承受此类配额价格显然与公平相悖。同时，测算欧盟域外产品生产的碳足迹充满挑战，因为出口国的排放数据是否可用或可靠尚不得知。一种方案是CBAM提出使用欧盟产品的碳足迹作为基准，另一种方案是让进口商选择在其产品的碳足迹低于基准时进行认证，第一种不足是出口商显然没有动力通过投资减少污染来降低自己产品的碳足迹，第二种需要解决一个生产商生产多个产品之间的排放量测量问题。

再次，CBAM“气候俱乐部”的协同问题。欧盟创设CBAM不仅是为了解决碳泄露问题，而且也是激励其他国家地区实施可兼容的碳价机制，CBAM作为EU ETS与各个国家地区碳减排机制的合作媒介，如何在CBAM“气候俱乐部”中回应非欧盟国家的诉求同时不损害欧盟的气候雄心则是一个难以回避的问题。欧盟基于市场和监管权限借助CBAM可能有助于提升气候减排行动，但也会让贸易伙伴认为这种单边性举措是为了构筑贸易壁垒或贸易保护，这将大大削弱CBAM及相关气候政策的合法性。如果选择多边路线，将贸易伙伴视为CBAM“气候俱乐部”成员，CBAM可能被视为一个公认的气候政策工具，此时需要构建一套与WTO相兼容的规则来解决“内嵌排放”(embedded emissions)问题，欧盟以让渡一些对CBAM的管控换取提升CBAM“气候俱乐部”的合法性。

最后，CBAM有违反共同但有区别的责任原则(CBDR)之嫌。CBDR作为《公约》气候治理体系的基石是从公平原则发展而来，其要求发达国家不仅要在应对气候变化及其影响方面发挥带头作用，还要在资金、技术和知识上帮助发展中国家应对气候变化，《巴黎协定》重申了共同但有区别的责任原则和各自能力原则(CBDR-RC原则)[23]。有学者通过建模表明发达国家使用CBAM的将使气候变化的负担转移到发展中国家，其出口将受到不成比例的影响[24]，而发展中国家相对发达国家对气候变化的“贡献”微乎其微。这意味着CBAM违反CBDR-RC原则，CBAM构成发达国家的气候行动，但发展中国家被迫为此买单。

(三)CBAM实施对中国的独特影响分析

欧盟CBAM对向欧盟出口大量碳密集型产品的国家地区影响最大。中国作为欧盟的重要贸易伙伴，以及中欧之间在排放强度和碳价上的差异，CBAM必然会对中国出口贸易和碳价产生一定的影响。

出口贸易方面的影响，CBAM对中欧贸易的影响很大程度上取决于最终立法涵盖的行业数量及相关配套贸易法案。根据欧盟委员会最初版本，CBAM仅涵盖钢铁、铝、水泥和化肥行业，这些产品所涉及的中国年出口额约为70亿美元，占中国出口欧盟贸易总额将近1.3%。根据欧洲议会通过的提案版本，除上述四部门外，还将纳入有机化学品、塑料、氢气和氨，所有相关产品的出口价值大幅增加至410亿美元，占中国对欧盟出口总额的7.4%[25]。同时，EU ETS还涵盖造纸、化工、炼油等其他行业，未来这些行业也有可能被纳入到CBAM之中。除了产业外，CBAM也会对我国整体出口形势产生影响，中国对欧盟直接出口钢铁份额很小，但钢铁成本上涨必将会对相关产业链产生影响。而且从长远看，欧盟在低碳领域持续创新规则提升产业竞争力，必然会削弱其他国家在技术和成本方面的优势，一旦对中国优势产业制定和征收新的碳价，结合反补贴、供应链等其他贸易法案，就有可能形成限制中国产业的一揽子政策。当然，如果中国采取低碳减排措施降低同类产品的碳排放量，也可以提高中国的出口竞争力。

碳价方面的影响，这主要源于中欧碳价差异以及中国出口产品碳强度高和出口依存度高。中国于2021年7月启动了全国碳交易市场，目前交易仅涵盖电力部门，配额价格也是低位运行[26]。截至2022年6月，中国碳价仅为EU ETS配额价格的8.5%[27]，与EU ETS价格差距极为明显。如前所述，CBAM主要是参考EU ETS配额均价进行定价，这样即使中国企业在国内支付了碳价，欧盟仍会基于价差要求其进口商购买CBAM证书，从而使得欧盟可以主导全球碳价格并影响其他国家的碳价格。

简言之，CBAM短期看对中国出口欧盟的影响非常有限，不过该机制全面推进可能是渐进性，因此长期看CBAM将覆盖更多产业，必将改变国际贸易的流动和结构，导致全球贸易格局发生重大变化，进而对中国商品出口和碳价格产生影响。值得一提的是，在“双碳”目标下随着中国碳市场不断发展和完善，未来CBAM对中国的影响将会逐渐减弱。因此，中国应从务实和战略性角度影响CBAM的最终形式并缓解对中国出口商的影响，努力提高中国商品的相对成本优势和市场竞争力。

四、对欧盟CBAM的中国因应

中国目前要利用好CBAM过渡期，积极与欧盟沟通合作，为国内布局和国际应对寻求支持，尽力为中国出口企业争取CBAM豁免。除此之外，还应为WTO下索赔维权做好法律上准备。为了寻求与WTO兼容，欧盟会对CBAM进行修改和调整，目前自然无法预料具体如何应用到单个交易产品，更无法预见CBAM哪些方面会在WTO争端解决中引起对欧盟的索赔。因此，包括上面的任何法律分析和下面即将提出的对策都必然带有初步性和临时性。不过，欧盟基于各国产品的实际碳排放强度确定CBAM价格，这种差别对待贸易伙伴的方式必然违反WTO下最惠国原则。

(一)坚持WTO框架下沟通合作争取豁免

碳定价和碳减排背景下，全球贸易流动和结构重塑已是大势所趋，欧盟在低碳减排领域一直处于世界领先水平，CBAM无疑会成为国际碳定价政策的风向标。鉴于欧盟的市场规模和战略考虑，作为欧盟的最大贸易伙伴的中国应迅速行动，有效应对和降低CBAM带来的负面影响。

1. 积极提升国内应对能力和机制建设

当前，由习近平总书记提出的“绿水青山就是金山银山”发展理念已经成为全社会共识[28]，无论是“十四五规划”、生态文明建设，还是“双碳”目标都体现了中国走绿色低碳发展道路的坚定决心和责任担当。

首先，在“双碳”目标下积极推进国家层面的碳交易市场建设，为应对CBAM提供“工具箱”和政策支持。欧盟提出CBAM主要理由之一就是预防碳泄漏，国内一些碳密集行业也面临减排和转型压力，由此看来，欧盟CBAM对中国不仅是挑战，也是一个重要机遇。目前我国碳市场仅覆盖电力行业，应逐步将CBAM覆盖的行业纳入碳市场，建立并完善碳排放数据监测、报送与核查机制，不仅为配额分配提供依据，而且也能够为企业应对CBAM提供数据支撑。在配额发放上，应逐步提升拍卖份额，并对碳价进行定期评估、反馈和调整，为企业应对CBAM提供碳定价支持，确保企业在减排的同时实现公平竞争。

其次，在“双碳”目标下尝试将不参与碳交易市场的企业纳入碳税机制。理论上而言，碳交易市场和碳税都可以实现减排，前者注重总量控制，借助配额交易实现减排成本收益最大化；后者则是凭借价格手段实现温室气体减排。碳交易市场和碳税在调控成本、灵活性上的差异为两者组合兼容和互补运行提供了可能。我国碳交易市场目前仅覆盖发电市场年度排放达到2.6万吨二氧化碳当量的企业或其他经济组织，那些非电力行业或规模较小的企业未被纳入碳市场。因此，排放量大、排放源集中的企业可以参与碳交易市场，而那些规模较小、排放源分散的行业则可参与碳税机制。探索对不参与碳市场的企业征收碳税，不仅可以提升企业减排积极性，还可以搜集控排数据，为应对欧盟CBAM提供数据支持。

最后，在“双碳”目标下引导企业将碳排放纳入企业战略规划之中。面对CBAM带来的挑战，国内行业尤其水泥、化肥、钢铁、铝行业和电力行业和相关企业应在CBAM下进行碳排放审视，从环保合规、能源替代、布局调整、工艺提升等进行提早布局，降低产品的碳足迹。同时，对于出口欧盟产品的企业要避免国内与国外双重缴纳碳价，减轻企业碳减排负担。

2. 主动与欧盟沟通争取合作互认

基于欧盟CBAM机制初衷，中国可以借助《公约》的“共同但有区别的责任”原则和公平原则，以及《巴黎协定》“自主减排贡献”模式，指出引入CBAM是实现欧盟“自主贡献”的假设是其他国家采取的气候行动在某种意义上是不充分的，这与《巴黎协定》自下而上的性质不符，即使欧盟认为其他国家地区的自主贡献不充分也应该在《巴黎协定》框架下解决。CBAM这种单边化做法罔顾国家之间的差异，可能因为其不公平性致使全球减排行动变得更为迟缓，无论在伦理上，还是法理上都无权通过贸易措施强制要求其他国家减排。同时，从减排效果上尝试要求欧盟接受强制节能政策等非显性碳定价，为中国企业出口欧盟提供CBAM责任减免。最后，要从产品全流程上理解碳排放问题，中国向欧盟出口的大量产品生产过程在中国，消费过程在欧盟，如果仅让中国承担生产过程全部减排责任，免除欧盟消费端的责任则是不公平的，欧盟作为最终消费端应承担更多减排责任。因此，中国可以通过国家自主减排模式、减排政策多元化和隐含碳排放问题为中国出口企业争取相应的碳边境调节义务减免。

(二)CBAM有违WTO框架下“国民待遇原则”之嫌

判断CBAM是否违反GATT第3条的国民待遇需要考虑三层标准，同时CBAM不应以保护欧盟国内生产为目的而加以适用。如上所述，根据EU ETS配额价格设计CBAM费用符合第一层标准，第二层标准“同类产品”难度似乎不大，重要的抗辩点出现在第三层标准，即CBAM超过了EU ETS对欧盟产品的“征税”。

1. CBAM价格包含隐性贸易保护主义

依据EU ETS对国内产品征收配额费用，借助CBAM实现对进口产品征收费用，只有CBAM与EU ETS配额属于“相当的费用”，既能防治碳泄漏，又不高于欧盟生产商支付的费用才能符合国民待遇原则的要求。换言之，CBAM价格不应包含隐性贸易保护主义的成分。值得注意的是，欧盟的碳定价措施是ETS，配额价格并非一成不变，这可能意味着CBAM的价格会导致进口商支付比国内生产商更多或更少的费用。

EU ETS建立之初，为了防止碳泄漏，欧盟采用了“祖父条款”对钢铁、水泥、化学品和化肥等商品的生产商发放了免费排放配额[29]。如若这些行业的配额一直免费，那么CBAM机制的价值将无从谈起，因此伴随着CBAM机制的实施，EU ETS也将逐步降低免费配额的发放并最终逐步淘汰，但也会在CBAM生效后存续数年。此时，一方面要求进口“同类产品”的商家购买CBAM证书，另一方面保留ETS产品的免费排放配额，这实际上从成本上变相为欧盟产品提供双重保护，违反了WTO的国民待遇义务。ETS免费排放配额属于WTO下的禁止性的补贴，扭曲了国际贸易，除非欧盟将其目前给予国内产品生产商的免费排放配额全部抵消在进口同类产品所需的CBAM证书上。

2. CBAM应考虑单个交易的碳强度

GATT第3条国民待遇义务的对象不是国家或个体贸易商，而是适用于每一笔单独进行的国际贸易。基于行政效率的考虑，通过对各国产品的碳强度进行估算，CBAM将对该国的所有进口产品采用碳排放平均值，忽视化石能源和可再生能源在碳排放的差距，从而导致可再生能源工厂的产品被征收的CBAM费用将超过WTO规定的费用。依据国民待遇原则，欧盟也不应在一些情况下对进口产品给予较为优惠的CBAM证书以平衡其在另一些情况下对进口产品给予较为不利的CBAM。若个别出口商可以证明他们的碳排放低于欧盟平均水平，应允许他们在均值基础上支付更低碳价，因此，CBAM应允许根据外国生产商的实际和个别碳排放强度对其征收费用，否则将有违WTO的国民待遇原则。

此外，关注生产投入而不是最终产品也会违反国民待遇原则。如EU ETS对生产钢铁所使用的能源征税，CBAM参照国外使用的能源(比如中国钢铁生产中使用的煤炭)同等计算，此时欧盟就是对进口产品中的能源征收与欧盟生产“同类产品”使用“类似”税。将作为投入的能源作为比较对象，而不是最终产品，将违反WTO国民待遇原则，不过这也取决于欧盟和出口国家地区生产的“清洁”或“肮脏程度”。

(三)CBAM有违WTO框架下“一般例外”之嫌

虽然欧盟一再宣称CBAM 将是一项气候措施，其动机完全是出于与健康和环境有关的气候问题，但这些声明并无法律意义。这需要考察CBAM本身的设计、架构及其应用方式是否满足了第20条“一般例外”规定的双层标准[30]。

1.第20条第(b)款的抗辩

满足第(b)款第二要件“必需”性要求是成功抗辩的关键。其中最为重要的两个点是CBAM对贸易的限制，以及符合WTO规范或贸易限制性较小的替代措施是否可以替代欧盟所采取的CBAM。CBAM虽然比完全禁止进口限制性要低，但其对贸易的限制还是不言而喻的，中国可以提出与WTO相符或贸易限制较少的替代措施——碳税。作为一种合理可用的替代措施，碳税符合WTO规则要求，贸易限制较少，并能够实现欧盟气候保护水平的目标。对此，欧盟需要向WTO争端积极机构表明为什么不采用起诉方提出的碳税。

2. 第20条第(g)款的抗辩

结合前述分析，欧盟很可能能够证明清洁空气是一种可耗尽的自然资源，并能够证明CBAM中使用的手段与其寻求的目的(保护清洁空气)之间存在“密切和真实的关系”，但是还需要证明对进口产品的限制在措施的设计上是公平的，并且将与可比的国内措施“一同实施”。不能简单认为CBAM与EU ETS存在联系就可以自动认定进口产品与欧盟产品是受到平等对待。考虑到CBAM和EU ETS对各个出口商和欧盟生产商都有影响，欧盟需要证明CBAM不会导致出口商遭遇不公平对待。

3. 第20条导言的抗辩

第20条导言要求CBAM必须以公平方式实施，如此才会享有第20条的一般例外的豁免。欧盟对CBAM征收费用必须基于对单个产品生产产生的碳排放的评估，而不是基于对整体减排的充分性判断。同时，欧盟直接适用CBAM无异于将自己气候标准强加给中国，使用经济制裁以要求中国采取实质上与欧盟相同的方案以实现应对气候变化的目标，而不考虑中国境内可能存在的不同条件是无法接受的。因此不仅应向中国解释其选择的标准，还要为中国提供机会建议修改CBAM或对其应用提出建议，否则都将导致CBAM丧失公平性，进而出现“任意或不合理的歧视”[31]。此外，CBAM本身设计、框架和所展现的结构不能“变相限制国际贸易”，尤其EU ETS配额与CBAM证书费用的关系很难经受住WTO的法律审查。

结语

为解决产业竞争和防止碳泄漏以及应对气候变化问题，欧盟正在尝试推出与气候相关的贸易限制的措施。CBAM本质上作为一个单边主义措施，与WTO多边贸易体系的法律冲突与兼容性研究自然非常重要。欧盟一直宣称将CBAM与EU ETS挂钩，赋予CBAM在WTO视域下法律上的合法性，若后期对两者进行修改和调整这种兼容性是有可能实现的。以目前欧盟提议来看CBAM是有可能符合WTO的法律要求，但依据各出口国的总体减排目标要求进口商购买碳排放证书有违WTO的“同类产品”的国民待遇原则，同时也面临满足GATT第20条双层标准的挑战。当前“双碳”目标下，中国应坚决捍卫WTO多边贸易体系的非歧视性原则，利用好CBAM过渡期，积极创新机制探索与EU ETS合作互认，同时利用多边经济机制合作框架争取欧盟推迟实施CBAM的过渡期，为我国低碳发展和产业转型提供更多调适机会。