乡村振兴背景下工作环境权的法律实现——以农民工职业病为引例

李田坤

(北京师范大学 法学院，北京 100875)

一、农民工工作环境权概述

随着我国历史性地完成脱贫任务，乡村振兴已成为“三农”工作的中心。2022年中央一号文件①指出，实施农民工的市民化质量提升行动，鼓励农民工多渠道灵活就业。农民工的就业需求已不再单是为了果腹与生计，对国家而言，农民工就业问题是乡村振兴的重要一环；对个人而言，新时代农民工就业呈现出主动融入城市发展、依法追求更高水平就业保障的趋势。而职业病防治问题是农民工就业保障的重要内容，《乡村振兴战略规划(2018—2022 年)》明确要求大力推进职业病防治。当前，在农民工职业病权益防治领域，以传统生命健康权为理念的职业病救济，已无法全面实现农民工职业病权益的法律保障。因此，如何在既有防治体系下进一步完善农民工职业病的诊治与救济机制，保障农民工追求更高水平劳动条件的权利，提升农民工在职业病防治中的自我参与度，是“乡村振兴战略”实施中的新课题，亟须内涵更加丰富的职业病防治理论与构想。

职业病防治是基本的职业安全卫生权利，而建立在职业安全卫生权利基础之上的工作环境权概念，正成为保护各类职业下劳动者身心健康的“新兴”权利。工作环境权初始的内涵，一般认为由我国台湾地区学者黄越钦引入而来，内容主要包括“参与企业安全卫生改善决策之权、充分获得资讯之权、安全卫生代表在特殊危险状况发生之处置权、个别劳工拒绝危险工作之权、接受咨询与训练之权、安全卫生代表之保障”[1]。此后学界对工作环境权的著述多是在其基础上的再深化。例如，周长征定义的工作环境权除了传统生命健康权利中包括的获得安全用品、损害赔偿请求权之外，还包括了体现劳动者主观能动性的决策参与权、避险权、接受相关防护培训权[2]；亦有学者在工作环境权定义中加入了保护劳动者身心健康和人格尊严的权利[3]。《职业安全和卫生及工作环境公约》同样阐述了工人或其代表在职业安全和卫生等方面与雇主协作的相关规定②。综上，工作环境权的核心是以“职工参与”为主的集体性、程序性权利[4-5]，旨在促进劳动者充分参与到关乎自身的职业安全与卫生事务中来，并确保自身拥有最低限度的工作环境标准。这种新的权利观恰与《中华人民共和国乡村振兴促进法》提到的“发挥农民在乡村振兴中的主体作用”相呼应，是实现乡村振兴与发展、推进职业病防治的关键所在。

二、农民工工作环境权实现的三重困境

近五年来，国家先后颁行了多项与农民工职业病群体相关的政策，如数次修改《中华人民共和国职业病防治法》(以下简称《职业病防治法》)、出台《尘肺病防治攻坚行动方案》、制定《职业病防治规划(2021—2025)》等，为农民工职业病的防治工作提供了制度保障，是实现农民工工作环境权的重要一步。但是，当前农民工职业病群体的法律救济与保护仍面临多重困境，这不仅需要加强立法和执法，更需要强化基层农民工的防范意识，提升农民工在构建职业安全与健康工作环境中的话语权。

(一)职业病诊断机制事倍功半

1.诊断机构从业风险高，义务负担过重

根据《职业病防治法》和《职业病诊断与鉴定管理办法》(以下简称《诊鉴办法》)的规定，我国对职业病诊断机构资质的认定，取消了过去应当经省一级卫生行政部门批准的硬性要求，调整为备案制，主要目的是解决一个较为突出的问题，即由于前置性审批程序烦琐，需要省级卫生部门审批，一些医疗实力较好的综合性医疗机构申请获得职业病诊断资质的动力不足。但现实是，近几年职业病诊断机构数量并没有因以上规定而出现增长，而是几近停滞。国家卫生健康委员会公布的统计公报数据显示，2020年我国职业病诊断机构共589个，而2016年我国职业病诊断机构共580个。正如有学者指出，“职业病诊断机构缺乏的症结在于，即使具备条件也没有申请诊断资格的动力，而非受限于各类繁琐的准入资格。”[6]52职业病的诊断已经超出医学诊断范畴，需要与其背后的法律责任认定深度融合，若涉及社保领域(如工伤保险相关的认定等)，诊断机构也将成为责任主体，客观上负担着一定的风险与压力。如2017年贵州航天医院三名医生因尘肺病诊断结果与行政部门再次鉴定结果存在差异，以“失职罪”被公安机关羁押，因此医疗机构自身并无太多申请资质的意愿。《职业病防治法》和《诊鉴办法》对职业病诊断机构认定机制的变化，主要还是基于行政许可设立的角度进行的调整，而未考虑到职业病诊断机构自身缺乏申请动力，仅简化准入程序尚不足以化解职业病诊断机构从业过程中的潜在风险。《诊鉴办法》还特别规定了设区的市无诊断机构的，由省级卫健部门指定③，此类职业病诊断机构的设立仍需行政干预的规定，从侧面反映出其发展机制仍有待进一步完善。

《诊鉴办法》关于诊断机构义务的规定承接《职业病防治法》的表述，并将原《诊鉴办法》中的职业病诊断机构“应当接诊”改为“不得拒绝”。用词的改变进一步强化了职业病诊断机构的义务，保障了劳动者职业病群体及时获得职业病诊断的权利。但鉴于目前我国职业病诊断医师从业过程中要承担较高风险，此处诊断机构“不得拒绝”之义务，对于目前的职业病诊断机构与人员发展而言有一定的负面作用。有观点指出，此处属于完全消除职业病诊断申请门槛，容易导致权利滥用，那些未发现健康损害或经检查确无健康损害者，不应当列入需特殊保护的该弱势群体之列[7]。职业病诊断机构“不得拒绝”之义务适用于全体劳动者，此类规定有滋生部分非职业病群体滥用职业病诊断便利性规定现象的可能，如重复要求诊断与认定等，一定程度上有浪费医疗资源之嫌，尤其是本就紧张的职业病防治资源。

2.劳动关系认定规范模糊，阻碍职业病诊断进程

根据《职业病防治法》和《诊鉴办法》，职业病诊断对于劳动关系认定的要求并不直观，而是隐晦地散见于条文之中，这也使得部分劳动者尤其是农民工群体在职业病诊断的第一步就困难重重。实践中，诊断职业病需认定劳动关系，而农民工自身流动性比较强，大多未签订正式劳动合同，且仅凭社保缴纳记录、工资发放流水等材料证明其存在劳动关系也有取证难度高的障碍，不利于职业病诊断与鉴定中具体责任单位的认定。《职业病防治法》对“职业病”的定义，将主体限定为“企业、事业单位和个体经济组织等用人单位的劳动者”，由此可见，患有职业病的劳动者应置于用人单位之下，体现出“从属性”的特点，此为确立劳动者身份的判断标准，而劳动法上的劳动者，通常是指“达到法定就业年龄、具有劳动能力并与用人单位建立劳动关系的公民”[8]。职业病诊断的判定，按照《职业病防治法》规定，应将劳动者的职业史列入分析因素之内，《诊鉴办法》亦有类似规定，诊断资料应包括职业史。依据《职业病防治法》中当事人就职业病诊鉴过程发生争议后申请仲裁的规定，在“确认劳动者职业史、职业病危害接触史”时，可仲裁事项主要包括“劳动关系、工种、工作岗位或者在岗时间”，因此以体系解释方法来看，劳动关系认定是作为确认职业史不可或缺的因素，对当事人职业史的分析成为职业病诊断之前提。但根据《职业病诊断名词术语》(GBZ/T 157—2009)对“职业史”的定义，其具体是指“按时间先后顺序列出的全部职业经历，主要指接触职业病危害因素的职业经历”，该定义仅从职业病医学诊断角度进行了阐释，回避了对劳动关系有无的认定。尽管从法律位阶来看，《职业病防治法》的适用显然要优于行政部门提出的卫生标准，但相关概念的阐释彼此无法自洽，且职业病诊断过程中劳动关系的认定规范并不明确，这对当事人援引和适用相关法律规定带来一定的困难。

劳动关系认定是实务中职业病诊断的先决条件，但在具体规范中体现得并不明显，劳动关系为何认定、如何认定都未明示，此类模糊性规定于当事人双方是不尽公平的。例如，对于劳动者尤其是类似于农民工这种以临时性工作为主要特点的劳动者群体，劳动合同签订率较低，劳动关系认定并非易事；而对于用人单位而言，在确认劳动者职业史过程中劳动关系的认定和明确是必要的，若存在多家用人单位，如何鉴别农民工职业病的主要责任单位，事关最终的职业病防治主体责任承担。此外，从举证责任分配角度而言，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》的相关规定，“主张法律关系存在的当事人，应当对产生该法律关系的基本事实承担举证证明责任”。由此可见，农民工应作为劳动关系存在事实的主要证明方，在尚未进入职业病诊断程序之前，就要经历一系列仲裁和诉讼程序，无疑显著增加了农民工职业病诊断、鉴定以至工伤认定的时间成本。

(二)职业病救济与保障机制未尽其用

经过职业病诊断与鉴定程序后，根据认定结果，职业病农民工群体即应享受工伤保险待遇并给付相关民事赔偿。但实践中，即使劳动者如期获得职业病诊断，后续的职业病保障与救济，仍然有很大的不确定性。

1.工伤保险参保率低，保险功能未充分发挥

农民工参保工伤保险，在因职业病认定为工伤后即享受较充分的工伤保险待遇，不仅能保障工伤农民工及其近亲属基本生活，还会根据伤残不同等级给予经济性补偿。但目前我国农民工工伤保险参保率仍然较低，国家统计局发布的《中华人民共和国2021年国民经济和社会发展统计公报》数据显示，仍有相当比例农民工未纳入工伤保险涵盖范围，参保率在30%左右④。且与以往年份对比来看，参保率增长缓慢。因此，在充分发挥工伤保险对农民工职业病救济的保障作用之前，如何进一步提高农民工工伤保险参保率应是当务之急。

此外，即使参加了工伤保险，职业病发生后，用人单位仍有隐瞒职业病的意图，通常对此解释为基于经济利益考量[9]。例如，一些城市工伤保险缴费率是浮动的⑤，对工伤或职业病发生率高的单位提高费率，最高上浮可达基准费率的150%。浮动费率的初衷是为了督促用人单位做好工伤和职业病预防，但一些单位可能为了享受较低的费率，会故意瞒报相关职业病。此外，在部分具有国资背景的大型建筑或采矿企业务工的农民工，也会面临类似困境，这些企业虽不会逃欠工伤保险，但出于声誉或上级各类考核评比的压力，也不倾向职工去使用工伤保险，更愿进行私下解决。从劳动者角度考虑，如果私下补偿与工伤保险待遇相近甚至更优，或者为了能继续在原单位工作，受伤农民工也大多不选择耗费精力进行职业病鉴定及工伤保险报销。

2.用人单位主体责任缺失

《职业病防治法》在历次修订中，尤为突出用人单位在职业病防治工作中的主体责任。而农民工群体受限于文化和技术水平，多从事技术要求不高的工作，且工作地点变动较为频繁。这就造成了农民工群体在寻求职业病相关保障救济的过程中，往往要与多家用人单位进行交涉。《职业病防治法》规定，劳动者患职业病，且用人单位未投保工伤保险的，费用由用人单位承担。该规定虽然在形式上保障了农民工在无工伤保险情况下后续职业病救济的渠道，确定了由用人单位承担主要责任，但是实质上忽略了农民工工作不稳定、流动性大的特点，因此若在众多工作过的用人单位都未为其投保工伤保险的情况下，如何确定承担职业病农民工最终的保障与救济责任主体就变得至关重要，无形之中也增加了农民工维权的成本。根据“责任稀释定律”，“人越多，越没有人承担责任”，由此及彼，牵涉众多用人单位，就意味着责任的承担无法具体落实，农民工职业病患者的后续救济就会陷入困境。劳动者即便胜诉，也需要向多家用人单位执行赔偿，获得救治和赔偿的希望更加渺茫[6]79。同时，该规定也忽略了相当多的没有责任能力，甚至破产解散的用人单位[10],这类用人单位的职工在第一步职业病诊断上可能就面临困难，后续鉴定与赔偿之路困难更多。

(三)职业病预防机制缺乏农民工参与

根据《职业病防治法》，预防机制应由用人单位承担主要责任。因此，在职业病防治工作中，强化用人单位职业病防治责任，并由其建立职业病预防机制已达成社会共识。然而企业自身在规模、资历等方面亦有差别，如大型国有企业的职业病防治体系，相较中小企业更为完善，而中小企业则是吸纳农民工的主力。易言之，用人单位的职业病预防机制主体责任是既定的，但受限于企业自身条件的差异，各自的职业病预防工作落实情况则不尽相同。因此仅依靠企业落实职业病预防措施独木难支，还需要农民工本人主动参与到职业病的预防中去。农民工是职业病防护的重点人群，无论用人单位的前期预防是否完备，以及职业病事中诊断、事后救济与补偿是否周延，农民工群体都拥有选择趋利避害的参与权，即规避潜在职业病危害因素的工作环境才是职业病防治工作的根本之所在。但实践中的调查数据显示，我国职业安全卫生的严峻形势，部分原因是“劳动者很少参与进去，被调查的劳动者只有40%参与其中，其中有30%的人员不清楚；并且参与形式的层次较低，缺少参与渠道”[11]。因此，劳动者自身缺乏职业安全意识，导致职业病的预防机制未能充分发挥作用。

以尘肺病为例，根据《中国尘肺病农民工调查报告(2021)》，七成以上的农民工在患病后才了解何为尘肺病,这充分凸显了职业病农民工群体职业防护意识的薄弱。诸多因素使得农民工在职业病诊治与救济中更多地作为受害者，而非职业病防治中的参与者。农民工群体的职业病问题由来已久，无论是立法的多次修正以及行政部门不断出台新的政策或文件，还是反复重申用人单位在职业病防治中的主体责任，都是“事后”性质的补救，如何真正发挥职业病的预防机制作用，并让农民工群体参与其中，转变农民工在职业病防治规划中的角色定位，是新时代乡村振兴背景下建立并发展农民工工作环境权的要义所在。

三、农民工工作环境权的实现路径

作为我国职业病防治工作的基础性立法，《职业病防治法》历经多次修订，充分回应了对劳动者健康权益的关切。党的十九大作出“实施健康中国战略”的重大决策部署，新时代乡村振兴战略全面实施，在“十四五”规划期间，《国家职业病防治规划(2021—2025年)》也已制定施行。如前所述，目前我国的职业病诊断机制、救济保障机制和预防机制仍存在诸多不足之处，应从立法理念厘清在具体规范适用中出现的难题，精进其规则供给。《职业病防治法》的第五次修订工作已列入日程，基于此，本文在反思职业病防治机制所出现的问题过程中，就如何进一步完善《职业病防治法》提出相应建议。

(一)工作环境权的必要前提：建立职业病诊断长效机制

1.“量”“质”并举，健全职业病诊断机构

职业病患者自身的法律维权活动，始于对其自身罹患职业病的一纸证明，只有被诊断为职业病，方可获得相应救济和赔偿。因此在职业病防治过程中，职业病诊断机构的作用举足轻重。有学者指出，当前的职业病诊断机构设立过于单一，且数量偏少，因此应鼓励各地三级医疗机构申请职业病诊断机构资质认证，以此提升职业病的诊疗环境，凸显职业病鉴定制度的公正性、专业性[12]。此类观点皆建议放开职业病诊断机构的数量限制和借助现有的医疗机构资源，以解决目前我国职业病诊断机构增长缓慢的现状。但依靠行政指导等措施，仅能解一时之急，职业病防治工作更需要一种稳定长远的机制。目前职业病诊断仍然牵涉一系列法律责任的认定，这给仅以医学知识为据的职业病诊断医师增加了相应的责任和压力，也影响了符合条件的医疗机构和人员申请职业病诊断机构和医师的从业意愿。因此，促使诊断机构数量增长的关键在于明晰诊断与责任认定边界，即医疗卫生机构仅负责职业病医学诊断，涉及责任认定等非医学领域范畴的则交由卫生监管部门来承担。按照《诊鉴办法》规定，职业病诊断机构不得拒绝劳动者的职业病诊断要求，这是对劳动者最大限度的保护，值得肯定，但鉴于目前我国职业病防治仍处于“供不应求”的阶段，诊断机构数量与医师的服务能力尚不能完全覆盖，因此有必要对部分非职业病劳动者的重复诊断要求加以限制，以免徒增职业病医疗资源空耗。并且，从医学伦理角度来看，医疗机构应秉持职业道德精神，有责任与义务为患者提供服务，因此关于“不得拒绝”诊断要求，更多的是要求诊断机构与医师在职业病诊断过程中不得脱离《职业病防治法》与《诊鉴办法》的总体要求。

除利用已有医疗资源，也可参考境外规定和相关做法，建立行政部门或第三方机构作为职业病诊断的另一种途径。如我国香港特别行政区对于职业病的诊断和鉴定，并没有法定的医疗机构，由劳工处和公营机构依据职业病种类不同采取分类管理的办法。诊断由不隶属前述机构的专业医生进行。鉴于职业病医疗诊断是职业病医师依据医学技术及标准作出的判断，此类做法将诊断机构和诊断医生作了适度区分，由诊断医生严格依据医疗卫生知识和职业病诊断标准加以判定，不涉及具体资料(如职业病危害因素接触史、工作场所职业病危害因素检测结果等)的搜集与合法合规性审查。近期，人力资源社会保障部发布的《国家职业资格目录(2021年版)》新增了“职业病诊断医师”这一类别，职业病诊断队伍的专业化有利于解决职业病诊断难题。

2.明晰劳动关系认定作用，优化职业病诊断程序

概言之，职业病诊断主要从两个基本因素进行判定：具体的疾病与职业暴露。二者若能建立明确的因果关系，即可诊断为职业病；反之，则无法诊断为职业病。由此可见，劳动关系等无关医学判断的因素并不在诊断职业病的基本因素之内。但实践中，职业病的诊断要首先认定当事人的劳动关系，否则无法顺利进入职业病诊断程序，即劳动关系的有无是认定职业病的先决条件。如前文所述，职业病诊断机构不得拒绝诊断要求，但由于农民工群体流动性较大，劳动合同签订率低，尽管相关医疗机构接诊，但由于无法证明相应劳动关系存在事实，职业病的诊断就要被迫中止，因此产生了形式上接诊、实质上拒诊的怪状。医学诊断是医疗机构的本职工作，但要求其调查确定劳动者与用人单位之间的劳动关系、劳动者的职业病危害因素接触史，很难做到。这表明目前对于职业病的界定仍不明晰，把劳动关系作为职业病诊断的前置条件是一种体制化固有思维的体现。

本文认为，由于劳动关系仍是认定工伤的基础，若断然舍弃劳动关系的判定，则不利于之后的工伤认定，但职业病诊断是一项以医疗技术为主的工作，是否存在劳动关系对于职业病诊断本身仅有一定的辅助性作用，不应将其作为先决条件。对于劳动关系的认定，则是“由劳动争议仲裁委员会审查患病是否因在用人单位所从事职业引起，不服劳动仲裁裁决的，直接进入民事诉讼程序；职业病诊断机构只负责鉴定劳动者是否患有职业病”[13]。《职业病防治法》也应进一步明确在职业病防治中劳动关系认定的角色定位与具体方式方法，若病人无法获取职业病诊断所需的劳动关系证明，劳动、卫生等部门应协助劳动者获得。究其根本，职业病诊断应回归到基本因素有无以及因果关系的判断，这对于农民工及时、准确地获得职业病诊断至为重要。

(二)工作环境权的救济理念：提升职业病保障水平

1.扩大参保人群，建立救助基金

农民工多在基建行业(如建筑业、采矿业等)中从事相关工作，此类行业发生工伤事故率高，人员流动性大，部分企业为节省用工成本，逃避社会保险的缴纳义务，且部分社会保险的个人账户也需农民工个人缴纳，农民工主动参保意愿不高，导致此类流动性强、危险性大的行业出现职业病等工伤事故后，农民工权益受到损害。对此，可参考单独缴纳工伤保险的做法，如2014年《关于进一步做好建筑业工伤保险工作的意见》提出了“按项目参保”的特殊规定，即“对不能按用人单位参保、建筑项目使用的建筑业职工特别是农民工，按项目参加工伤保险”，这对扩大工伤保险涵盖范围、保障农民工合法权益有显著作用。对于其他行业，尤其是尘肺病高发的采矿业亦可资借鉴，从而将更多的职业病农民工群体纳入工伤保险的救助范围。

由于目前工伤等保险尚未全面覆盖到全体农民工，而部分患职业病的农民工因劳动关系认定等原因既不能享受工伤保险待遇，又难以找到承担责任的用人单位，这部分农民工的救治问题亟待解决，以保障其合法权益，维系社会稳定。有观点认为可采取由医疗保险制度代替防治基金的做法，但医疗保险基金由参保个人与单位共同缴纳组成，若采用此类做法，则实质上将由用人单位承担的职业病防治主体责任转嫁至社会医疗保险的参保人，不尽合理，因此仍有必要设立专门的职业病防治与救助基金。关于专项救助金的来源，有学者提出除财政承担部分，余下部分可通过对从事高危行业的用人单位征款、对违法用人单位罚款及通过社会募集取得，其中对于高危行业，先行征款也倒逼相关用工单位做好职业病的预防工作，从而将职业病问题消灭在源头阶段，实现职业病防护的根本目的[14]。因此，针对部分农民工因职业病产生的救助难题，可通过建立救助基金制度加以解决，该部分救助金的支出可借鉴社会保险中的先行支付制度，对需救治的农民工职业病费用可以先行垫付，然后再向责任企业追偿。

2.加强职业卫生监管，督促用人单位落实主体责任

现行《职业病防治法》贯彻了用人单位在职业病防治工作全过程中的责任，行政部门在职业病防治工作中需发挥监管作用，若相应主体行政不作为，也应当担责。有学者认为，“应当完善《国家赔偿法》，设立行政主体不作为侵权责任，行政主体因不作为侵害他人合法权益而依法必须承担行政赔偿责任。卫生健康部门等行政主体未履行法定职责，在发生职业伤害的情况下，构成不作为侵权行为。”[15]考虑到农民工群体在社会中的弱势地位，政府部门更应主动担责。立法的设计固然重要，但行政部门的作为若仅简单依赖于法律的义务规制授权，则这种规制势必无法适应未来更为复杂的发展情势。

职业卫生监管职能重新回归到卫生健康部门管理后，如何应对新时期的职业安全与卫生事务，以及如何在职业病防治工作中督促用人单位落实主体责任，都成为新的挑战。有观点指出，“可在卫生健康部门综合监督模式下，强化事中、事后监管，加强核查，建立职业病防治诚信体系；引导用人单位加强职业病危害的源头控制”[16]。针对目前卫生健康部门监管力度不足的现状，“卫生健康部门、疾控部门、劳动监察和社会保障部门要加强联动和协作，提高职业病防治的法治建设水平，把职业病防治纳入企业安全生产监督项目，同时在劳动从业者与企业签订劳动合同、监督部门开展劳动巡察中具体呈现”[17]，以落实职业病监管主体责任。

(三)工作环境权的核心属性：推动农民工主动参与

工作环境权的内涵，突出体现在劳动者以主动参与的“姿态”维护自身合法权益。其中，主动参与主要包括：知悉工作环境的危险因素，定期向工人代表或工会汇报，与企业在部分场景下共同拟定预防措施如环境监测、劳动防护、日常体检等。特别是要加强职业病及工伤相关信息公开制度，将企业职业病风险点、体检检查结果、本企业职业病及工伤情况定期向职代会或工会进行公示，接受职工监督。

由于职业病不同于其他工伤，隐蔽性强，且多具有晚发性，因此职业病防治工作中，前期预防重于后期的诊治与救济。《职业病防治法》规定用人单位承担预防主体责任，但仅依靠用人单位不足以建立完备的职业病预防机制，而行政部门的监管也属于事后追责，忽略了农民工群体在职业病防治中的作用，因此提升基层农民工的职业健康质量与增强职业安全意识才是预防职业病发生的关键所在。从最理想的情况来看，包括农民工在内的绝大多数劳动者在面对显著职业病风险的工作种类时，若在用人单位尚未提供充分职业防护条件之前即凝聚一股拒绝的合力，则可明显提升劳动者自身在职业病防治工作中的话语权。通过多种途径帮助农民工树立和增强职业健康意识，加强职业安全的自我保护，从而形成对职业病的正确认知，主动参与到职业病的预防中来。比如，应当从立法上给予农民工制度保障，以破除农民工参与职业病防治的障碍，从而间接推动更多的用人单位以符合职业健康标准的岗位进行聘用，形成正向循环。

农民工职业病预防工作应多措并举，不仅仅侧重部分患病率高发的行业(如采矿业等)，更要将职业病的预防扩大至广大农民工群体。对于前者，结合具体工种不同，有针对性地对不同行业农民工进行职业病预防与防治的宣教，如装饰装修行业农民工的血液病，采矿、建筑行业的尘肺病等。近年来，国家卫生健康委员会多次组织开展“《职业病防治法》宣传周”活动，产生了很好的社会效果，在增强农民工职业健康与安全意识的基础上，也促使全社会共同关注和支持农民工群体的职业健康现状，保护其合法生命健康权益。对于后者，可以开展农民工职业健康教育，开设农民工职业技术健康教育学校，对农民工实施免费职业健康培训[18]，将职业病危害和防治知识作为国民健康教育的重要内容，纳入义务教育和职业教育阶段的教育内容[19]。不同于点对点的宣传，也不局限于具体职业病的防护，将健康教育延伸至农民工自身的权利保护层面，教育和帮助农民工形成主动意识、参与意识、防范意识，维护自身在工作过程中应有的职业安全权利，这也是农民工工作环境权的要义所在。

四、结语

职业病防治工作大致可归纳为预防、诊断与治疗、诊后救济三个阶段，预防属于第一阶段的工作，在理想状态下，若预防工作做得足够到位，其后的诊治以及救济工作可视为对职业病防治的补充。在预防阶段，通过运用多种方法和途径，提高劳动者的主动参与意识，尤其对农民工群体而言，预防工作更显其特殊性，亦是体现以工作环境权为职业病防治立法核心要义的重要性。但遗憾的是，就现状而言，诊治与救济仍不可避免地成为当前针对职业病患者的重点工作，而预防阶段的职业病防治目的则大计小用，成为了“花架子”。

实际上，职业病高发是农民工工作环境权受到侵害的体现之一，农民工群体由于自身文化水平不高且自身维权意识差，加之行政部门监管不力，用人单位漠视农民工合法权益，这些皆不利于农民工工作环境权的法律实现，也不利于“乡村振兴战略”的实现。质言之，要将农民工真正纳入我国职业安全防护网之内，提供农民工职业安全的制度保障，其关键在于要改变农民工等同于低社保成本用工的倾向，实现城乡统一的社会保障制度体系。人与人皆为平等之个体，都享有平等的职业安全与健康权，都拥有平等的工作环境权，不应因特定的词语将其阶层化、制度化，农民工亦是我国的劳动者，不应因城镇和乡村之分而有所区隔。

注释

① 2022年1月4日《中共中央 国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》发布。

② 《职业安全和卫生及工作环境公约》第19条规定，“应在企业一级作出安排，在此安排下：(a)工人在工作过程中协助雇主完成其承担的职责；(b)企业中的工人代表在职业安全和卫生方面与雇主合作。”

③ 参见《职业病诊断与鉴定管理办法》第11条。

④ 2021年全国农民工总量29251万人，参加工伤保险的农民工9086万人。

⑤ 参见《深圳市工伤保险浮动费率管理办法》。