基于公平性与可持续视角下的养老保险基金中央调剂制度研究

李明桥

(西南石油大学 马克思主义学院，成都 610500)

一、引言

社会保险大数法则表明保险制度统筹层次越高，统筹面越广，统筹效率就更高，保险互助共济功能也更强。各地建立企业职工基本养老保险(下文简称：养老保险)制度时主要以县为单位进行统筹，实施养老保险制度过程中逐步提高了统筹层次，截至2020年5月已有20个省份实现了养老保险省级统筹(李心萍，2020)[1]。然而就人口老龄化趋势、参保赡养率地区差异、区域经济发展不平衡而言，现阶段养老保险省级统筹层次仍然较低，这导致省际间养老保险基金支出负担轻重不均，各省份基金可持续性能力差异较大。

为了合理均衡地区间基金负担，提高基金整体可持续性，也为养老保险全国统筹创造条件，国务院发布了《关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》(国发[2018]18号)，决定于2018年7月1日起实施养老保险基金中央调剂制度。中央调剂基金由各省份养老保险基金上解的资金构成，按照各省份职工平均工资90%和在职应参保人数作为计算上解额的基数，2018年、2019年和2020年上解比例依次为3%、3.5%和4%。中央调剂基金实行以收定支，当年筹集的资金全部拨付地方，以各省份离退休参保人数为标准确定拨付金额。2020年全年调剂规模将达到7400亿元，其中跨省调剂1700多亿元(李心萍，2020)[1]。

中央调剂制度调剂的基金规模取决于上解比例，现有文献研究了上解比例对养老保险基金运行的影响。石晨曦等(2019)[2]研究发现中央调剂制度有利于降低养老保险基金收不抵支省份赤字规模，有助于推迟累计赤字时点，因此提高上解比例有利于增强养老保险基金省际间再分配。然而边恕等(2019)[3]34研究发现如果中央调剂制度上解比例过高会导致不公平的逆向调节，如果上解比例过低则中央调剂制度省际再分配效应较弱。薛惠元等(2020)[4]研究发现中央调剂效果可分为调剂漏损、调剂不足、调剂适度和调剂过度四种类型。理论上讲应该存在上解比例“临界值”使得基金调剂规模由贡献省份流向受益省份是适度的，这个临界值既能避免鞭打快牛，也能保证对受益省份的补助金额有节有度(郭秀云等，2019)[5]。

现有研究表明：一方面较高上解比例导致过度调剂，从而打击地方政府扩面征缴积极性，另一方面较低上解比例则不能发挥中央调剂制度省际再分配基金作用，因此中央调剂制度应该存在最优上解比例。虽然边恕等(2019)[3]43从省际基金结余均衡的政策目标估计了最优上解比例，但是该研究方法忽略了基金调剂公平性问题。中央调剂制度最优上解比例既要顾及基金调剂公平性又要顾及养老保险基金整体可持续性。基于这两方面，考虑从人口流动和省级统筹视角研究中央调剂制度最优上解比例有重要意义。

把中央调剂制度最优上解比例分解为体现基金调剂公平性的最优上解比例1和保障养老保险基金整体可持续性的最优上解比例2。就基金调剂公平性而言，人口流动和省级统筹共同决定最优上解比例1。原因之一，人口流动导致欠发达省份养老保险基金收入间接流向发达省份的逆向转移机制。区域经济发展不平衡推动劳动力跨省流向发达省份，一方面扩大了发达省份劳动年龄人口规模，提高了当地养老保险基金收入，另一方面压缩了欠发达省份劳动年龄人口规模，降低了当地养老保险基金收入。一部分流向发达省份的劳动力在城市务工或经商的收入水平高，实现了城市定居愿望，另一部分外出务工者返乡养老时会把养老保险关系迁回户籍地，从而在欠发达省份领取养老金。根据《国务院办公厅关于转发人力资源社会保障部财政部城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法的通知》(国办发[2009]66号)，文件规定养老保险跨省转移的个人账户本息全部转移，统筹基金按各年度实际缴费工资为基数，按12%的总和转移(一年以上参保者)。统筹基金来源于单位缴纳的养老保险费，虽然单位缴费比例由早期实际缴费工资占比20%降为现今16%，但是始终高于12%的跨省转移比例，这就造成经济欠发达省份转入的统筹基金低于老年务工者省外贡献的统筹基金。以上分析表明欠发达地区年轻劳动力流出和老年劳动力返乡共同作用导致养老保险基金收入由欠发达省份间接流向发达省份的逆向转移机制。原因之二，省级统筹使省级政府承担养老金按时足额发放和弥补养老保险基金收支缺口主体责任。国发[2018]18号文件明确规定“中央政府在下达中央财政补助资金和拨付中央调剂基金后，各省份养老保险基金缺口由地方政府承担”。综上所述，只有特定上解比例才能使跨省正向调剂基金规模与人口流动逆向转移基金规模相互抵消，此时中央调剂制度才具有公平性，这个特定上解比例就是最优上解比例1。

就养老保险基金整体可持续性而言，中央调剂制度最优上解比例2是为了保障养老保险基金收支赤字省份能按时足额发放养老金。因为最优上解比例1跨省调剂养老保险基金抵消了人口流动逆向转移养老保险基金效应，所以通过最优上解比例1调剂之后，各省份养老保险基金收支状况排除了人口流动影响因素。此时养老保险基金收支如果仍处于赤字状态，那么归咎于赤字省份较高的参保赡养率，因为赤字省份参保赡养率越高养老保险基金收支缺口就越大。以各赤字省份参保赡养率为依据构建权重，参保赡养率越高的省份赋予权重越大。最优上解比例2跨省调剂养老保险基金的目标就是最小化各赤字省份基金收支缺口的权重平均值，以实现养老保险基金整体可持续性。

二、模型构建与参数设定

(一)养老保险基金收入与最大上解比例关系方程

根据国发[2018]18号文件可知各省份养老保险基金上解额如(1)式所示，其中Uit、Wit、Nit和Rt依次为i省份t年养老保险基金上解额、职工平均工资、在职参保人数和t年的上解比例。由《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》(国发[2005]38号)文件可知各省份养老保险基金收入如(2)式所示，其中Iit和τit分别为i省份t年的养老保险基金收入和征缴率，rit1和rit2分别为单位和个人缴费比例，(2)式右边两项依次为i省份t年的养老保险社会统筹基金收入和个人账户基金收入。因为各地养老保险基金实行收支两条线管理并且逐步充实养老保险个人账户基金，所以各省份养老保险基金最大上解额即为养老保险社会统筹基金收入，如(3)式所示，以此推出最大上解比例(4)式，由此可知单位缴费比例和征缴率共同决定中央调剂制度最大上解比例。

Uit=Wit×90%×Nit×Rt

(1)

Iit=Nit×rit1×τit×Wit+Nit×rit2×τit×Wit

(2)

Nit×rit1×τit×Wit=Wit×90%×Nit×max(Rt)

(3)

(4)

(二)最优上解比例1和最优上解比例2的估计方程

因为最优上解比例1跨省调剂基金是为了中和人口流动逆向转移基金效应，所以使用反事实法测算人口未流动背景下各省份养老保险基金收支盈余(或赤字)金额，把实际情况下基金收支盈余(或赤字)金额与反事实状态相比较，两者差值反映了人口流动逆向转移基金效应。差值越大表明人口流动逆向转移效应越强，反之则越小。在模型估计中找出一个特定上解比例，通过该上解比例跨省调剂基金使得实际情况下基金收支盈余(或赤字)金额与反事实状态的差值最小化，这个特定上解比例就是最优上解比例1，这是因为该上解比例中和了人口流动逆向转移基金效应，最优上解比例1估计方程设定步骤如下。

CIEit=CNit×(rit1+rit2)×τit×Wit-CRNit×fit×Wit

(5)

(6)

(7)

(8)

(9)

(10)

Nit=(NMit+NFit)×mit×hit×eit

(11)

RNit=(RMit+RFit)×vit×hit

(12)

(三)估计方法与参数设定

关于参保人数预测方法。在职参保人数和离退休参保人数表达式分别为(11)式和(12)式，其中NMit、NFit、RMit和RFit依次为i省份t年男性适龄劳动人口数、女性适龄劳动人口数、男性退休人口数和女性退休人口数。mit、hit、eit和vit分别为i省份t年在职参保率、城镇化率、就业率和离退休人员参保覆盖率。预测i省份t年参保人数前提条件是能有效预测人口总量和人口结构变化趋势。参照现有研究方法(郑秉文，2019；曾益等，2020)[6～7]，使用Leslie人口预测模型估计人口结构变化趋势。一方面，常住人口与户籍人口之差能反映各省人口是净流出还是净流入。另一方面，常住人口反映了人口流动后的各省人口分布，而户籍人口则反映了如果人口未流动时的各省人口分布。关于人口未流动的反事实状态下参保人数预测方法如下：如果假设不存在迁户现象，那么人口未流动时各地人口分布等同于户籍人口分布，因此人口未流动时人口结构可用户籍人口结构代替，然后以户籍人口为依据使用Leslie人口预测模型就能估计出人口未流动下的人口结构变化趋势，以此为基础预测人口未流动反事实状态下在职和离退休参保人数。

参数设定包括以下三个方面：第一，人口模块参数。生存概率和育龄妇女总和生育率(1.42)都参照曾益等(2019)[8]110方法设定。关于性别出生比参数，依据《国家人口发展规划(2016—2030年)》预计性别出生比于2030年恢复正常水平，以2015年各省份性别出生比为基期逐年下降直至2030年回归正常水平。第二，经济模块参数。城镇化率参数以2019年各省份城镇化率为基期，每年上升1个百分点，并且设定东部、中部和西部地区最终城镇化率分别为90%、85%和80%。就业率根据城镇调查失业率数据得出为96%。工资增长率(2018—2020)年平均增长率设为6.5%，以后每5年下降0.5个百分点，直到降为2%(曾益等，2019)[8]111。第三，养老保险制度模块参数。劳动年龄参数男性设为20～60周岁，女性20～55周岁。养老金增长率根据人社部发[2018]18号、[2019]24号和[2020]22号文件规定2018年、2019年和2020年基本养老金增长率均为5%，故该参数设为5%。养老金平均替代率根据2020年8月21日人社部官网文章设为45%，单位和个人缴费比例根据国办发[2019]13号文件分别设为16%和8%，养老保险征缴率设为80%。

三、实证结果分析

(一)参保赡养率预测结果分析

数据来源于第六次人口普查数据、《中国统计年鉴》《中国人口和就业统计年鉴》《中国养老保险精算报告(2019—2050)》以及各省份统计年鉴数据。运用第六次人口普查数据和各省份户籍人口数据，基于Leslie人口预测模型测算了2025—2050年各省份常住人口和户籍人口结构变化趋势，再根据(11)、(12)两式和设定的参数就能分别测算出常住人口和户籍人口养老保险参保人数，最终推出各省份养老保险赡养率预测结果，如表1所示。值得一提的是，户籍人口参保赡养率是衡量人口未流动背景下各省份养老保险负担的代理变量。就常住人口参保赡养率而言，因为常住人口反映了人口流动背景下各省份人口分布，所以常住人口参保赡养率是衡量人口流动背景下各省份养老保险负担的代理变量。

由表1分析可得出以下结论：第一，人口流动逆向转移基金背景下仅使用参保赡养率衡量各省份养老保险基金支出负担并不全面。如表1所示，无论是常住人口还是户籍人口参保赡养率始终高于30%的省市包括北京、天津、辽宁、吉林、黑龙江、上海、重庆和四川。较高参保赡养率表明这8省市养老保险基金支出负担较重，尤其是上海市参保赡养率最高，然而北京和上海在前期(2025年、2030年和2035年)处于养老保险基金收支盈余状态，而吉林和黑龙江始终处于基金收支赤字状态，这表明人口流动逆向转移基金背景下仅使用参保赡养率衡量各省份养老保险基金支出负担并不全面。

第二，人口流动对参保赡养率影响程度较弱，这也间接支持了该论点即存在人口流动逆向转移基金效应，从而间接作用于养老保险基金收支状况。表1中的差值为常住人口与户籍人口的参保赡养率之差。因为常住人口参保赡养率涵盖了人口流动因素，而户籍人口参保赡养率并未涉及人口流动因素，所以二者差值反映了人口流动影响参保赡养率的程度。一方面，人口流动影响参保赡养率方向不确定。如表1所示，四川常住人口参保赡养率小于户籍人口参保赡养率，这表明人口净流出降低了四川参保赡养率。与四川形成鲜明对比，河南常住人口参保赡养率大于户籍人口参保赡养率，人口净流出反而提高了河南省参保赡养率。人口净流入的广东省参保赡养率差值时而下降时而上升，这些分析都表明人口流动方向对参保赡养率增减的影响具有不确定性。另一方面，常住人口与户籍人口参保赡养率差值较小。如表1所示，两者差值最大为上海市，该市从2025年到2050年参保赡养率差值占户籍人口参保赡养率的比例依次为4%、7%、8%、5.5%、0.7%和-5.8%，这表明人口流动影响参保赡养率程度较弱。

第三，养老保险基金支出负担与日俱增，养老保险制度改革迫在眉睫。由表1可知各省份参保赡养率都在不断上升，从2025年到2050年，除北京、天津、广东和宁夏外，其余省份参保赡养率都翻倍，其中辽宁、吉林和黑龙江2050年参保赡养率分别是2025年的2.87倍、2.97倍和2.89倍，各省份参保赡养率都快速上涨说明养老保险基金支出整体负担日益加重。因此为了保障养老保险基金运行可持续性，对养老保险制度改革迫在眉睫。可从养老金平均替代率、养老保险征缴率和法定退休年龄三个方面改善基金收支状况。然而已经设定了较低养老金平均替代率(45%)和较高养老保险征缴率(80%)，因此现阶段应着手推迟法定退休年龄来改善养老保险基金运行可持续性。

表1 2025—2050年省际参保赡养率预测数据 单位：%

表1(续)

表1(续)

(二)最优上解比例1实证结果分析

以人口结构变化趋势为基础，使用(5)式、(6)式和(7)式及其相应参数值估计各年份最优上解比例1，如表2所示，值得一提的是首先通过常住人口数据测算出(6)式养老保险基金收支盈余(或赤字)金额，再通过户籍人口数据测算出(5)式基金收支盈余(或赤字)金额，再把(5)式和(6)式代入方程(7)式之中估计各省份常住人口和户籍人口两者养老保险基金盈余(或赤字)的差值平均最小值及其相应最优上解比例1。由表2实证结果可知：

第一，上解比例4%始终低于最优上解比例1，这表明通过上解比例4%跨省调剂基金并不能完全抵消人口流动逆向转移基金效应。尤其是2030年和2045年上解比例4%占最优上解比例1的百分比仅为35.7%和32.7%，这表明如果仅实施4%上解比例，那么养老保险基金中央调剂制度不公平性归因于跨省调剂规模偏小。

第二，通过最优上解比例1跨省调剂基金能有效抵消人口流动逆向转移基金效应，这表明最优上解比例1调剂基金具有公平性。如表2所示，通过最优上解比例1调剂基金之后常住人口与户籍人口两者养老保险基金收支盈余(或赤字)的差值平均(表2(7)式所在列)显著降低。以2025年为例，如果按4%上解比例调剂基金，那么常住人口与户籍人口两者养老保险基金收支盈余(或赤字)的差值平均为0.317亿元，而以8%最优上解比例1调剂基金则差值平均降为0.02亿元，后者占前者比例仅为5.67%(=0.02/0.317，模型效率参数)，这表明2025年8%的最优上解比例1有效抵消了人口流动逆向转移基金效应。根据表2中模型效率参数可知，当最优上解比例1与上解比例4%差距越大则模型效率参数越小，表明最优上解比例1基金调剂公平性越高。最后值得强调的是最优上解比例1变化趋势不是单调递增的，政府制定各年上解比例时应该要关注这个问题。

表2 抵消人口流动影响的最优上解比例1预测值表

第三，最优上解比例1存在且唯一。该研究绘制了在不同上解比例下常住人口和户籍人口两者养老保险基金收支盈余(或赤字)的差值平均如图1所示，就图中2025年和2030年而言，在不同上解比例下差值平均变化幅度相对平缓，这表明实际上解比例与最优上解比例偏离，对常住人口和户籍人口两者养老保险基金收支盈余(或赤字)的差值平均影响较小。相反2040、2045和2050这三年在不同上解比例下差值平均变化幅度较大，如果实际上解比例偏离最优上解比例1则对差值平均的影响较大。在各年份图中都存在差值平均最小值，图中用垂直线标出了相应最优上解比例1，由图可知各年份的最优上解比例1存在且唯一。

图1 抵消人口流动影响的最优上解比例1效果图

(三)最优上解比例2实证结果分析

最优上解比例1调剂基金抵消了人口流动逆向转移基金效应之后，再次跨省调剂基金以保障养老保险基金整体可持续性也就是估计方程(8)式、(9)式和(10)式推算出最优上解比例2，把最优上解比例1和2加总就是最优上解比例，如表3所示。值得强调的是最大上解比例由(4)式中养老保险单位缴费率(16%)和征缴率(80%)共同决定，根据参数设定推出最大上解比例为14.22%，因此当最优上解比例高于最大上解比例时则只能取该上限值(14.22%)。由表3可知：

第一，最优上解比例2大幅减少了养老保险基金赤字省份的赤字规模。如果仅使用最优上解比例1调剂基金，各赤字省份权重平均赤字规模远高于最优上解比例2赤字规模，如表3所示，通过最优上解比例2调剂基金之后，权重平均的基金赤字规模最小降幅为75%，最大降幅高达99.5%，因此最优上解比例2大幅减少了养老保险基金赤字规模。

第二，最优上解比例2前期能保障养老保险基金收支平衡，而后期养老保险基金整体处于赤字状态。如表3所示，最优上解比例2调剂基金使得2025年、2030年和2040年基金赤字权重平均依次仅为5.74亿元、0.67亿元和1.49亿元，有效地保障了养老保险基金整体可持续性。然而即使借助最优上解比例2调剂基金2050年基金赤字权重平均仍然高达3174.65亿元，这主要归因于表1中较高的参保赡养率。由此可知，如果不对养老保险制度进行改革，那么未来基金赤字的庞大规模则需要政府财政弥补基金缺口，这样会造成严重财政负担，因此现阶段养老保险制度改革迫在眉睫。

第三，全国统筹应该以最优上解比例统筹各省份养老保险基金。全国统筹并不是非得把各省份社会统筹基金全部收归中央。如果以这种方式进行养老保险基金省际再分配，那么上解比例就是最大上解比例14.22%，如表3所示，因为2030年和2045年最优上解比例高于最大上解比例，所以最优上解比例取值只能为最大上解比例14.22%，也只有这两年基金省际调剂是最优的。因为其他年份最优上解比例都不等同于最大上解比例，所以其他年份如果以最大上解比例14.22%跨省调剂基金，并不能达到基金调剂公平性和可持续性的目标，因此应该以最优上解比例跨省调剂养老保险基金。

表3 最小化养老保险基金赤字规模的最优上解比例2预测值表

(四)推迟法定退休年龄的实证结果分析

接下来评估男性和女性法定退休年龄都推迟到65周岁对最优上解比例的影响。第一，最优上解比例1仍然高于4%的上解比例。由表4可知，如果上解比例仍为2020年4%的标准，那么即使推迟法定退休年龄，上解比例4%也不能实现基金调剂公平性，4%上解比例仍然存在调剂不足问题。第二，推迟法定退休年龄显著提高了养老保险基金整体可持续性。如表5所示，仅以最优上解比例1调剂基金之后，只有2025年和2050年仍然存在基金赤字省份，其他年份通过最优上解比例1调剂之后不存在养老保险基金赤字省份，而且推迟法定退休年龄使得2050年最优上解比例2下的基金赤字省份权重平均赤字规模从3174.65亿元(见表3)下降到412.66亿元，这表明推迟法定退休年龄提高了养老保险基金可持续性。第三，未雨绸缪为后期养老保险基金缺口做准备。如表5所示，即使推迟法定退休年龄到65周岁，养老保险基金于2050年仍然发生赤字，还需要其他渠道资金弥补这一缺口。

表4 实施推迟退休政策下的最优上解比例1预测值表

表5 实施推迟退休政策下的最优上解比例2预测值表

四、结论与政策建议

基于人口流动和省级统筹视角，研究了企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的最优上解比例。研究发现：首先，最优上解比例可分解为体现养老保险基金调剂公平性的最优上解比例1和提高养老保险基金整体可持续性的最优上解比例2；其次，以最优上解比例进行省际再分配养老保险基金既能保证调剂公平性又能提高养老保险基金整体可持续性能力；再次，在人口老龄化提高养老保险参保赡养率背景下，即使借助最优上解比例跨省调剂基金，2050年也仍会出现养老保险基金收支庞大缺口；最后，如果实施推迟法定退休年龄制度并且以最优上解比例调剂基金，那么能有效缓解未来养老保险基金支出负担，因此实施最优上解比例和推迟法定退休年龄相结合的制度改革迫在眉睫。

根据研究结论提出以下政策建议：首先，全国统筹调剂养老保险基金规模应该以最优上解比例为基础。为提高养老保险可持续性全国统筹是必然发展趋势，如果由省级统筹过渡到全国统筹之后，各省份仍然承担养老保险基金按时足额发放和弥补养老保险基金缺口主体责任，那么以最优上解比例调剂基金既能避免鞭打快牛又能提高各省份基金可持续性。其次，加快养老保险精算机构建设，利用大数据和云计算更加精准测算出最优上解比例动态变化趋势，并以此确定各年实行的上解比例。再次，尽快实施推迟法定退休年龄制度。应着眼于养老保险长期可持续性考虑，消除阻碍养老保险制度改革的障碍。推迟法定退休年龄和最优上解比例相结合的制度改革既能有效提高养老保险基金可持续性能力，又能大幅降低各级政府财政补贴养老保险基金缺口的负担。最后，虽然推迟法定退休年龄是必要的，但是从全局统筹来看实施相应政策措施延缓人口老龄化加速趋势并且缩小省际间工资水平差异的政策措施，才是中央调剂制度实现公平性和可持续性的根本。