我国草地保险保障机制研究与实践——来自美国的经验启示

郭新雅，赵元凤

（内蒙古农业大学 经济管理学院，内蒙古 呼和浩特 010018）

一、引言

我国是世界上草地资源最丰富的国家之一，居世界第二位。截至2020 年年末，天然草地总面积近4 亿公顷，占全国土地总面积的41.7%，为现有耕地面积的3 倍[1-3]。草地既是重要的国家生态安全屏障，也是现代畜牧业发展的重要资源[4]。但是，自然灾害频发已严重威胁草地生态安全和草地畜牧业的可持续发展。很多国家将草地保险作为草地灾害风险管理的重要手段，截至2018 年，实施草地保险的国家有美国、加拿大、法国、德国、瑞士、西班牙和奥地利等[5-6]。

我国自2007 年实施财政补贴的农业保险政策以来，农业保险规模快速增长，截至2020 年年末我国农业保险已覆盖160 种主要农畜产品，保费收入已达815 亿元，成为世界农业保险第一大国。但是，我国政策性草地保险还处于起步阶段，而草地作为重要的生态资产，要实现草地生态保护，健全生态保护补偿机制，需要保险的跟进和配合[7-8]。2019年中华人民共和国财政部等四部委联合发布的《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》中明确指出：“要发展草地保险，研究制定草地保险示范性条款，完善草地保险制度。”

国外学者总结了12 个国家不同草地保险产品类型的现状、特点、运行机制及未来发展的可能性，发现目前草地保险产品类型中，气象指数保险占据的市场份额最大，遥感指数居于第二位，产量保险的市场份额最低，并提出草地保险产品类型须结合气象指数和遥感指数，双触发进行保险赔付的建议[4]。草地保险合约设计的科学性是国外学者关注的内容，如Brittney（2020）[9]详细分析了美国降雨指数保险问题，研究发现1—12 月费率厘定不合理，导致了生产者的逆向选择问题。Denis 和Dmitry（2013）[10]比较了美国草地保险在指数条件下费率及非此条件下的费率发现，在合同年初，气候预测下的降雨指数可更好地改善现有的保险条款，但是此指数在年末并不适用，其预测的结果与降雨分布无关。

我国于2015 年11 月在四川省开展了首例草地保险，随后在内蒙古自治区赤峰市、鄂尔多斯市和呼伦贝尔市等地试点实施草地保险，但以商业性草地保险为主。直到2020 年，全国首例政策性草地保险在内蒙古自治区巴彦淖尔市乌拉特后旗试点，2021年扩展到内蒙古8个盟市13个旗县。随着草地保险的逐步实施，我国学者们开始关注特定区域的草地风险区划及纯费率厘定问题[11]，指出“草地指数保险是比传统赔偿保险更加科学的草地保险产品”，应综合应用遥感数据、无人机补充数据和微观的牧户调查数据，分析产量、气象、遥感和经济数据间的关系，科学设计指数保险的触发机制[3]。学者们认为：“从国际视野看，我国草地保险发展起步较晚，基础薄弱，经验相对不足，应积极借鉴不同国家的经验和做法，完善中国草地保险制度。”[12]

美国是全球草地保险发展历史较长、指数保险保障机制较为完善的国家。本文在梳理我国草地保险发展现状和存在问题的基础上，总结美国草地保险特征及发展成效，分析了美国草地保险中市场份额最大的草地指数保险运行机制，总结了美国草地指数保险产品合约设计的关键环节，进而提出对我国草地保险发展具有借鉴意义的启示。

本文可能的主要贡献在于：一是相较于前人的成果，本文对美国草地指数的特征以及合约内容介绍得更为全面和具体，可以为中国草地指数保险的发展提供更加有效的借鉴作用；二是本文基于中国现行政策性草地保险制度，结合美国草地指数的特征，提出了我国草地保险可持续发展须解决的几个关键问题，对构建完善我国草地保险保障机制，设计科学的草地保险合约有重要的参考价值和决策支持。

二、中国政策性草地保险的发展现状

我国自2020 年8 月启动首单政策性草地保险，在内蒙古自治区巴彦淖尔市乌拉特后旗获各琦苏木巴拉乌拉嘎查承保70 余户牧民的143 万亩草地，累计提供风险保障额度2851.52 万元。2021 年内蒙古自治区计划财政保费补贴4000多万元，拟对3798万亩草地面积提供保险，其中禁牧区120 万亩，草畜平衡区3677.88万亩①资料来源于内财金〔2021〕628号公文。。

（一）我国政策性草地保险的主要特征

1.多机构协作的运营模式

我国草地保险按照“政府+承保机构+数据支持部门”三方协作的模式运营，其中，政府部门（财政及林草）负责保险方案的制定、保费补贴资金供给、运营机构招标和监督管理。各中标保险机构负责宣传展业及承保理赔；气象部门和草地监测部门提供数据支持，其中气象部门负责连续监测投保区域气象干旱和土壤水分变化情况，草地监测部门负责地面定点观测、流动调查和遥感监测植被覆盖度变化情况。两个机构协同进行旱灾等级的综合评估，向承保机构和政府提供旱灾评估报告。

2.以保障草地生态功能为目标

政策性草地保险的目标是以“草地有效保护、生态持续向好、牧民得到实惠”目标来构建保险保障体系，以“低保障、广覆盖”原则进行承保。

3.不同草地使用目的投保主体和财政补贴不同

从保险标的来看，草地保险划分为禁牧区和草畜平衡区两类。禁牧区的投保主体为旗县区级林业和草地主管部门，政府补贴100%保费，其中自治区财政补贴90%，盟市旗县补贴10%；草畜平衡区的投保主体为牧民，财政的保费补贴比例为80%，其中自治区财政补贴50%，盟市财政补贴20%，旗县财政补贴10%，牧民自缴20%。

4.所有区域的保险责任和保险费率一致

该政策性草地保险的保险责任是旱灾、火灾、病虫害和沙尘暴。所有实施区域实行5%的统一费率。

5.按草地类型设置了不同的保障水平和赔付标准

表1 2021年草地保险条款

6.指数和实际损失相结合的赔付机制

政策性草地保险以村为单位进行理赔，旱灾赔付是以降水量指数为主，遥感监测和实际测产为辅，两者相结合确定最终赔付。火灾、病虫害和沙尘暴赔付与传统产量损失类保险相同，须查勘定损确定损失程度，再根据事先确定的赔付标准进行赔付。

（二）我国政策性草地保险持续发展须解决的关键问题

我国政策性草地保险刚刚起步，现行实施方案还须进一步科学化、精准化。

第一，实施草地风险区划和差异性费率。草地面积大，不同草地类型、不同经营情况的风险差异大，整个承保区使用统一费率，可能使风险和费率不对等，导致道德风险和逆向选择。

第二，丰富产品类型，实施差异化的保障水平。现有方案只提供单一的保险产品，且保障水平只设置了一个档次，单一的保险产品与丰富的草地资源不相匹配。

第三，科学设置保险保障功能和灾害类型。现行的草地保险仅仅保障草地的生态功能，然而，草地具有生态保障和稳定生产两大主要功能，政策性草地保险若仅考虑草地的生态功能，忽略其生产功能，长期来说难以平衡经济发展和生态保护之间的关系。在政策性草地保险中的灾害中包含了沙尘暴灾害，但事实上，沙尘暴对草地生态本身的影响并不大，更多的是对牧民或城市居民的生产生活造成影响。

第四，构建合理的理赔机制。现行的草地保险，除旱灾外，其他灾害的理赔还是以传统的损失程度作为触发理赔的条件。而在草地上，无论是病虫害还是火灾，灾害实际损失的查勘定损都面临着巨大挑战。承保机构很难在短时间内，在大范围的草地上进行查勘定损，即使完成了查勘定损，其准确性也很难得到牧民、政府的认可。

2)根据詹丰兴等(2017)的定义,选取4—6月110°～120°E、25°～28°N范围内区域作为江南雨季(Jiangnan Rainy Season,简称JRS)的研究对象,该区共有112个气象站。

三、美国草地保险发展成效及特征

（一）指数类保险逐渐成为美国草地保险的主要产品

美国自1989 年开始试点实施草地保险，目前已在全美48 个州实施了包括多年生牧场（Pasture）、天然放牧场（Rangeland）、饲料（Forage）、饲料种子（Forage Seeding）及牧草种子（Grass Seed）五类草地资源的草地保险，基本覆盖了全美所有的草地资源[13]。截至2018年年末累计保费收入34亿美元，其中，2007 年保费收入 0.017 亿美元，2018 年保费收入5.9 亿美元，10 年间草地保险的规模增加了346 倍。美国草地保险规模的扩张，得益于其丰富的产品类型，美国草地保险包括产量类、收入类和指数类10种针对不同草地资源的保险产品（见表2）。

表2 美国草地保险产品类型

在众多的草地保险产品中，不同时期各类产品的市场份额不同。如图1 所示，截至2016 年年末产量类保险的保费收入占草地保险总保费收入的比重最大。但是近年来指数类保险的保费收入不断提高，截至2018 年年末一年生饲草料降雨指数保险（RI-AF）、牧场和饲料降雨指数保险（RI-PRF）及牧场和饲料植被覆盖指数保险（VI-PRF）三种草地指数保险的总保费收入为5.57 亿美元，比2007 年0.71亿美元增加了6.8倍，指数类保险产品的市场份额占比达到95%。

图1 1997—2018年美国不同类型草地保险保费收入分布

（二）美国草地指数保险发展成效

1.覆盖区域不断增加

美国草地指数保险覆盖范围呈逐年扩大趋势。从覆盖区域来看，牧场和饲料降雨指数保险（RIPRF）覆盖区域最广，2018 年已覆盖48 个州。一年生饲草料降雨指数保险（RI-AF）覆盖全美8个州，分别为科罗拉多州、堪萨斯州、内布拉斯加、新墨西哥、北达科他州、俄克拉荷马州、南达科他州和得克萨斯州。除少数区域外，RI-PRF和RI-AF基本覆盖全美各州。随着保险覆盖区域的不断增加，参保者数量也在增加，草地指数保险的参保者已从2007 年的9711户增加到2018年的36349户，增加了2.74倍。

2.参保面积不断扩大

2007 年至2018 年，美国草地指数保险累计参保面积6.01 亿英亩，2007 年参保面积为0.28 亿英亩，2018年参保面积为0.99亿英亩，2018年较2007年增加了2.54 倍，年均增长率为12.17%。其中，在RIPRF 市场，2007 年参保面积为 0.25 亿英亩，2018 年参保面积为0.98 亿英亩，年均增长率为13.22%；在VI-PRF 市场，2007 参保面积为 0.04 亿英亩，到 2015年参保面积为0.07 亿英亩，年均增长率为7.25%。2016 年 VI-PRF 退出草地保险市场；2014 年 RI-AF开始实施，参保面积是0.002 亿英亩，2018 年增长到0.006亿英亩，较2014年增加了2倍（见图2）。

图2 2007—2018年美国草地指数保险参保面积及增长率

3.保费收入快速增长

美国草地指数保险市场规模日益扩大。从保费收入来看，2007 年至2018 年，草地指数保险累计保费收入 24.78 亿美元，2018 年与 2007 年相比，保费收入由0.71 亿美元增加至5.57 亿美元，增长了6.85 倍（见图3）。在快速增长的保费收入规模中，RI-PRF的保费收入规模最大、增速最快，2018 年RI-PRF 的保费收入占草地指数保险总保费收入的93.1%，RIAF和VI-PRF保费收入占比分别居于第二、三位。

4.风险保障能力不断提升

2007 年至2018 年，美国草地指数保险已累计提供了119 亿美元的风险保障，现已成为RMA 的第九大保险产品[9]。从赔付支出来看，2007至2018年，草地指数保险累计赔付支出22.19亿美元，平均赔付率为89.6%，其中，RI-AF 的平均赔付率最高为113%（见图3）。

图3 2007—2018年美国草地指数保险产品保费收入及赔付率情况

（三）美国草地指数保险制度的主要特征

1.职责明确，多机构协作的运营模式

美国草地指数保险是由美国联邦政府部门、私营保险部门及数据提供者三方协作配合运营[18-20]。美国联邦政府下设的风险管理局（RMA），负责管理和决定保险产品和费率厘定，提供保费、管理费用及再保险补贴。私营保险部门由保险公司和代理人两部分组成，保险公司通过代理人经营保险，保险代理人直接向畜牧业生产者提供承保服务，其中，经RMA 认证的14 家保险公司可提供草地指数保险产品。第三方数据支持部门包括国家海洋和大气管理局气候预测中心（National Oceanic and Atmospheric Administration Climate Prediction Center,NOAA CPC）及美国地理调查中心（U.S.Geological Survey）地球资源观测卫星（Earth Resource Observation Satellite,EROS），这些机构提供数据（气象数据和遥感数据）并参与指数设计（见图4）。上述各机构职责明确，协作运营。NOAA CPC 和EROS 确保了数据的准确性，RMA 保证了保险合约设计的科学性和补贴资金利用的高效性，私营保险部门的竞争化经营保证了承保和理赔服务的质量。

图4 美国草地指数保险组织架构

2.多层次的联邦政府补贴机制

联邦政府为畜牧业生产者提供保费补贴，为私营保险公司提供经营管理费用补贴。从保费补贴金额来看，2007 年至2018 年，草地指数保险保费补贴金额由0.41 亿美元增加到2.97 亿美元，增加了6.3倍，其中，RI-AF 保费补贴的年均增长率最高，约为58.64%，RI-PRF 和VI-PRF 的年均增长率分别为20.12%和9.05%（见表3）。美国草地指数保险实施差异化的保费补贴比例，随着保障水平的提高，保费补贴比例从59%下降至51%（见表4）；不同保险期间下的保费补贴也不同，按照生产者可选择的11 个投保期间，以90%保障水平为例，每单位保障水平下的平均保费补贴率呈现出生长季（6—8 月）补贴率低、非生长季补贴率高的趋势（见图5）。

表3 2007—2018年美国草地指数保险保费补贴金额变化

表4 不同保障水平下美国保费补贴比例

图5 美国90%保障水平放牧场的平均保费补贴率

3.科学精准的草地风险区划

美国的草地指数保险以“网格”的形式划分了不同的风险等级。网格（Grid）是NOAA CPC 和EROS根据经纬度设计的风险区域，不同指数产品的网格大小不同，降雨指数的网格为“0.25 经度×0.25 纬度”，折合距离约为“27×27”km 的网格，植被覆盖指数为“8×8”km的网格。

特定网格区域内的风险值是根据致灾因子危险性和承灾体脆弱性共同进行评估的。其中，致灾因子的危险性利用气象指数或遥感指数评估，承灾体的脆弱性根据草地的使用目的（Intended Use）、灌溉措施（Irrigation Practice）和有机实践（Organic Practice）等草地的经营情况来评估。

在网格化的风险区划下，为了准确识别投保区域的风险差异，将投保地块准确记录在网格内，即标记参考点（Point of Reference）①参考点是投保人对被保险区域进行投保的位置点，必须在RMA网站上标记出来。可能同一地块会被标记两次，网格参考点即是在地图中标出的相同或不同网格代码的点。。在投保前，生产者须确定草地在网格上的分布情况，将投保的草地标记到特定网格内。以两块地投保为例，若两块地连续，经营情况相同，分布在一个网格标记一个参考点，分布在两个网格标记两个参考点。两块地连续的情况下经营情况不同，须标记出两个参考点。若两块地不连续，在不同经营情况下须标记出两个或多个参考点（见表5）。

表5 美国不同地块状态下网格ID的选择

4.基于时间序列数据并进行多级筛查的指数设计

美国草地指数保险的指数设计科学精准。首先，草地指数设计所使用的数据时间序列至少在30年以上。降雨指数是由NOAA CPC 提供1948 年以来的降水量，植被指数是由美国地理调查中心地球资源观测卫星（EROS）提供1989 年至今的归一化植被指数（Normalized Difference Vegetation Index, NDVI），足够长的时间序列可以观测到更多偶然的巨大损失事件，能够在很大程度上提高指数设计的合理性。其次，设计草地指数的数据经过多级筛查，保障了数据的可信度。数据会经过三层检查：第一层是重复站检查（Duplicate Station Check），主要是为了消除重复值和关键遗漏错误；第二层是临近检查（Buddy Check），目的是消除数据库的极端值；第三层是标准差检查（Standard Deviation Check），主要是将每日降雨测量数据与网格点值对比。再次，基于网格的设计指数，使指数的空间尺度小，可在一定程度上降低指数保险的基差风险。此外，RMA 运用最优插值法（Optimal Interpolation Methodology）②最优插值法是基于空间中距离更接近的物体通常比那些相距更远的物体更相似，它搜索网格半径内最近的四个报告站的数据进行插值计算。进行数据的空间处理，以提高指数在空间尺度上的精确度。

预期网格指数（Expected Grid Index，EGI）和最终网格指数（Final Grid Index，FGI）是指数设计的关键，需要RMA 联合CPC 或EROS 共同设计。由于数据来源不同，降雨指数和植被指数的计算方式有所差异。第一，降雨指数的预期网格指数是计算从1948 年至投保年度前两年的网格内插值的降雨数据的平均值，用100%表示，当期实际插值的降雨数据为最终网格指数，用百分比表示，100%表示平均降雨量（即预期降雨量，EGI），“＜100%”表示低于EGI，“＞100%”表示高于 EGI。第二，植被指数根据NDVI 数据计算，NDVI 是卫星图像上所反映的地面所有生物体的光合生物量密度的指数，其可反映的生物体包括中耕作物、灌溉作物、树木和杂草等。根据NDVI 数据确定同一时期、同一网格内的长期历史平均值，从而确定预期网格指数，实际NDVI 值为最终网格指数。

5.可供生产者进行多种选择的保障水平

RMA 在设计多种保障水平草地指数保险产品的同时，增设了生产力要素的选项，考虑了多种类型生产者的生产能力。美国草地指数保险的保障水平由三部分构成：一是保险金额，根据不同县计算出每亩牧草产量的价值，即县基准（County Base Values，CBVs）；二是生产者可选的保障水平，为70%至90%不等，以5%递增（见表4）；三是生产力要素（Productivity Factor）③生产力要素是生产者可选择最能代表其土地生产能力和生产价值的指标，一般用提高县基准的方法来衡量生产力要素，县基准在60%—150%范围内可选，且增量为1%。。通常使用生产能力指标（CBV）④生产能力指标（CBV）是由美国农业风险管理局在精算中计算出的每个县的县基准的百分比。来提高保障水平。若生产者选择最高保障水平（90%）后，仍认为保障水平低，可依据自身情况选择60%至150%的生产能力指标。一般而言，若生产者认为县基准过低，则选择100%以上的生产能力指标，若生产者认为县基准太高，则选择100%以下的生产能力指标。

（四）美国草地指数保险合约设计的精准化

1.以月度区间为单位选择保险期间

草地指数保险的保险期间由两个及以上指数区间（Index Intervals）构成，不同草地指数保险对指数区间的设计有所不同。在RI-PRF 中，两个连续月为一个指数区间（如1—2月，2—3月，以此类推），一个合同期共有11 个指数区间；在RI-AF 中，保险期间是从9 月1 日至次年的11 月30 日，生产者可根据生长季（Growing Season）选择指数区间，其中，生长季分为 4 个，生长季 1 是 9 月至次年 3 月①与RI-PRF 相同，每两个月为一个指数区间，例如9—10 月，10—11 月等，只是一年生饲草料降雨指数保险加入了作物生长季，不同生长季下的费率有所差异。，生长季 2是 2 月至 6 月，生长季 3 是 3 月至 9 月，生长季 4 是 6月至11 月；在VI-PRF 中，三个月为一个指数区间，全年共有10 个指数区间，例如1—3 月、2—4 月等，以此类推。在RI-PRF 和RI-AF 中，生产者在选择指数区间时，可以浏览历史指数区间及个人历史生产记录，找出与自身生产情况相关度最大的几个指数区间，RMA 会提供决策支持工具（Decision Support Tools）、网格定位（Grid ID Locator）和历史指数工具（Historical Indices Tool）帮助生产者选择适宜的指数区间。与前两者不同，在VI-PRF 中，投保人选择投保的指数区间须考虑地块内多年内的生物质总量变化，具体须考虑作物类型、地理位置、海拔、生物质量，以及在正常情况下，生长最需要营养的时间段，RMA会提供过去多年的参考指标，方便生产者选择。

2.不同网格、不同指数区间下的差异化费率

RMA 根据每个网格的风险度量值计算预期损失率，从而厘定网格化的费率，因此，投保地块所处的网格不同，费率不同。同时，每个指数区间的预期损失变化，费率随之变化，以RI-PRF 为例，在90%保障水平下放牧场的平均费率呈现出生长季的费率低、非生长季费率高的趋势（见图6）。

图6 美国90%保障水平放牧场的平均费率

生产者可根据不同网格、不同指数区间的费率和保费补贴比例确定自缴保费，其计算公式为：

某网格ID某指数区间的保费=该网格ID某指数区间保险金额×该网格ID 某指数区间的费率×（1-某保障水平下的保费补贴比例）

3.以指数确定最终赔付

草地指数保险的最终赔付只与事先设定的指数有关，不与作物实际损失挂钩。事先设定的指数包括预期网格指数（EGI）、最终网格指数（FGI）、触发网格指数（Trigger Grid Index, TGI）和赔付计算指数（Payment Calculation Factor, PCF），前两个指数上文已介绍，不再赘述。后两个指数的计算如下所示：

触发网格指数（TGI）=预期网格指数（EGI）×保障水平（生产者自选）

赔付计算指数（PCF）=(TGI-FGI)/TGI

触发网格指数（TGI）受EGI 和生产者自选的保障水平影响。赔付计算指数（PCF）由TGI 和FGI 共同作用。当投保的某指数区间的FGI 小于TGI 时，触发赔付。RMA 将会在保险期间结束后两个月内公布FGI，以按期赔付。根据投保人的保险金额，确定最终赔付金额，计算公式如下所示：

某网格ID 某指数区间保险金额=单位保险金额（CBVs）×投保面积×分成×价值比；

某网格ID某指数区间赔付金额=网格ID和指数区间保险金额×赔付计算指数（PCF）。

4.可保利益随草地产权而变

生产者对草地的所有权和经营权决定了投保主体和保险受益人，即可保利益（Insurable Interest）。草地所有权和经营权不同，投保时的可保利益不同，投保者的分成（Share）有差异。当草地所有权为个人时，若经营权未转让，则草地所有者可按照100%分成进行投保；若经营权发生转让，则按照所有者和经营者各自经营的比例进行投保。当所有权为国家时，若生产者租赁国有草地饲养牲畜，则每个租赁者按照其个人饲养的牲畜数量与总牲畜数量的比值计算分成来投保；若生产者租赁国有草地收获牧草，所有租赁者都有资格购买保险，每个租赁者的分成自行决定，但所有租赁者分成之和必须为100%。

四、美国草地保险制度对我国草地保险可持续发展的启示

从上文分析可以看出：美国草地保险制度具有产品种类齐全、运行机制较为完善、风险区划精细、合约设计科学的特点，这些特点也正是我国草地保险制度建设的目标。因此，借鉴发达国家的草地保险制度，我国草地保险在建立初期，须关注以下几个关键问题。

（一）充分发挥政府主导性作用

对于草地保险，政府除了提供补贴资金外，更为重要的是在草地保险条款制定、实施协同、监督管理方面真正发挥主导作用。草地是重要的生态资产，具有调节气候和维持生态平衡的重要作用，政府部门要基于“两山”理论和有效保护生物资产价值的战略高度，充分发挥保险这种市场化的风险管理工具的作用，在保障畜牧业生产发展的同时也保护生态环境。

在财政资金补贴方式上，借鉴美国的经验，对草地保险实施多元化的补贴方式，将保费补贴与管理费用补贴相结合，在进行保费补贴的同时对管理费用单独补贴。此外，差异化补贴不同保障水平下的保费，例如，美国草地保险随着保障水平的提高，保费补贴比例从59%下降至51%。

（二）建立多源数据融合的草地保险信息平台

保险最重要的是费率厘定，公平精算费率须基于良好的数据支持，从美国草地保险的特点可以看出，建立健全草地风险管理信息系统是关键。首先，信息系统的建立须整合多源数据，包括地理信息数据、气象数据、社会经济数据、灾害数据、承保理赔数据、巨灾损失数据和遥感数据等。同时，收集参保者信息也很重要，美国草地保险投保人的参保资格中特别强调需要报告地块相关的详细信息。其次，数据质量和时间序列长度也关系到费率的准确性。我国草地相关数据的质量参差不齐，数据的时间序列长度不足30年，远低于美国70年以上的时间序列长度。更为挑战的是大量数据分散在不同机构，且数据标准不统一，数据整合难度大。因此，建立多源数据融合的信息平台是我国草地指数保险制度建设的关键。

（三）构建草地风险区划地图，建立科学的费率动态调整机制

风险区划是有效开展草地保险的前提，是准确厘定费率和实现“一致性”及“公平性”原则的重要基础，是创新保险产品和降低保险运营成本的技术支撑，对于草地保险持续稳定发展具有重要意义。区划方式由数据及技术条件共同决定，美国草地指数保险基于网格化的数据进行风险区划和费率厘定，网格面积小，可降低指数保险的基差风险，同时可避免道德风险和逆向选择，减少交易费用。因此，根据草地类型、地块情况、生产者经营管理方式等的风险差异，建立草地风险区划及相应的动态费率厘定机制，是我国草地保险健康发展的必然选择。

（四）精细化设计草地保险合约

1.选定指数型保险产品设计合约

我国草地面积居于世界第二，相较于发达国家，草牧业规模化程度偏低，若使用产量类保险，承保理赔和查勘定损的费用高，且历史产量数据不足，不支持精算产量类保险的费率；若使用收入类保险，我国草地经营细碎化，经营主体类型和经营方式多样化，难以建立统一化的草地价值评估体系，则收入类保险的保险金额和费率无法厘定。根据美国、加拿大等发达国家的发展草地保险的经验，在历史经验数据不足以支撑费率厘定的前提下，首选指数类保险来设计合约，既可以建立草地风险保障体系，也可以保护生态安全[4]。

2.首选天然草地为保险标的

根据草地的用途及其风险状况的差异，美国草地保险覆盖了各类草地资源，包括饲料、饲料种子、天然放牧场、牧草种子及多年生牧场等，并基于此设计保险产品。根据我国草地资源现状，受限于财政资金，并考虑到保险实施初期生产者的接受程度，应首选面积最大、生态效应最强、风险暴露程度最高的天然草地作为保障对象。待时机成熟后，再覆盖其他草地资源。

3.选择主要灾害因子为保险责任

导致草地损失的灾害因子众多，包括旱灾、雪灾、火灾等，不同灾害因子的致灾范围、致灾频率和致灾程度有区别。考虑到财政能力、各类灾因数据的可获得性及生产者经济状况，首要选择致灾能力强及数据准确性高的灾害因子进行风险保障，其他次要灾害因子可进行商业险补充。

4.保险金额须结合草地经济价值及生态价值

目前我国政策性草地保险的保险金额是20—40元/亩，保险金额仅考虑了草地的生态价值，即草地受灾后的生态恢复成本，但草地具有重要生态功能的同时也具有重要的经济价值，2018 年全国天然草地鲜草总产量近11 亿吨，能够饲养约2.7 亿羊单位的牲畜①资料来源于2018年《全国林业和草原发展统计公报》。，是牧民赖以生存的资源，具有很大的经济价值。因此，在核算草地保险的保险金额时，同时考虑生态价值和经济价值至关重要。