提升生态系统质量筑牢美丽中国根基

2022-02-15 07:14张修玉

绿叶 2022年12期

◎张修玉

党的二十大报告要求站在人与自然和谐共生的高度谋划美丽中国建设，并提出了“加快绿色发展转型，深入实施污染防治，提升生态系统质量与稳妥推进双碳工作”四大任务。《中共中央关于认真学习宣传贯彻党的二十大精神的决定》也明确提出，深刻领会党在生态文明建设方面的重大部署，促进人与自然和谐共生。笔者认为，提升生态系统多样性、稳定性与持续性是筑牢美丽中国根基的关键，应做好如下重点工作。

推进以国家公园为主体的自然保护地体系建设

一是构建科学合理的自然保护地体系。明确自然保护地功能定位，按照自然生态系统原真性、整体性、系统性及其内在规律，将自然保护地科学划为国家公园、自然保护区与自然公园等类型。对现有的自然保护区、风景名胜区、地质公园、森林公园、海洋公园、湿地公园、冰川公园、草原公园、沙漠公园、草原风景区、水产种质资源保护区、野生植物原生境保护区（点）、自然保护小区、野生动物重要栖息地等各类自然保护地开展综合评价，按照保护区域的自然属性、生态价值和管理目标进行梳理调整和归类，逐步形成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地分类系统。同时，落实国家发展规划提出的国土空间开发保护要求，依据国土空间规划，编制自然保护地规划。

二是建立统一规范高效的自然保护地管理体制。建立自然保护地全过程统一管理机制，建立统一调查监测体系，制定以生态资产和生态服务价值为核心的考核评估指标体系和办法。结合自然资源资产管理体制改革，分级行使自然保护地管理职责，按照生态系统重要程度，将国家公园等自然保护地分为中央直接管理、中央地方共同管理和地方管理3类。同时，制定自然保护地范围和区划调整办法，依规开展优化调整工作。推进自然资源资产确权登记，清晰界定区域内各类自然资源资产的产权主体，划清各类自然资源资产所有权、使用权的边界，明确各类自然资源资产的种类、面积和权属性质，逐步落实自然保护地内全民所有自然资源资产代行主体与权利内容，非全民所有自然资源资产实行协议管理。

三是创新自然保护地建设发展机制。按照标准科学评估自然资源资产价值和资源利用的生态风险，明确自然保护地内自然资源利用方式，规范利用行为，全面实行自然资源有偿使用制度。依法界定各类自然资源资产产权主体的权利和义务，保护原住居民权益，实现各产权主体共建保护地，共享资源收益。制定自然保护地控制区经营性项目特许经营管理办法，建立健全特许经营制度，鼓励原住居民参与特许经营活动，探索自然资源所有者参与特许经营收益分配机制。在自然保护地控制区内划定适当区域开展生态教育、自然体验、生态旅游等活动，构建高品质、多样化的生态产品体系。扶持和规范原住居民从事环境友好型经营活动，践行公民生态环境行为规范，支持传统文化及人地和谐的生态产业模式。

实施重要生态系统保护和修复重大工程

一是构建生态保护修复监测监管系统。依托“三线三区”划定成果与国土空间规划数据平台，加强生态保护修复大数据管理，实现生态保护修复信息系统管理与集成。以国土空间基础信息平台为基础，构建生态保护修复工程监测监管专题应用，提供生态保护修复工程信息汇集、监测预警、绩效评价、智能辅助、信息共享等核心功能模块，对接相关部门与行业数据，推进各类数据共建共享，构建国家与地方互联互通的全国重要生态系统保护和修复重大工程监测监管平台。对重点区域生态保护和修复以及自然保护地建设重大工程实施动态监测。

二是完善生态保护修复行业监管平台。加强国家公园与自然保护地等重点领域动态监测、智慧监管和生态风险预警，推进重点项目落地上图、绩效评价等精细化管理。建立健全水生态监测体系和信息平台，提高河湖、地下水监管能力。加强海洋尤其是海岸带与美丽海湾生态保护修复监管能力建设，提升海洋生态环境智能化、精准化监管水平。建立多部门联合的国家生态监测网络，及时跟踪掌握生态格局、功能、生物多样性状况及生态胁迫情况。完善国家生态质量监测评价体系，以维护生态系统稳定性、保护生物多样性、推动生态功能持续向好为导向，系统开展全国重点区域、重点生态功能区县域等不同尺度生态质量监测评估和监管。

三是建立生态系统调查监测预警体系。充分利用国土“三调”以及其他有关专项调查成果，建立生态调查监测预警体系，系统开展森林、草原、河湖、湿地、海洋等生物多样性与生态演变调查，全面摸清我国陆域和海域生态状况。同时，兼顾自然地理单元的完整性与流域上下游的生态耦合关系，在各类生态监测站点的基础上，灵活采用新建、改建、共建等方式建设区域生态综合监测站，定期开展重点区域流域、生态保护红线、自然保护地、县域重点生态功能区等评估。结合评估结果，研判重大生态问题和风险，监测和分析生态承载力阈值与机理，建立生态模拟与反演技术，完善生态风险预警技术体系。

四是健全重要生态系统生态评价体系。增强森林资源监测评价数据采集和分析评价能力，建立健全草原生态基本状况和监测评价体系，有序开展林草碳汇监测、陆地生态系统碳监测等专项评价监测。开展全国河湖生态状况普查，摸清河湖生态底数，逐步实现水生态健康状况动态监测。构建国家级湿地生态监测体系，建立国家、省级和重要湿地三级监测体系。健全海洋生态监测网，形成以海岸带为重点、覆盖管辖海域的岸海空天一体化监测体系，开展海洋微塑料等新型污染物的长期监测，升级生态灾害监测预警能力。持续开展生物多样性状况监测评价，建立生物多样性保护管理监测制度。完善生态碳汇监测相关理论、方法与技术体系，提高碳汇监测与评价能力，对我国生态碳汇现状空间分布格局、动态变化规律及其驱动机制开展调查监测。

加强生物多样性的系统保护

一是建立健全生物多样性保护的政策法规。2015年1月1日开始实行的《环境保护法》被誉为史上最严，《野生动物保护法》也新增多种追责情形。然而，目前我国生物多样性法规体系主要由宪法中的相关规定与专门行政规章和规范性文件组成，这在一定程度上忽视了生态规律，忽略了保护与利用之间的内在关联性，从而导致现行的生物多样性保护法律法规体系缺乏系统性和完整性。中办、国办印发的《关于进一步加强生物多样性保护的意见》明确要求完善生物多样性保护政策法规，加快生物多样性保护法治建设，将生物多样性保护纳入各地区、各有关领域中长期规划，制定和完善生物多样性保护相关制度体系，包括健全生物多样性损害鉴定评估方法和工作机制，完善打击野生动植物非法贸易制度等。

二是开展生物多样性调查监测与迁地就地保护。对生物多样性保护优先区域、重点生态功能区、自然保护地、生态保护红线等开展生物多样性调查。开展农作物、畜禽、水产、农业微生物、林木、药用生物等资源的调查、收集保存、编目。开展生物多样性相关传统知识调查与编目，包括传统利用农业遗传资源的相关知识、传统利用药用生物资源的相关知识以及具有工业开发潜力的生物资源可持续利用的传统技术等。依托现有的各级各类监测站点和监测样地，构建生物多样性“天空地”一体化监测体系。加强生物多样性就地保护与迁地保护。构建生物多样性就地保护网络空间，推进以国家公园为主体的自然保护地体系建设，完善顺畅野生动物生态廊道。加大珍稀濒危物种就地保护力度，扩大自然保护地日常巡护范围，增加巡护频率。对受损严重的自然生态系统和栖息地开展科学修复，改善物种栖息地质量，扩大适宜栖息地范围。推进北京与华南国家植物园建设，加快总体规划编制，优化建设各类迁地保护设施。

三是积极实施生物多样性保护的重大工程。山水林田湖草沙是生命共同体，代表着生态系统的多样性，更承载着物种和遗传的多样性。针对生物多样性保护工作，必须遵循自然规律，因地制宜开展保护修复的重大工程。各类型生态保护修复单元分别采取保护保育、自然恢复、辅助再生或生态重建为主的保护修复技术模式。对于代表性自然生态系统和珍稀濒危野生动植物物种及其栖息地，采取建立自然保护区地，去除胁迫因素，建设生态廊道等保护保育措施，保护生态系统完整性，提高生态系统质量，保护生物多样性；对于轻度受损、恢复力强的生态系统，主要采取消除胁迫因子的管理措施，进行自然恢复；对于中度受损的生态系统，结合自然恢复，在消除胁迫因子的基础上，采取改善物理环境，移除导致生态系统退化的物种等中小强度的人工辅助措施，引导和促进生态系统逐步恢复；对于严重受损的生态系统，应在消除胁迫因子的基础上，围绕地貌重塑、生境重构、恢复植被和动物区系、生物多样性重组等方面开展生态重建。

四是不断加强生物多样性保护的永续利用。生物多样性作为重要的生态资源，加强生物多样性就地保护有助于种质资源的永续利用。以生物多样性保护优先区域内自然保护区建设为重点，加大生物多样性就地保护力度，合理布局自然保护区空间结构，提升生物多样性就地保护水平；细化和明确生物物种资源的就地保护名单和保护目标，加强保护区外生物多样性的保护并开展试点示范，逐步扩大自然保护区面积；提高自然保护区管理能力和管理水平，探索建立自然保护区质量管理评估体系，加强执法检查，不断提高自然保护区管理质量。在此基础上，以乡土优良种质资源开发和持续利用为重点，把发展生物技术与促进生物资源可持续利用相结合，加强对生物资源的发掘、整理、检测、筛选和性状评价，筛选优良生物遗传基因，推进相关生物技术在农业、林业、生物医药和环保等领域的应用，鼓励自主创新，提高知识产权保护能力。

五是全面提升生物多样性保护的监管能力。2020年生态环境部印发的《关于加强生态保护监管工作的意见》要求加快构建生态保护现代化监管体系，加强生态红线与自然保护地的监管，推动生物多样性和生物安全监管立法，完善生物多样性调查、观测和评估标准体系。2022年3月，生态环境部印发的《“十四五”生态保护监管规划》明确提出，以建立完善全省（区、市）、重点区域、生态保护红线、自然保护地、重点生态功能区县域5个方面的多尺度生态监测和评估体系，严格落实中央生态环境保护督察制度、生态保护监督执法制度和重点领域生态保护监管制度等3项制度，全面实施“绿盾”自然保护地强化监督专项行动，建设完善生态保护红线监管平台、积极推动生态文明示范创建5个方面，即以“53111”生态保护监管体系为主线，深入开展重点区域监督性监测，推进生态状况及生态保护修复成效评估，完善生态保护监督执法制度，强化生态保护监管基础保障能力建设，提升生态保护监管协同能力，守住自然生态安全边界。

建立生态产品价值实现机制

一是建立生态产品价值评价体系破解“度量难”。

制定生态产品价值核算标准。以2021年中办国办印发的《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》和2022年国家发改委与国家统计局出台的《生态产品总值核算规范》为重要依据，编制《区域生态系统生产总值（GEP）核算技术规范》，探索建立区域生态产品价值核算指标体系、技术规范和核算流程，探索制定不同层级和项目层级GEP核算标准。摸清土地、森林、矿产、湿地、水资源等重要自然资源的数量分布、质量等级、功能特点、权益归属、保护和开发利用等情况，建立生态产品目录清单。考虑不同类型生态系统功能属性，加快建立覆盖省（区）市县三级生态产品价值统计报表制度和工作体系，探索将生态产品价值核算基础数据纳入国民经济核算体系。

建立生态产品价值核算结果应用机制。推进生态产品价值核算结果在政府决策、绩效考核评价等方面的应用，推动生态产品价值核算结果纳入生态文明建设目标评价考核和领导干部自然资源资产离任审计。建立生态产品价值核算结果的应用机制，将生态系统价值总量及其变化、生态产品价值实现率等核算结果作为经营开发融资、生态环境损害赔偿、国土空间规划管控等的重要参考。推动建立生态环境领域财政转移支付额度、生态保护补偿额度与生态产品价值核算结果挂钩机制。探索建立碳排放权、用能权等环境权益初始配额与生态产品价值挂钩机制，建立健全基于生态产品价值核算的自然资源分等定级和价格评估制度。

二是完善生态产品权益交易体系破解“交易难”。

建立多元化生态保护补偿机制。积极争取国家、省级财政对重点生态功能区的转移支付资金额度。综合考虑不同区域的资源禀赋和区位条件等发展要素，建立重点发展区向生态发展区和禁止开发区的财政转移制度。健全有利于自然保护区、主要水源涵养区、生态脆弱保护区等重要生态功能区生态补偿机制，推动建立乡镇间地表水断面生态补偿机制，建立健全生态公益林补偿标准动态调整机制和占补平衡机制。落实和完善生态环境损害赔偿制度，进一步明确生态环境损害赔偿范围、责任主体、索赔主体、损害赔偿解决途径，形成相应的鉴定评估管理和技术体系。对责任人占用的生态环境资源或已经造成的生态破坏，由责任人承担修复或赔偿责任，按照“谁修复，谁受益”的原则，通过赋予一定期限的自然资源资产使用权等产权安排，激励社会投资主体从事生态保护修复。

推动生态资源权益交易机制。积极探索政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的资源资产价值转化实现路径，以市场化手段有效盘活生态资源资产。探索完善碳排放权交易机制，积极争取将县域林业增汇纳入林业碳普惠试点项目，规范有序推进林业碳汇交易。建立健全化学需氧量、二氧化硫等污染物排污权有偿使用和交易机制，并逐步研究探索氮氧化物、重金属、挥发性有机污染物排污权等稀缺环境资源有偿使用途径。探索建立水权交易制度，结合水生态补偿机制，合理界定和分配水权，探索地区间、流域上下游、行业间、用水户间等水权交易方式。

三是健全生态产品价值支撑体系破解“抵押难”。

加大绿色金融支持力度。探索建立“两山银行”，打通“资源—资产—资本—资金”的转化渠道，创新绿色金融产品和服务，鼓励金融机构推出以土地经营权、林地经营权、林下经济预期收益权、生态补偿收益权、农副产品仓单等绿色信贷产品。通过设立风险补偿资金、生态担保基金、生态保险等方式，健全生态产品风险分担机制。探索“生态资产权益抵押+项目贷”“公益林补偿收益质押贷”等多元化融资模式。支持依托山水林田湖草等自然资源等生态资源，探索以租赁、赎买、托管等多种运营形式为基础的融资模式，用于周边生态环境系统整治、生态资源修复及乡村休闲旅游开发等。

推进生态旅游项目特许权、旅游景区经营权质押和建设用地、林权等优质营运性资产抵押贷款。支持探索农产品收益保险和绿色企业贷款保证保险，创新生态产品价格指数保险、绿色产品质量安全保险、生态环境损害责任保险等产品。鼓励金融机构创新生态农业、绿色消费、科技研发等领域的绿色债券产品，探索生态产品资产证券化路径和模式，引导符合条件的企业推荐到省市发行绿色债券。鼓励国有融资担保机构为符合条件的生态产品经营开发主体提供融资担保服务。

探索建立EOD模式下生态产品实现机制。鼓励社会资本进入生态建设领域，探索设立绿色产业发展基金，设立环境、社会和治理（ESG）股权投资基金，鼓励建立公益性生态保护基金。引导建立多元化资金投入机制，支持符合条件的企业、农民合作社、家庭农场、民营林场等经营主体参与投资生态建设项目。探索开展生态信用体系建设，建立生态信用行为与财政支持、行政审批、国有土地出让等挂钩的联合奖惩机制。依法依规探索规范用地供给，服务于生态产品可持续经营开发。

四是培育生态产品开发经营体系破解“变现难”。

拓展生态产品价值实现模式。在严格保护落实生态环境保护要求的前提下，围绕各地优势特色产业，采取原生态种养模式，实施农林业精深加工，提高生态产品价值，推动建设一批特色产业集群和农业产业强镇。积极建设县级与镇级生态农业产业带等绿色有机标准化生产示范基地，强化“一镇一业”农业发展格局，优化农业布局。实施“菜篮子”“果盘子”“米袋子”工程，建设一批绿色现代农业产业园，促进有机蔬菜、优质稻米、水果等特色生态农业发展。充分利用林业森林资源景观和林下产品资源，打造森林康养、森林旅游等项目，引导林农以木材生产为主要经济收入来源转变为发展林下经济和生态旅游为主。加快发展数字经济、生物与新医药、新材料等环境敏感型产业，增强生态优势转化能力。实施“生态+文旅”战略，推进红色旅游、文化遗产旅游、主题公园等已有融合发展业态提质升级，大力发展研学旅游、展演旅游、康养旅游等新型文化旅游业态。培育存量资源型生态产业，鼓励盘活废弃矿山、工业遗址、古旧村落等文化旅游价值。

促进生态产品高附加值供给。打通生态产品销售渠道，构建生态产品品牌营销推广模式，制定区域生态产品价值实现营销方案。以品牌赋能生态产品溢价，加快推动形成以区域公用品牌、企业品牌、单体品牌为核心的生态产品品牌格局。积极对接生态产品价值实现综合运营平台，引导生态产品生产、加工、运输企业和营销企业、营销大户在各类电商平台开设“旗舰店”。支持成立生态产品品牌运营机构。鼓励各类生态产品所在产业园区、企业、合作社、个体工商户自建电子商务微平台开展产品信息发布和销售，促进有形市场与无形市场的有机结合。建立和规范生态产品认证评价标准，制定生态产品质量认证管理办法，培育第三方生态产品质量认证机构。

推进生态产品供需精准对接。积极举办对接会、展览会、交易会、洽谈会等各类形式的“产销对接”活动，组织开展生态产品线上交易、对接招商，促进生态产品供给方与需求方、资源方与资本方精准高效对接。积极引导本地龙头企业与大型综合交易市场建立供销对接机制。建立健全生态产品交易平台管理体系，发挥电子商务平台多资源、多渠道优势，丰富优质生态产品交易渠道和方式。

完善生态补偿制度体系

一是完善以生态环境要素为主体的分类补偿制度。加强水生生物资源养护，针对江河源头、重要水源地、水土流失重点防治区、蓄滞洪区、受损河湖等重点区域开展水流生态保护补偿。健全公益林补偿标准动态调整机制，鼓励地方结合实际探索对公益林实施差异化补偿。完善天然林保护制度，加强天然林资源保护管理。完善湿地生态保护补偿机制，逐步实现国家重要湿地生态保护补偿全覆盖。完善以绿色生态为导向的农业生态治理补贴制度。完善耕地保护补偿机制，因地制宜推广保护性耕作，健全耕地轮作休耕制度。落实好草原生态保护补奖政策。健全沙化土地生态保护补偿制度。研究建立近海生态保护补偿制度。以生态环境要素为主体，依法稳步推进不同渠道生态保护补偿资金统筹使用，以灵活有效的方式逐步探索统筹保护模式。

二是健全以国家生态安全为重点的综合补偿制度。

加大纵向补偿力度。结合中央财力状况逐步增加重点生态功能区转移支付规模，根据生态效益外溢性、生态功能重要性、生态环境敏感性和脆弱性等特点，继续对生态脆弱脱贫地区给予生态保护补偿，因地制宜出台生态保护补偿引导性政策和激励约束措施。对青藏高原、南水北调水源地等生态功能重要性突出地区，加大支持力度。引入生态保护红线作为相关转移支付分配因素，加大对生态保护红线覆盖比例较高地区支持力度。探索建立补偿资金与破坏生态环境相关产业逆向关联机制，对生态功能重要地区发展破坏生态环境相关产业的，适当减少补偿资金规模。

健全横向补偿机制。巩固跨省（区、市）流域横向生态保护补偿机制试点成果，总结推广成熟经验。鼓励地方加快重点流域跨省上下游横向生态保护补偿机制建设，开展跨区域联防联治。推动建立大江大河全流域横向生态保护补偿机制，支持沿线省（自治区、直辖市）在干流及重要支流自主建立省际和省内横向生态保护补偿机制。对生态功能特别重要的跨省和跨地市重点流域横向生态保护补偿，中央财政和省级财政分别给予引导支持。鼓励地方探索大气等其他生态环境要素横向生态保护补偿方式，通过对口协作、产业转移、人才培训、共建园区、购买生态产品和服务等方式，促进受益地区与生态保护地区良性互动，助力绿色发展。

三是推进以市场机制为导向的多元化补偿机制。

完善市场交易机制。加快自然资源统一确权登记，建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效的自然资源资产产权制度，完善反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的自然资源资产有偿使用制度，对履行自然资源资产保护义务的权利主体给予合理补偿。建立用水权、排污权、碳排放权初始分配制度，逐步开展市场化环境权交易。全面实行排污许可制，在生态环境质量达标的前提下，落实生态保护地区排污权有偿使用和交易。加快建设全国用能权、碳排放权交易市场。健全以国家温室气体自愿减排交易机制为基础的碳排放权抵消机制，将具有生态、社会等多种效益的林业、可再生能源、甲烷利用等领域温室气体自愿减排项目纳入全国碳排放权交易市场。

拓展市场化融资渠道。研究发展基于水权、排污权、碳排放权等各类资源环境权益的融资工具，建立绿色股票指数，发展碳排放权期货交易。扩大绿色金融改革创新试验区试点范围，把生态保护补偿融资机制与模式创新作为重要试点内容。推广生态产业链金融模式。鼓励银行业金融机构提供符合绿色项目融资特点的绿色信贷服务。鼓励符合条件的非金融企业和机构发行绿色债券。鼓励保险机构开发创新绿色保险产品参与生态保护补偿。