乡村振兴背景下的农村“政经分开”:目标检视与困局突围

郭小燕

(河南省社会科学院 中州学刊杂志社,河南 郑州 450002)

长期以来,农村(社区)党组织、村(居)委会和农村集体经济组织“三块牌子一套人马”的运作模式,造成了人员、机构和职能的混淆不清,给农村基层治理和集体经济发展带来诸多问题。为此,广东南海、江苏枫桥等地开始探索“政经分开”改革,并取得了明显成效。中央政府以文件形式鼓励农村“政经分开”肇始于2015中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《深化农村改革综合性实施方案》(以下简称《方案》)。该《方案》明确提出:“在进行农村集体产权制度改革、组建农村股份合作经济组织的地区,探索剥离村‘两委’对集体资产经营管理的职能,开展实行‘政经分开’试验,完善农村基层党组织领导的村民自治组织和集体经济组织运行机制。”①《深化农村改革综合性实施方案》,中国政府网,http://www.gov.cn/zhengce/2015-11/02/content_2958781.htm.2016年中共中央、国务院出台的《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》又指出:“有需要且条件许可的地方,可以实行村民委员会事务和集体经济事务分离。妥善处理好村党组织、村民委员会和农村集体经济组织的关系。”②《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》,中国政府网,http://www.gov.cn/zhengce/2016-12/29/content_5154592.htm.在学术研究方面,学界多是对南海模式、枫桥模式、苏南模式、温州模式等的典型个案研究,诸多学者认为“政经分开”是农村集体产权制度改革的重要方向①韩俊:《“政经分开”是农村集体产权制度改革的重要方向》,《农村实用技术》,2014年第9期。②高强,曾恒源,张云华:《农村“政经分开”改革:挑战、重点与建议》,《中州学刊》,2021年第6期。。本文围绕我国“政经分开”改革的总体目标,基于“政经分开”的地方实践,透视其面临的深层次难题,并给出推进“政经分开”改革的建议,以期为进一步推进“政经分开”改革提供资政参考。

一、推行“政经分开”改革的总体目标

近年来,城镇化和乡村振兴的双轮驱动导致了“政经合一”模式面临严峻挑战③李刘艳,杨阳:《乡村振兴进程中农业劳动力转移对粮食生产的影响:基于30个省级面板数据的实证检验》,《河南师范大学学报》(哲学社会科学版),2022年第2期。,亟须探索“政经分开”改革,将集体资产经营管理权从村“两委”中剥离,使村(社区)党组织、村(居)委会和集体经济组织各归其位、各司其职。从国家政策安排和地方实践发展需要来看,推行“政经分开”改革的总体目标主要有两个方面,即创新农村基层治理和发展壮大农村集体经济。

(一)创新农村基层治理

乡村治理是国家治理的根基,创新基层治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。目前,部分农村地区仍然实行“政经合一”的治理模式,在管理方式上仍然沿袭了村(社区)党组织、村(居)委会和集体经济组织“三块牌子一套人马”的运作体制。这种模式造成了乡村治理权力过度集中,村民参与村级事务渠道过窄、方式单一,农村社会组织难以得到充分发育。同时,大量外来人口形成的“新居民”难以真正融入村庄,社区管理面临系列挑战,各类村级组织之间的关系亟待厘清。近年来,随着城市规模的不断扩大和新型城镇化的加快推进,处于城郊地区的土地被征用开发,大量村庄改为社区,部分村、组整体被拆迁、合并或纳入开发区管理,传统村落格局与居住形态彻底改变,村民自治组织、集体经济组织与社区服务组织职能的相互交叉为管理体制带来了一定的张力。

党的十九大报告强调:“加强社区治理体系建设,推动社会治理重心向基层下移……健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系,打造共建共治共享的社会治理格局。”④习近平:《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利:在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告(2017年10月18日)》,《人民日报》。同时,《深化农村改革综合性实施方案》提出:“加强和创新农村社会治理……研究明确村党组织、村民委员会、村务监督机构、农村集体经济组织的职能定位及相互关系。”⑤《深化农村改革综合性实施方案》,http://www.gov.cn/zhengce/2015-11/02/content_2958781.htm.2019年中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》也明确提出:“建立以基层党组织为领导、村民自治组织和村务监督组织为基础、集体经济组织和农民合作组织为纽带、其他经济社会组织为补充的村级组织体系。”⑥《关于加强和改进乡村治理的指导意见》,http://www.gov.cn/zhengce/2019-06/23/content_5402625.htm.实际上,农村“政经分开”的实质就是改革基层治理结构,理顺村(社区)党组织、村(居)委会和集体经济组织之间的职责关系,形成以基层党组织为领导核心,村(居)委会和集体经济组织职能相互分离的乡村治理结构,推动乡村治理体系和治理能力向现代化发展与转型。

(二)发展壮大农村集体经济

习近平总书记在多个场合强调,要深化农村集体产权制度改革、发展壮大新型集体经济。2021年中央一号文件和《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》都明确提出要发展壮大新型农村集体经济。

在“政经合一”的农村基层治理体制下,农村集体经济组织存在产权模糊、功能抑制、体制机制不畅等问题,导致集体经济产业形态落后、经营效率低下、活力不足,也造成集体经济组织成员的决策权、经营自主权与分配权缺乏制度保障。同时,由于与村(社区)党组织、村(居)委会的职能不分,农村集体经济组织承担了过多的公共服务和社会管理职能,而这些职能本不应该由其来承担。推行“政经分开”改革,必须将集体经济组织承担的公共职能剥离出来,使其成为真正的市场主体,能够遵循市场规律,按照现代企业经营理念独立行使自主经营权,盘活用好集体资产资源,发展壮大新型集体经济,同时提高集体资产的利用效率和盈利能力,增加农民财产性收入。

二、农村“政经分开”改革的现实进展

近年来,部分经济发达地区从不同层面进行了“政经分开”改革探索和实践,以期优化乡村治理、壮大集体经济①除了特殊说明,本文关于江苏省昆山市、江阴市、南京市的改革资料均来自南京林业大学“中国村庄经济”课题组的实地调查。关于山东省费县的改革资料,具体参见戚广振,黄效茂,雷萌萌,柳士怡:《农村基层组织“政经分离”改革问题研究:以山东省费县经济开发区为例》,《山东行政学院学报》,2020年第1期。。总体来看,在农村“政经分开”改革过程中明晰了三大组织的功能职责,实现了人员分开管理和资产账务分开,提供了配套的财政保障。

(一)明晰了三大组织的功能职责

通过厘清农村基层自治组织和集体经济组织之间的权责边界,明晰党组织、村(居)委会、集体经济组织各自的功能和职责,是“政经分开”改革的核心所在。尽管地方政府具体做法不尽相同,但各地在试点探索中,都将组织功能分开作为改革主要内容,明确了三大组织各自的职责。

例如,江苏省昆山市是苏南经济相对发达地区,于2017年开始推行农村“政经分开”改革,实行组织功能分开是其重要做法。昆山市明确提出,村(社区)党组织是各类组织和各项工作的领导核心,村民委员会重点负责村务管理和提供优质公共服务,农村集体经济组织的主要职责是管好用活集体资产,并以市场化抱团联合发展为导向,实现集体资产保值增值,发展新型集体经济。近年来昆山市市级财政累计拨付农村基本公共服务开支3.87亿元,以有效支持各类农村基本公共服务支出。又如,江苏省南京市规定村民委员会和村级集体经济组织根据各自的职能要求,厘清职责分工、民主议事决策及开支审批权限,确保按照各自职责高效、有序、规范运转。改革后,村民委员会的主要职责是依法开展农村基层自治活动,管理公共事务,提供公共服务;集体经济组织的主要职责是经营管理集体资产,发展壮大集体经济。

(二)实行了人员分开管理

要厘清村级党组织、自治组织和经济组织的权责,必须对人员进行合理分流,分别进行管理考核。改革之前,不少地方村支部书记、村委会主任和集体经济组织负责人由一人担任。在改革过程中,尽管具体操作方法不一,但是不少地区均对原村“两委”主要负责人任职情况进行了调整,对村级党组织、自治组织和经济组织的领导班子,根据其不同职责,在考核、薪酬等方面分开进行管理,目的在于理顺体制,完善基层治理,并为集体经济发展解绑。同时,村级党组织、村(居)委会、农村集体经济组织明确了各自的民主议事决策程序及开支审批权限。

例如,江苏省昆山市对村(社区)党组织、村(居)委会、社区股份合作社的干部选任、撤免、任期、职责、考评、考核、薪酬等严格进行分开管理。村(社区)“两委”根据村(社区)成员规模大小确定相应干部及工作人员数量,原村(社区)干部一般归属村“两委”管理。农村集体经济组织根据章程和经营管理需求,成立由3～7人组成的理事会,并设理事长1人,根据成员及资产规模大小,决定是否设立总经理专门负责合作社经营管理等日常事务。“政经分开”改革之前,昆山市共有村(社区)工作人员1941人,其中正职695人,副职454人,其他各类聘用人员792人。改革后,共有1621人分至村(居)“两委”、220人分至社区股份合作社,精减人员100人,另有33个村(社区)股份合作社设立了总经理。又如,山东省费县经济开发区实施农村干部公职化管理,制定《社区干部公职化管理办法》,对人员管理、教育培训、考核评价、干部监督等作出详细安排。

(三)推行了资产账务分开

随着城镇化进程的加快,经济发达地区一些城中村、城郊村存在大量的非户籍常住人口。按照相关规定,这些常住人口有参与社区管理、享受基本公共服务的权利,这就容易造成“小村大社区”现象。相关调查显示,南京市这一现象就十分突出,集体经济组织资产存在流失或被平调的风险隐患,集体经济产权主体模糊、监督不善、分配随意等问题亟待解决。

为此,南京市探索出“村社分账先行”的改革模式,以“分账管理”为突破和牵引推动“政经分开”改革。一是分设账户资产。建立集体资产股权登记制度,推进农村集体经济组织登记赋码和股份证书发放。集体经济组织与村民委员会分设账户。集体资源性资产、经营性资产由集体经济组织统一运营管理,以创造经济效益;具体的办公服务场所、教育、科技、文化、卫生、体育等非经营性资产由村民委员会统一使用和运行管护,以期提高公共服务能力。二是明晰财务管理。村干部的工资薪酬、办公经费等行政管理开支和环境保洁、综合治理等支出,由村民委员会和集体经济组织按照一定比例分别承担。集体经济组织的经营成本和对成员的福利性支出,由集体经济组织承担。将村级集体经济组织和村民委员会的业务系统纳入全市农村集体“三资”管理综合平台,统一实施管理。又如,昆山市分别设立村(居)民委员会行政账户和集体经济组织账户,实行财务核算分开和管理分开。昆山市166个行政村(涉农社区)以2017年12月末为时间节点开展资产债务划分。截至2017年年末,资产总计87.84亿元,其中23.01亿元划入行政村,64.83亿元划入社区股份合作社;负债总计14.62亿元,其中8.64亿元划入行政村,5.98亿元划入社区股份合作社;所有者权益73.22亿元,其中14.37亿元划入行政村,58.85亿元划入社区股份合作社。

(四)提供配套财政保障

一般来说,“政经分开”改革之后,公共事务和公共事业开支应由财政负担,村(社区)“两委”人员经费和办公经费等也应由财政提供。在改革过程中,部分地方财政实力较强的地区,在推行组织功能、人员管理、财务资产分开的同时,由财政部门对村(社区)“两委”的工作经费给予保障。

例如,江苏省江阴市高新区对于“政经分设”后村社工作人员分流安排、待遇享受办法进行了较为详细的规定,为改革的顺利开展提供了充足的财政保障。高新区明确规定,将村(居)“两委”人员和工作人员经费等公共支出列入财政预算。又如,广东省佛山市南海区也规定,农村集体经济组织改制为公司制企业后,村(居)“两委”人员的工资收入和办公经费,由公共财政承担,列入地方财政预算①卢宪英:《“政经分开”改革及农村社区治理机制创新:对“南海模式”的分析与探讨》,《中国发展观察》,2018年第15期。。

综上,农村“政经分开”改革取得了明显成效。进一步对开展改革的地区进行深入考察,可以发现这些地区也具有一定共性,这些共性可以为面上推开相关改革提供重要参考。一是当地集体经济较为发达,但是由于公共负担沉重,集体经济发展受到制约。二是农村集体产权制度改革已取得重大进展,进一步开展“政经分开”改革具有一定的基础。三是工业化水平、城镇化水平以及城乡融合发展水平较高,出现了大量的非户籍人口,集体成员与社区成员之间分化现象突出。四是地方财政实力较强,能够为改革提供一定的财力支持。

三、农村“政经分开”改革面临的困局

如前文所言,“政经分开”主张将农村承担的社区管理和公共服务职能剥离出来,解除村(社区)党组织和村(居)委会对集体经济组织的经济依附关系。但是,从现阶段各地区的改革推进情况来看,组织机构职责、事务划分相对容易,但是实现职责、人员、财务等彻底分离以及集体经济组织公共事务完全剥离等较为困难。同时,在法律、政策以及财政压力等层面,推进农村“政经分开”改革也面临诸多难题。

(一)集体经济组织的职能分离不到位

学界对于村“两委”人员是否应该与集体经济组织负责人交叉任职问题看法不一。有学者认为,交叉任职会影响集体经济组织的独立性;也有学者认为,交叉任职有利于加强党的领导,有利于各组织间的工作协调和事务沟通。在早期的改革实践中,推进农村“政经分开”改革的地区,要求村“两委”领导成员不得兼任集体经济组织领导成员。但一些地区改革后村“两委”仍实际拥有集体经济组织的人事、业务等多项权力。同时,在改革过程中,受地方财政实力所限,农村集体经济组织仍然承担了大量的公共服务支出以及“两委”人员工资支出,增加了集体经济组织的负担。开展“政经分开”改革较早的广东南海,在改革后仍由农村集体经济组织按照一定的比例负担公共服务支出。

但是,在地方实践中,也有一些地方的交叉任职并没有影响集体经济组织发展,反而促进了村“两委”与集体经济组织的关系协调。例如,南京市在“政经分开”改革中,村(社区)党支部书记同时担任村(居)委会主任和集体经济组织负责人。部分社区书记不是本社区集体经济组织成员,不享有分红权,但除此之外享有集体经济组织普通成员的所有权利。因此,本文认为,对于交叉任职并不一定要完全避免,但要划清村“两委”和集体经济组织的职责,明确兼任人员的权责,不得越级、越权直接参与集体经济组织的经营决策等事务。

(二)资产账务完全分开存在困难

资产账务分开是农村“政经分开”改革的一项重要内容。但在改革实践中,集体经济组织和村(居)委会资产账务如何进行合理分担,是困扰基层的一个难题。目前多数乡镇政府由于财政实力薄弱,极力反对财务账目分设,而农村集体经济组织由于担心资金使用支取受到影响,积极支持财务账目分设。例如,江苏省镇江市已设立集体经济账户,但是目前集体经济账户并无资金,集体经济的盈余分配仍在村委会账户中。又如,河南省焦作市在2020年通过“清资产、清资源、清合同”的三清整治运动,共计清收各类集体资金16767万元,乡镇财政部门和农村集体经济组织对于这一资金放在哪个账户存在争议①田友,赵翠萍:《农村集体产权制度改革面临的急难问题及其破解:基于河南省焦作市的实践调查》,《中州学刊》,2021年第9期。,前者坚持按照“村财乡管”体制将这一资金纳入村委会账户,而后者对此持有异议,引发基层矛盾,也影响了农村集体经济发展和农村集体产权制度改革的成效。

(三)改革后地方财政负担加重

随着城乡人员加速流动与交叉混居,原有的村民居住格局被打破,再由集体经济组织承担社区管理及公共服务支出,不仅不合时宜,而且不合情理。推行农村“政经分开”改革,必须将村(社区)各项基础设施建设和公共服务设施建设费用以及“两委”人员经费等公共费用,从农村集体经济组织中剥离出来,改由公共财政承担,这显然会加重地方政府的财政负担。例如,江苏省昆山市为了支持农村“政经分开”改革,近两年市级财政累计拨付农村基本公共服务开支3.87亿元。又如,山东省费县经济开发区为了顺利推进“政经分开”改革,由财政全部承担农村的事业经费,财政支付压力不断加大。2017年财政投入社区运转经费600万元,2018年增至1000万元,2019年预算达到1500万元。

(四)改革配套政策不完善

农村“政经分开”改革是一项综合性改革,需要其他相关领域配套改革予以支持。一方面,在公共服务供给方面,构建城乡统一的基本公共服务供给体制,逐步实现从形式上的普惠向实质上的公平转变,是推进城乡基本公共服务均等化的方向。但是,与城市社区居委会相比,通过“政经分开”改革“村改居”后的农村社区居委会的公共服务提供能力还比较弱,满足不了数量庞大的居民的需求。另一方面,对农村集体经济组织的利益保障机制还不完善。《农村集体经济组织法》还在研究制定中,相关政府部门对农村集体经济组织的税收减免、金融扶持等优惠政策尚没有明确。一些纳入城市规划范围内的农村集体经济组织的大量物业等经营性资产先后被拆迁,但补偿机制还不到位。多数农村集体经济组织的经营决策机制不甚完善,与股东之间的利益分享机制和风险分担机制等尚未建立。这些都限制了农村集体经济的快速发展。此外,农村“政经分开”改革需要重构乡村治理体系,在此过程中必然会存在与现行法律、政策和体制相违背或不能有效衔接的问题。

(五)改革后农村集体经济组织发展面临制约

农村“政经分开”改革可以减轻集体经济组织的公共支出负担,助其理顺经营决策机制、激发发展活力,但是改革后的农村集体经济组织发展仍面临法人地位得不到认可、经营风险分担不合理、缺乏相应的管理机构等诸多制约。

1.集体经济组织法人地位得不到认可,不能完全进行公司化、市场化经营。按照《中华人民共和国民法典》第九十九条规定“农村集体经济组织依法取得法人资格”。农村集体经济组织作为特别法人,就应该能够与企业等其他市场主体公平地参与市场经营活动,但是,通过“政经分开”改革成立的农村集体经济组织的特别法人地位还得不到相关部门的认可,使得他们在发展过程中面临各种经营难题。例如,部分地区的税务部门还不能对集体经济组织的正常经营业务提供发票,集体经济组织在申报项目或进入项目库时,发改部门可能不认可这个市场主体,从而影响其正常的经营活动。

2.集体经济组织的利益分享与风险分担机制不甚合理。集体经济组织作为法人必须投入激烈的市场竞争当中,而进行投资经营就可能会赢利,也可能会亏损甚至破产。但是,集体经济组织一般都会给予成员分红承诺,对于风险分担方式和分担比例等内容却不予明确。所以,成员对组织分红都有较高预期,每年的股东分红几乎成为一种刚需。这就造成集体经济组织在选择投资项目时非常谨慎,多投资一些租赁、物业等稳健性项目,而较少考虑高风险、高回报的项目。同时,集体经济组织主要依托集体土地等资产进行项目投资运营,但是在现行法律制度下,农村资源资产不能跨集体流转,更不能打破城乡界限。在这种情况下,如果投资失利,农村集体经济组织的集体土地等资产无法进行抵押拍卖,这无疑也限制了农村集体经济组织对投资项目的选择。

3.集体经济组织的管理机构不明确。2019年,农业农村部出台的《关于加强基层农村经营管理体系建设的意见》提出要“进一步充实基层尤其是乡镇农村经营管理工作力量”。农村集体产权制度改革后成立了数量巨大的农村集体经济组织,尚没有一个权威高效的管理机构。同时,农村集体经济组织作为法人主体,必须满足税务等部门各方面的要求。以河南省焦作市为例,税务部门对新型农村集体经济组织的财务管理工作具有比较高的要求,不仅要求其由有任职资格的人员来担任会计,而且要求按月上报会计报表,这对于一些通过改革新成立的农村集体经济组织来说很难做到。

四、深入推进农村“政经分开”改革的对策措施

推进农村“政经分开”改革,不仅是健全城乡融合发展体制机制、深化农村集体产权制度改革的客观要求,也是强化社区自治、优化公共服务、实现乡村治理有效的迫切需要。从目前看,推进农村“政经分开”改革的方向和目标是正确的,但由于我国各地经济发展水平、城镇化水平、农村的基础条件和集体产权制度改革情况等都不相同,现阶段仍应将“政经分开”改革的工作重心置于试点探索,为下一步在更广范围内推开改革积累经验。

(一)由点及面有序推开改革

从我国部分地区当前实施“政经分开”改革的实践来看,推进农村“政经分开”改革必须具备一定的条件。首先,经济较为发达,地方政府具有强大的财政实力和公共服务供给能力。“政经分开”改革实质是剥离农村集体经济组织的公共服务职能,那么这部分公共服务职能就必须由地方政府承担起来,由地方政府来提供基础设施和基本公共服务,这无疑对地方政府的财政实力和公共服务供给能力提出了较高要求。其次,农村集体经济发展相对成熟,具有摆脱基层行政束缚、剥离公共服务职能、进行市场化运营的强烈需求。再次,城镇化和城乡融合发展水平较高。由于经济发展水平高,城乡之间人员流动频繁,部分城郊农村吸引居住了大批的非户籍人口,集体成员与社区成员之间分化严重。最后,农村集体产权制度改革推进顺利,已经明确了产权归属,界定了集体成员身份,而且集体经济组织比较健全,为进一步推开“政经分开”改革奠定了基础。然而,我国地域广阔,各级经济发展条件各异,农村发展基础不同,农村集体经济发展状况也不一样,推进农村“政经分开”改革的时间要求、具体路径和方法也会有所不同。因此,必须坚持因地制宜,综合考虑各地情况,权衡改革成本和收益,由点及面有序推开农村“政经分开”改革。

(二)理顺农村三大组织的关系

农村(社区)党组织、村(居)委会和集体经济组织的性质、目标、价值诉求和运作逻辑均不相同,组织载体、事务属性、服务边界也存在显著差异。推行农村“政经分开”改革的核心之一就是明晰这三大组织的功能,理顺它们的关系,最终形成各类组织各归其位、清晰明朗的治理新格局。农村基层党组织是党在农村一切工作的基础,也是推进乡村振兴的核心力量和根本保障,主要负责“党务性”工作,对村(居)委会和农村集体经济组织发挥着领导作用。村(居)委会根据相关法律法规,主要履行村(居)民自治范围内的事项,提供各项公共服务,不再直接承担行政职能。这里需要说明的是,村(居)委会属于群众自治组织,但长期以来,由于政府在基层缺乏政策落地机构,村(居)委会承载了大量乡镇基层政府下派的各项职能,行政化趋向严重,从而削弱了其自治功能。经济发达地区在推进农村“政经分开”改革的同时也需要注重推动“政社分开”,即将农村的行政事务和自治事务分开,并划归不同的主体。可以考虑成立村(社区)服务中心,作为基层政府的政策落地机构,承担乡镇基层政府下派的各项职能。农村集体经济组织作为法人,拥有独立的自主经营权,通过市场化运营促进农民集体资产保值增值。

(三)完善政府公共服务体系

推进农村“政经分开”改革的关键在于政府能够有效承担农村基本公共服务供给责任。首先,强化政府公共服务供给责任。政府要加快公共基础设施和公共服务设施建设,为城乡居民提供均等化的公共服务。加大各级财政投入,探索建立农村基本公共服务财政分担机制,村级组织基本运转经费也要编入年度预算。逐步拓宽社会化融资渠道,以助推地方政府摆脱资金短缺困境,缓解地方政府财政压力。其次,探索非基本公共服务费用分担机制。公共服务分为基本公共服务和非基本公共服务两类,其中,基本公共服务是需要政府提供的纯公共物品,非基本公共服务属于集体(社区)内部的俱乐部类产品。对于基本公共服务,应由政府提供,当地的集体成员和非集体成员都可以公平享有。集体经济组织不再直接提供非基本公共服务,改由村民自治组织提供,同时引导社会组织积极参与提供,这部分服务可以由享受人员付费购买。其中,集体经济组织可以通过分红的方式提高集体成员经济收入,以满足其购买服务的需求。

(四)提高集体经济组织发展能力

推行“政经分开”改革,必须剥离农村集体经济组织的公共事务,明确其市场主体地位,赋予其自主经营权,使其能够遵循市场规律,按照现代企业经营理念独立行使自主经营权,盘活用好集体资产资源,提高集体资产的利用效率和盈利能力。首先,推动农村集体经济组织成为独立规范的市场主体。在法律已经明确农村集体经济组织法人地位的情况下,相关部门要尽快互联互通全国农村集体经济组织登记赋码信息,真正确立集体经济组织的市场主体地位。其次,鼓励农村集体经济组织探索市场化运营方式。有条件的地区可以采取镇村联合、村村联合、村企联合等方式,集中力量促进集体经济联合发展。鼓励吸引工商资本、民间资本,开展村企联营联建,探索混合经营等多种实现形式,切实提升集体经济组织发展活力和经营收益,并引导其入股各类收益稳定、风险可控的经营实体。创新经营管理体制,探索股权激励机制,激发经营管理者的积极性。最后,营造推动新型农村集体经发展的制度环境。全国人大要尽快制定出台《农村集体经济组织法》,对集体经济组织的组织架构、成员身份、权责关系等作出明确规定,保障农村集体经济组织的合法权益。此外,要加强乡镇农村经营管理体系建设,充实县乡两级特别是乡级人员,从长远看,可以考虑建立专门负责指导农村集体经济组织发展的机构。