论构建和完善促进共同富裕的法律体系*

孙 佑 海

党的十八大以来，党中央把握发展阶段新变化，把逐步实现全体人民共同富裕摆在更加重要的位置上，推动区域协调发展，采取有力措施保障和改善民生，打赢脱贫攻坚战，全面建成小康社会，为促进共同富裕创造了良好条件。2021年11月党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》(以下简称《决议》)对第二个百年奋斗目标作出战略部署，明确提出本世纪中叶我国建成社会主义现代化强国，全体人民共同富裕基本实现，其中有五处专门提到推动共同富裕。2021年8月召开的中央财经委员会第十次会议和2021年12月召开的中央经济工作会议，都将扎实推动共同富裕工作置于突出地位，并进行实际工作安排。党中央重大决策彰显了我国扎实推动共同富裕的强大政治决心。习近平总书记指出，法治具有固根本、稳预期、利长远的重要作用。为保障党中央关于扎实推动共同富裕的政策有效实施，我国有必要在前期相关立法的基础上，抓紧构建和完善促进共同富裕的法律体系。

一、构建和完善促进共同富裕法律体系的相关概念及重大意义

(一)构建和完善促进共同富裕法律体系的相关概念

1.关于共同富裕

共同富裕的概念由来已久。马克思在《政治经济学批判》中指出“生产将以所有的人富裕为目的”，这是对共同富裕概念的初步概括。在《哥达纲领批判》一文中，马克思对共同富裕的概念进行了深入阐述，指出社会总产品在进行个人分配之前，得从里面扣除“用来满足共同需要的部分”以及“为丧失劳动能力的人等等设立的基金”。在我国，人们对共同富裕概念的认识有一个发展过程。改革开放以前，人们将共同富裕普遍理解为“同等富裕”“同步富裕”。改革开放之后，人们对共同富裕的理解逐步趋于理性，普遍认为共同富裕不是人们占有财富的绝对平均，而是普遍富裕基础上的差别富裕，是通过生产力的发展、社会财富的增加、社会分配政策和机制的完善，使社会成员共同走向富裕，大家都更加富裕，但又在富裕程度、速度、先后上存在合理差距。邓小平同志提出的让一部分人、一部分地区先富起来，通过先富带后富的著名论断，成为党在新时期调节收入分配关系的重要方针。由此可见，所谓共同富裕，是指党和国家通过推动经济发展，正确处理效率与公平的关系，构建初次分配、再分配、三次分配相协调的基础性制度安排，以不断提高发展的平衡性、协调性、包容性，促进全体人民在物质、精神等方面全面发展。

2.关于“收入的三次分配”

3.关于促进共同富裕的法律体系

(二)构建和完善促进共同富裕法律体系的重大意义

二、我国促进共同富裕的立法检视

多年来，党和国家在推动共同富裕进程中注重发挥法律手段的作用，逐步形成了以宪法为核心，以调整初次分配关系、再分配关系、三次分配关系为主干的促进共同富裕的法律体系的雏形。

(一)《宪法》关于促进共同富裕的基本规定

(二)调整分配关系的相关立法

1.调整初次分配关系的相关立法

我国关于调整初次分配关系的立法主要围绕以下五个方面展开，这些立法为做大“蛋糕”提供了有力的法律保障。

(1)关于劳动力要素的立法。首先，初步建立了最低工资保障制度。我国是国际劳工组织常任理事国，根据有关国际公约的原则，1993年11月原劳动部制定了《企业最低工资规定》。1994年7月全国人大常委会颁布《劳动法》，以法律的形式确立了最低工资保障制度。2004年3月原劳动和社会保障部制定了《最低工资规定》。我国的最低工资保障制度自施行以来发挥了重要作用，维护了劳动者的合法权益，保障了社会成员的生存权。其次，通过改革户籍制度，推动农村人口向城镇有序转移，解放农村生产力，促进共同富裕。1997年公安部发布关于小城镇户籍管理制度的改革试点方案，促进农村剩余劳动力就近、有序向小城镇转移。2001年公安部发布关于推进小城镇户籍管理制度改革的新方案，进一步引导农村人口向小城镇有序转移。2011年国务院办公厅发布关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的文件，强调统筹推进城镇化和社会主义新农村建设、大中小城市和小城镇协调发展，逐步实现城乡基本公共服务均等化。2014年国务院发布关于进一步推进户籍制度改革的文件，要求稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。最后，通过立法保障就业。1990年国务院颁布《劳动就业服务企业管理规定》，其中第三条规定：“国家对劳动就业服务企业实行扶持政策，鼓励社会各方面依法扶持举办各种形式的劳动就业服务企业。”2007年国务院颁布《残疾人就业条例》，对残疾人就业进行法律保障。同年，全国人大常委会颁布《就业促进法》，对政策支持就业、公平就业、就业服务和管理、职业教育和培训、就业援助等方面作出详细规定。

(2)关于资本要素的立法。在反垄断方面，2004年修订的《对外贸易法》首次从法律层面就对外贸易活动中可能出现的垄断行为予以规制。2007年制定的《反垄断法》首次以专门法的形式对垄断行为予以规制，此后的《标准化法》《外商投资法》《药品管理法》《专利法》《海南自由贸易港法》从不同方面对垄断行为予以规制。在投资者保护方面，2005年修订的《证券法》第134条规定“国家设立证券投资者保护基金”，首次从法律层面对中小投资者权益保护作出规定。2019年修订的《证券法》对投资者保护进行专章规定，创新了对投资者保护的体制机制。此外，《证券投资基金法》《期货交易管理条例》《征信业管理条例》等法律法规陆续出台。

(3)关于土地要素的立法。1950年制定《土地改革法》，废除了地主阶级封建剥削的土地所有制，保障广大农民的利益。1986年制定《土地管理法》，运用法律手段严格保护耕地，保护农民的基本生产条件。2002年制定《农村土地承包法》，从法律层面对农村土地承包经营制度予以确认，保护农民的经济利益。1988年、1998年、2004年、2019年四次修改《土地管理法》，破除集体经营性建设用地进入市场的法律障碍、改革土地征收制度、完善农村宅基地制度、确立土地督察制度。2009年、2018年修改《农村土地承包法》，稳定和完善农村基本经营制度，进一步保护农民的合法权益。

(4)关于技术要素的立法。1987年制定《技术合同法》，保障技术合同当事人的合法权益。1993年制定《农业技术推广法》，推动农业科研成果和实用技术进一步为农业生产服务。2002年制定《科学技术普及法》，提高公民的科学文化素质，推动经济发展和社会进步。2012年修改《农业技术推广法》，推动破除自主创新面临的障碍，鼓励广大农民依靠农业技术推广致富。

(5)关于数据要素的立法。2021年制定《数据安全法》《个人信息保护法》，推进公共数据开放共享、释放数据生产力、明确数据应用的伦理边界、严防数据滥用与垄断、保护消费者隐私，防止人民群众因遭受数据诈骗等而导致财富流失。

2.调整再分配关系的相关立法

(3)公共服务方面的立法。在住房保障方面，为解决城市低收入家庭的住房困难，原建设部于2007年制定《廉租住房保障办法》；我国于2012年修改《老年人权益保障法》，2021年制定《军人地位和权益保障法》《乡村振兴促进法》，加强对特殊群体的住房保障。在医疗保障方面，2010年制定《社会保险法》，其中第24条、25条规定“国家建立和完善新型农村合作医疗制度”，“建立和完善城镇居民基本医疗保险制度”。在教育公平方面，1986年制定《义务教育法》，规定“国家实行九年制义务教育”；1996年制定《职业教育法》，规定“国家采取措施，发展农村职业教育，扶持少数民族地区、边远贫困地区职业教育的发展”；1998年制定《高等教育法》，规定“国家采取措施，帮助少数民族学生和经济困难的学生接受高等教育”；2002年制定《民办教育促进法》，规定“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分”；2018年修改《义务教育法》《高等教育法》《民办教育促进法》，2021年制定《家庭教育促进法》，促进教育资源更多更公平惠及全体人民，以教育公平促进社会公平正义。

3.调整三次分配关系的相关立法

我国关于三次分配的立法，主要围绕慈善和捐赠事业展开。一是关于慈善和捐赠的专门立法。1999年制定《公益事业捐赠法》，保护捐赠人、受赠人和受益人的合法权益，促进公益事业发展。2016年制定《慈善法》，保护慈善组织、捐赠人、志愿者、受益人等慈善活动参与者的合法权益，促进社会进步、共享发展成果。二是关于弱势群体保护的立法。2015年修改的《老年人权益保障法》第38条规定，“鼓励慈善组织、志愿者为老年人服务”。2018年修改的《残疾人保障法》第51条规定，“鼓励和支持发展残疾人慈善事业，开展志愿者助残等公益活动”。三是关于推动慈善事业发展的立法。2018年修改的《个人所得税法》第六条规定：“个人将其所得对教育、扶贫、济困等公益慈善事业进行捐赠，捐赠额未超过纳税人申报的应纳税所得额百分之三十的部分，可以从其应纳税所得额中扣除。”2017年修改的《企业所得税法》第九条规定：“企业发生的公益性捐赠支出，在年度利润总额12%以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除；超过年度利润总额12%的部分，准予结转以后三年内在计算应纳税所得额时扣除。”

(三)我国促进共同富裕立法的若干不足

1.初次分配立法存在的不足

在最低工资保障立法方面，主要存在四点不足。首先，虽然建立了最低工资制度，但涉及该制度的法律只有《劳动法》《劳动合同法》，其他的都是立法位阶较低的《最低工资规定》等部门规章，约束力较弱。其次，《最低工资规定》没有对各地方政府制定的最低工资标准低于国家要求的标准时应承担何种法律责任作出规定，这是最低工资制度难以落实的一个重要原因。再次，最低工资的计算标准不明确，在全国不统一，地区之间差别过大。最后，最低工资制度缺乏有效的监督机制，使得劳动者的合法权益得不到充分有效的保障。在就业保障立法方面，我国现行法律缺少对就业歧视的界定和有效制约。“促进就业”与“促进公平就业”是两个不同的概念,前者解决如何扩大就业的问题,而后者解决如何公平就业的问题。因此，《就业促进法》在法律功能上无法代替“反就业歧视法”。在反垄断立法方面，实践中暴露出对垄断行为处罚力度不够大、反垄断机构职责不够明确、垄断者责任承担方式不够细化等问题。在土地立法方面，现行土地立法未能明确界定土地产权关系，导致一些资金雄厚的企业或者个人利用优势地位，将普通农户的承包土地纳入控制范围，进行非农开发，取得大量非法利润，导致农民利益受到损害。

2.再分配立法存在的不足

3.三次分配立法存在的不足

4.缺乏促进共同富裕的基本法

通过梳理我国促进共同富裕的立法可以发现：在相关立法的最顶端，《宪法》对推动共同富裕作了基本规定；在相关专项立法方面，按照处理初次分配、再分配和三次分配相关关系的分类，制定了大量法律和法规；在中间层级，缺乏一部承上启下、统领全局的促进共同富裕的基本法，使得初次分配、再分配、三次分配的相关立法缺乏一个明确的总纲，相关专项立法的质量总体上不高，对实践的指导作用不够有力。

三、构建和完善促进共同富裕法律体系的原则及顶层设计

(一)构建和完善促进共同富裕法律体系的原则

1.坚持以人民为中心

2.坚持统筹兼顾做大“蛋糕”与分好“蛋糕”

3.坚持合理调节初次分配、再分配、三次分配的相关关系

(二)构建和完善促进共同富裕法律体系的顶层设计

1.抓紧制定“共同富裕促进法”

根据我国的实际情况，为从根本上推进共同富裕各项工作，建议全国人大常委会根据党中央关于推动共同富裕的基本政策，抓紧制定“共同富裕促进法”，作为促进共同富裕领域的基本法。一方面，“共同富裕促进法”与调整初次分配、再分配、三次分配关系的相关立法是基本法与专项法的关系。“共同富裕促进法”规定促进共同富裕的基本制度，调整具体分配关系的相关法律则规定促进共同富裕的专项制度。它们分别在不同的位阶发挥作用，协调配合，共同推动实现共同富裕。另一方面，之所以将该法建议为“促进法”，主要是考虑到：促进共同富裕的政策性较强，以“促进法”而非“管理法”的立法形式推动共同富裕，符合该法包容性较强的特点。“共同富裕促进法”在法律性质上较为特殊，兼具民法、经济法、生态环境保护法和社会法的功能，是我国社会迈向新时代后形成的一个新型法律。笔者建议，“共同富裕促进法”的立法框架(见图1)包括以下三个部分。

图1 促进共同富裕的法律体系

第一部分为总则。主要内容包括立法目的、基本原则、管理体制、工作机制，以及相关制度和激励机制。在立法目的上，“共同富裕促进法”旨在推动高质量发展，实现社会公平，促进全体人民共建共治共享，实现全体人民物质和精神共同富裕，建设社会主义现代化强国。“共同富裕促进法”的基本原则如前文所述三个方面。在管理体制上，应当由国务院发展改革部门负责全国促进共同富裕的统筹工作，国务院财政、民政、农业与农村、人力资源和社会保障等有关部门在各自职责范围内负责促进共同富裕的推动工作。在工作机制上，国家应当建立健全中央统筹、省级负责、市县乡抓落实的促进共同富裕工作机制。各级人民政府应当将促进共同富裕工作纳入本区域的国民经济和社会发展计划。在基本制度和重要制度上，“共同富裕促进法”应当坚持我国社会主义基本经济制度、基本分配制度以及与初次分配、再分配、三次分配相关的重要制度。“共同富裕促进法”应当确立相关奖励激励机制，促进社会发展中更加彰显公平正义善良友好。

第二部分为分则。具体可包括四章。第一，高质量发展章。主要包括四方面内容：依法建立统筹城乡区域协调发展的长效机制，推动实施区域重大战略和区域协调发展战略；依法加快垄断行业改革，推动金融、房地产同实体经济协调发展，加大对垄断行业和国有企业的收入分配管理，为取缔非法收入、遏制权钱交易以及打击内幕交易、操纵股市、财务造假、偷税漏税等违法行为提供法律依据；依法建立促进培养高素质人才的长效机制，推动提高教育质量，支持人才全面发展；抓好典型地区共同富裕示范区建设，鼓励有条件的地方因地制宜探索实现共同富裕的路径。第二，公平分配章。本章旨在促进税收、社保、转移支付等调节工具发挥作用并提高其精准性。主要包括三方面内容：进一步完善按劳分配为主、多种分配方式并存的分配制度，并健全最低工资保障制度，妥当发挥初次分配作用；通过税收手段合理调节过高收入，完善个人所得税制度，规范资本性所得的管理，并积极稳妥推进房地产税改革，调整优化消费税征收范围和税率，更好发挥再分配作用；通过促进对公益慈善事业的规范管理，鼓励高收入人群和企业更多回报社会，推动先富带后富，促进发挥三次分配作用。第三，社会保障章。主要包括三方面内容：促进普惠性人力资本投入，完善养老和医疗保障体系，完善兜底救助体系；完善住房供应和保障体系，促进基础性、普惠性、兜底性民生保障建设；完善义务教育保障体系，为全体人民公平享受教育资源提供保障。第四，生态保护和文化建设章。主要包括三方面内容：促进生态保护与修复，建设良好的生态环境，这是实现共同富裕的题中应有之义；强化社会主义核心价值观引领，完善公共文化服务体系，不断满足人民群众多样化、多层次、多方面的精神文化需求；通过建立良好的执法和司法环境，保障社会公平正义，促进实现更高水准的共同富裕。

第三部分为附则。对相关法律名词进行解释，规定法律生效时间等。鉴于该法为促进法，可以考虑不设法律责任专章。

2.建立健全有关初次分配的法律法规

(3)建立健全与土地要素相关的法律制度。建立有效的法律制度，切实防止土地等重要的生产要素过度集中于少数人或者少数大公司，保护广大农民的土地权益。

3.建立健全有关再分配的法律法规

(2)完善社会保障相关法律法规。第一，通过立法进一步健全养老保险制度体系，促进基本养老保险基金长期平衡，完善划转国有资本充实社保基金制度，优化社会保障战略储备基金，为实现社会保障覆盖全民提供资金支持。第二，通过立法进一步放宽灵活就业人员参保条件，实现社会保险法定人群全覆盖，发展养老保险，提高企业年金覆盖率、推进失业保险和工伤保险向职业劳动者覆盖，扩大社会保障的覆盖面。第三，推动“医疗保障法”等专项立法，实现社会保障的制度化、体系化、法治化运行。

(3)完善转移支付相关法律法规。我国自1994年实行分税制财政管理体制以来，逐步建立了符合社会主义市场经济体制的财政转移支付制度。中央财政集中的财力主要用于增加对地方特别是中西部地区的转移支付，转移支付规模不断扩大，有力促进了地区间基本公共服务均等化，保障和改善了民生。基于此，应当依照《预算法》的有关规定和党中央、国务院的决策部署，围绕建立现代财政制度，以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标，加强转移支付管理，充分发挥中央和地方两个积极性，促进经济社会持续健康发展。为此，应当加快转移支付方面的立法，尽快制定“转移支付条例”，条件成熟时将其上升为法律。同时，应当制定“生态补偿法”，使因保护生态环境而牺牲经济利益的群体得到经济补偿。

4.建立健全有关三次分配的法律法规

三次分配有赖于全体公民捐赠意愿普遍提高，有赖于政府推动和引导，有赖于成熟的多层次社会捐赠机制。三次分配不但不会伤害社会“做蛋糕”的积极性，反而会增强社会“做蛋糕”的荣誉感。需要指出的是，不能把“三次分配”理解成“劫富济贫”，而应当成立专门的基金会并由专业人士负责管理，以获得更多资金用于公益。

四、结论

共同富裕在本质上是为了平衡效率与公平、兼容发展与共享，矫正先天环境造成的不利地位以及消除制度性因素导致的机会不均等，让事实上的社会弱势群体享受社会进步带来的福祉。立足于促进经济社会健康发展，消除环境和制度性因素导致的不平等，共同富裕的主要内容是实现城乡之间、区域之间、群体之间协同发展。基于法治具有固根本、稳预期、利长远的功能，为保障党中央关于推动共同富裕重大决策的有效实施，我国应当抓紧构建和完善促进共同富裕的法律体系。笔者坚信，一个高质量的促进共同富裕的法律体系，一定会为建设高质量发展和共同富裕的社会，实现中华民族伟大复兴，发挥值得期待的效能。

本文写作中得到司法部立法二局(负责国家经济建设方面立法)局长刘长春的指导，在此谨致谢意！